中国小城镇发展存在的问题与对策，本文主要内容关键词为：中国论文,小城镇论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国小城镇发展的现状及其相关问题
1.小城镇建成区规模过小，土地要素容积率较低，使得公共基础设施的修建和服务业的供给难以形成规模效益，阻碍了乡镇企业的发展。据1994年国家体改委对60个中上等经济发展水平的小城镇（农民人均年纯收入在1500—2200元之间，镇年财政收入800万到1500 万元之间）所做的调查统计，小城镇建成区平均规模为4.15平方公里，镇建成区每平方公里容纳常驻人口4876人，每平方公里第三产业产值4886万元，这些中上等发展水平的小城镇距规模效益比适中的小城市（建成区10平方公里、人口在10万人左右）尚有一定的差距。小城镇建成区规模过小，土地要素容积率较低，使公共基础设施的修建和服务业的供给难以形成规模效益，导致小城镇基础设施难于配套，普遍存在着道路、供水、供电等基础设施不能适应小城镇经济发展需要的状况，降低了资源利用效率，增加了企业生产成本，最终制约了乡镇企业的发展，阻碍了乡镇经济增长方式的转变。
2.小城镇地区分布不平衡，建制镇设置存在一定的盲目性和随意性。从小城镇地区分布来看，1996年底，我国有建制镇18171个， 其中东部经济地带8132个，占45%；中部经济地带5632个，占31%；西部经济地带4416个，只占24%，这就是说，我国的镇主要集中在东中部经济地带，西部经济地带过少。从我国建制镇发展历史来看，1983年至1986年，全国建制镇高速增长，四年设镇7750个，平均每年增长1608个；1987年至1991年，五年间全国设镇1737个，平均每年增长347个， 比较稳定；从1992年起，再次出现高速增长，仅1992年一年就设镇2084个，比前五年设置总和还多347个，1993年至1994年发展了1671个， 也呈现出高速发展的态势。我国建制镇这种忽高忽低的增长态势，说明在我国建制镇发展中存在着受行政干预的现象，缺乏宏观规划，存在着一定的盲目性和随意性。
3.城镇化滞后于工业化和非农化。改革开放以来，我国城镇化水平虽然有了很大提高，1995年我国市镇人口占总人口的比重达到29.0%，比1978年增加了11.09个百分点（见表，下同）。 但是总体上看我国城市化水平还是相当低的，与发达国家相比，早在1950年发达国家城市人口比重就超过了半数，为53.3%，1960年达到59.6%，1970年为66.8%，1980年达到70.9%，1989年达到73%，比利时、科威特、西班牙、英国、冰岛、以色列等国家城市化水平都在90%以上。就发展中国家来看，美国人口咨询局统计资料表明，1989年发展中国家城市化水平是36%，如果包括中国在内是32%，可见我国城市化水平不仅低于世界发达国家，也低于发展中国家，差距是相当大的。据有关研究资料表明，一个国家的经济发展水平（以人均GNP 为代表）与其城市化水平之间存在着明显的相关关系。1987年低收入国家人均GNP为290美元时，城市化水平为30%，但是我国1994年当人均GNP532美元（《世界发展报告1996年》）时，城市化水平才达到28.7%。另据辜胜阻、朱农等人研究，按1990年人口普查的行业口径、第四次人口普查的职业口径、经常性人口登记口径三种口径计算，1990 年中国非农化率与城镇化率之比值NU 分别为1.06、1.12、1.52（《中国社会科学》1993年第8期，第46页），这说明我国城镇化滞后于非农化和国民经济发展水平。滞后的原因主要是由于大量的非农化和工业化是在城镇以外进行的，农村人口难以转移，最终导致小城镇发展动力不足。
中国历年城镇化水平
年份 市镇总人 总人口
城镇化
口(万人) (万人) 水平(%)
1978
172549629517.91
1979
184959754218.96
1980
191409870519.39
1981
20171
10007220.17
1982
21480
10165421.13
1983
22274
10300821.62
1984
24017
10435723.01
1985
25094
10585123.71
1986
26366
10730724.53
1987
27674
10930025.32
1988
28661
11102625.82
1989
29504
11270426.21
1990
30191
11433326.41
1991
30543
11582326.37
1992
32372
11717127.63
1993
33351
11851728.14
1994
34301
119850 28.6
1995
35174
121121 29.0
据《中国统计年鉴》整理
近年来，受乡镇企业资本有机构成提高和分散布局等因素的影响，我国乡镇企业吸纳劳动力的速度呈现逐年减缓的趋势。
二、制约中国小城镇发展的因素剖析
1.政策体制
企业集中布局需要一个良好的政策环境。现行政策体制是阻碍我国小城镇发展的一个主要因素，其中最重要的是现行户籍管理制度，包括户籍登记制度、户口迁移政策及其管理体制，以及与户籍相关的就业、住房、劳动用工、人事、教育和社会保障等项制度。长期以来，我国以户籍区分人口，实行两种不同制度的做法，人为地造成了城乡分割，限制了农村剩余劳动力的转移和小城镇的发展。其最明显的表现是：小城镇的流动人口和暂住人口大于或接近于常驻人口。据1994年国家体改委对60个小城镇的调查，平均每镇常驻人口20236人，外来人口5717人， 流动人口19068人，常驻人口与非常驻人口之比为1∶1.225。 这些非常驻人口在农村居住和在城镇就业的两栖行为，既限制了常驻人口的聚集，又使非常驻人口的长期行为以农村为主，不能和城镇化的发展相衔接，最终形成了农村剩余劳动力转移的不彻底性，而这种不彻底性正是“民工潮”形成的根本原因之一，它对于农业、第三产业和城镇发展都很不利。目前我国大约有1.2亿农村劳动力在城镇就业， 但是他们在农村仍然占有一片土地，使得农村剩余劳动力就业领域虽然发生了变化，但却不能同时带来农业的规模经营，难以形成小城镇发展的动力机制，降低了工业化对小城镇发展的推动作用。
2.行政管理
目前我国正处于由传统经济体制向社会主义市场经济体制过渡时期，在计划经济体制下形成的条块分割矛盾并没有随着社会主义市场经济的建立而消失，许多地方行政管理体制也没有发生相应的根本性变革，政府行政管理方式依旧，存在着县级政府对乡镇干涉过多的现象，在一定程度上剥夺了小城镇发展应有的自主权。从现实来看，一方面，行政权力被县级政府截留，县直各部门伸向乡镇的站、所派出机构基本上没有决策权，乡镇完成一个项目需要经过很多关卡审批，短则需要半月，长则半年一年；另一方面一些地方为了增加县市财政收入，加重了乡镇负担，截留挪用本该属于乡镇的城建维护税、土地收益，甚至包括从乡镇企业收取的治理污染费等。上述因素使得乡镇政府难以发挥它们在城镇化和小城镇建设中的主体作用，降低了小城镇自我建设的能力，因此迫切需要理顺县市与乡镇关系，科学界定县级政府和乡镇政府职能。
3.乡镇企业分散布局
从我国乡村城市化的现状来看，以工业化为主体的非农化并没有真正带来乡村经济空间集聚的同步发展，由于许多工业化是在原来的村落进行的，大量的乡镇企业以原来的自然村落为依托，零零散散地分布于农村大地，结果形成了“村村点火、处处冒烟”的局面。据有关资料介绍，1993年我国乡镇企业包括乡办企业、合作企业、个体企业和村办企业总共有2452.93万个，其中个体和村办企业达2305.69万个，占乡镇企业总数的94%，这说明我国乡镇企业布局是相当分散的。
乡镇企业分散布局带来了几个方面的问题：一是乡镇企业生产形不成集聚效益，增加了企业生产的成本，不利于提高企业生产效率，使得我国许多地区乡镇企业的发展一直处于一种低水平的循环之中，企业技术含量低，发展潜力不够，其结果是影响了乡镇企业进一步吸纳农村剩余劳动力的能力，从而阻滞了我国农村城市化进程。二是小城镇规模过小，阻碍了第三产业的发展和农村剩余劳动力的转移。
三、中国小城镇发展的战略方向与政策思考
发展小城镇要分层次、有计划、有重点地进行。我们应当将小城镇划分为几个层次，把小城市和建制镇作为农村城市化的主体。从全国范围内来看，应将发展的重点放在沿河、沿江、沿路、沿海、沿边等地理位置和交通条件较好、乡镇企业有一定基础、发展潜力较大、带动腹地较广的建制镇上。
1.扩大小城镇试点范围探索不同地区小城镇发展模式 小城镇试点是在有关部委和地方政府试点的基础上，于1995年4月由国家体改委、 民政部等11个部委联合进行的，是促进农村发展，解决农村深层次问题的一项具有重要探索性意义的尝试。但从试点小城镇选择情况来看，在一定程度上存在着类型单一的问题，试点小城镇主要是一些经济发展水平高的小城镇，缺乏广泛的代表性，这不符合试点的初衷，因为试点的本身就是为了推广，否则从一开始就失去了试点的价值。再从小城镇发展状况来看，发展水平较高的小城镇虽然也存在着不少问题，但是它们已经具有了一定的良性发展机制，小城镇试点的重点应放在如何推动不发达小城镇发展之上。由于不同地区条件不同，同样的政策在不同地区或同一地区的不同发展时期可能产生不同的效果，因此，我们不能将试点仅限于发展水平较高的小城镇，目前迫切需要扩大试点范围，探索不同发展水平、不同类型的小城镇发展模式，为试点经验的推广、出台有针对性的切实可行的政策措施打下基础。
2.进行有关政策的配套改革解除小城镇发展的体制约束 当前，推动小城镇发展的政策措施首要的是改革现行户籍制度，淡化户口作用，建立与市场经济相适应的户籍制度和管理体制，逐步在小城镇实行按居住地和就业原则确定身份的户籍登记制度，只要外来人口具有合法固定的住所和稳定的就业条件就可以申请在小城镇办理落户手续。同时，应当看到，户籍改革的本质并不在于户籍本身，而在于附加在户籍之上的一系列社会保障制度，这些制度才是阻碍农村剩余劳动力向城镇迁移的根本原因。因此应当尽快建立对迁移人口没有歧视的城镇居民社会保障体系，解决进镇农民的养老、保险、医疗、失业等问题，消除进镇农民的后顾之忧。
3.理顺县市与乡镇之间的关系加强小城镇发展的组织领导 小城镇的发展不能没有组织者和领导者，而这个组织者和领导者只能是小城镇政府本身，其它任何单位和个体都无法取代乡镇政府在小城镇发展中的作用。因此，从管理的角度来讲，必须树立乡镇政府在小城镇发展中的主体地位，给予其相应的权力，这就要求我们理顺基层行政管理体制，协调好县级政府各部门与乡镇之间的关系，用法规规范县级政府和乡镇政府行为，合理界定县乡两级政府职能，明确它们的权限。从乡镇行政管理状况来看，主要问题是权力集中在上级政府，表现为县级政府对小城镇干预过多和权力截留，因此，需要将县级政府各部门延伸到乡镇的站、所进行分类，该下放的下放，该强化的强化。
4.改革农村集体经济的产权制度促进乡镇企业集中发展和农业产业化经营 乡镇企业自它诞生之日起就与原聚落产生了不可分割的拥有和被拥有关系，这种联系在集体所有制的产权和分配关系没有理顺的情况下，会形成聚落对乡镇企业区位迁移的内在约束力，使乡镇企业难以集中到城镇。同时，村民为了保持对集体经济的一份所有权，也不愿到城镇落户，这种情况在沿海和内地发达地区已非鲜见。因此，改变乡镇企业分散布局的状况，促进乡村人口向城镇迁移，必须进行农村集体经济产权制度改革，通过推行股份合作制和股份制明晰乡镇企业的产权关系。同时，应当看到，促进乡镇企业集中连片发展既是乡镇企业自身发展的客观要求，也是把农村工业化和城镇化结合起来的重要途径。为此，需要我们健全现行法律制度，确保投资者利益，通过制定优惠政策，合理、适度发展工业小区，鼓励乡镇企业向小城镇集中连片发展。此外，在乡镇企业集中发展和乡村人口向城镇迁移的情况下，要尽快建立灵活的土地流转机制，为农村剩余劳动力向非农产业转移和发展农业适度规模经营创造条件，在坚持土地公有制和稳定联产承包责任制的基础上，逐步推进农业的适度规模经营。
5.增设县辖市促进小城市发展 我国现行设市模式是以整县为操作对象的，采取将整县改为市的办法，这就使得我国小城市的发展客观上受到县的数量的限制，造成小城市发展不足，建制镇发展过多的现象。1993年我国市区非农业人口在20万人以下的城市仅有342个， 占我国城市总数的60%，而建制镇达15805个，1996年更发展到18717个。另外，从城镇规模效益来看，1993年我国50 万人以上的城市， 地均工业产值25659万元／平方公里，20～50万人城市为22420万元／平方公里，20万人口以下小城市为17958万元／平方公里，这说明城镇越大， 其规模效益越明显。另外，从我国区域生产力布局现状来看，行政中心与经济中心在空间上有较强的重合性，一个地区的行政中心往往是该地区的经济中心，一个地区的经济中心常常也是该地区的行政中心，而且，在行政区划序列中，位居越高的行政中心，往往规模较大，越低级别的行政中心，其规模越小。这说明行政区划具有一定的经济集聚功能，行政中心的设置有利于一个地区中心城市的成长。究其原因在于不同级别的行政单位所享有的权限不同。一般级别越高自主权限越大，所能支配的资源越多，城镇发展的空间腹地越广。因此，有必要变革现行设市模式，在我国城市等级体系中增设县辖市，通过将建制镇改为县辖市，促进一批小城镇发展成为小城市。将建制镇改为县辖市要注意两点：一是在不引起机构膨胀的前提下，赋予小城镇县级经济管理权限，打破行政等级和行政区划对小城镇发展的限制，为小城镇的发展创造良好的政策环境；二是在扩大县辖市权力的同时，适度扩大原建制镇行政区域，为其提供足够的发展空间，有意识地通过镇改市，促进小城市发育，为区域经济发展建立增长极点，通过增长极的极化效应和扩散效应，带动周围地区发展。
6.修订设镇标准制定市镇发展总体规划我国现行设镇标准是1984年经国务院批准试行的，已经不能适应社会经济发展的需要，存在着指标单一，可操作性较差等缺陷，给省区政府审核工作带来了困难，造成一些地区建制镇增长速度过快的现象，有的地方甚至将经济发展水平较低的乡也改为镇，没有能够较好地发挥城镇建制设置对乡村城镇化的拉动作用，迫切需要制定新的设镇标准。与此同时，要根据国民经济发展速度和国家生产力布局状况，结合区域城镇体系发展的需要，制定市镇发展规划，合理确定市镇发展速度和布局，有意识地通过市镇设置促进城镇发育，发挥行政区划调整对区域经济发展的推动作用。
7.积极引导和培育发展小城镇的市场体系 根据社会主义市场经济的要求，在一些地理位置较好、规模较大的建制镇，建立与其适应的商品市场、劳动力市场、技术市场、信息市场、房地产市场、文化市场和金融市场，以促进农村生产要素的合理流动和城市文明向农村的扩散。同时，积极建立农村社会化服务体系，鼓励各种类型的农产品流通组织参与市场流通，增强小城镇的内聚力和向广大农村辐射的能力。
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