提高审计职业环境质量促进审计行业可持续发展，本文主要内容关键词为：环境质量论文,可持续发展论文,职业论文,行业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题提出
审计署自2003年开始刮起的审计风暴迄今已近8年，从开始的大众惊呼、媒体热议到今天的归于平静，我们看到了审计行业这几年走过的不平静的发展道路。响彻一时的审计风暴曾经非同寻常，尽管理性的人们对审计风暴之后是否会带来问责风暴从不抱过高期望，但是，目前看来，哪怕很小的希冀都是那么的不合时宜。审计出来的诸多问题在很大程度上是制度性事件，因而问责陷入了法不责众的尴尬境地。政府有关部门也采取了一些行动与措施，取得了一些成效，但为什么公众还是不满意、不买账呢？
一个数据耐人寻味：2009年底，国家审计署审计长刘家义在全国审计工作会议上透露，仅前11个月，审计机关就查出了违规问题资金2347亿，损失浪费问题资金163亿。巨大的天文数字让公众震撼和愤怒，可以想到这些成效与社会公众的心理期望的差距是多么巨大。
中国审计今后的路怎么走？如何保持审计行业的可持续发展并在国人心目中树立起良好形象，是广大审计人必须解答的问题。
二、提高审计职业环境质量的理论基础
在我国现行条件下，要改善审计环境和实现审计的可持续发展，提高和改善审计职业环境质量是重要的途径和手段。
1.审计职业环境改进程度的五大绿色层级。笔者把审计职业环境改进程度的五大绿色层级划分为：法律方式、市场方式、利益相关者方式、活动家方式、令人向往的审计方式。这种划分来源于管理的绿色化理论。管理的绿色化，其含义是对组织的决策和活动与组织对自然环境冲击之间存在的紧密关系的意识。管理组织如何走向绿色，采用色度分析法，有四种不同方式，见下图：
所谓法律方式，是指把政府审计作为部门的职责和任务，是为了实现《中华人民共和国审计法》等法律规定的要求而实施审计的审计职业环境等级。这种质量等级下，审计部门对环境不敏感，其执法依据就是《审计法》及配套实施细则等相关法律法规。
所谓市场方式，是审计部门在单纯采用法律方式四处碰壁、吃力不讨好的情况下的自我行为修正方式。在这种方式下，审计部门充分考虑和响应被审计部门的环境偏好与要求，对环境更为敏感，注重自身的生存环境与发展前景。
所谓利益相关者方式，是一种对第二层级行为的矫枉过正。由于过于考虑被审计部门的感受和自身的发展环境，忽略了其他利益相关者的多种要求而受到指责与批判，从而进行的又一次环境改进升级努力。
所谓活动家方式，是利益相关者方式的升级和完善版。此阶段，审计部门对审计环境高度敏感，在寻求保护国家资产的安全、完整与效益的同时，要尊重和保护由于体制机制不完善而出现带有普遍性的制度性问题的部门，给予它们一定的整改时间，帮助它们加强管理，当然也要尊重和照顾民众的知情权，即实施审计信息的公开化，在此基础上，更好地解决自身的生存之道。
所谓令人向往的审计方式，是指尽管审计部门竭尽所能，但如果只靠审计部门自身来协调与均衡自身工作与利益相关者的关系，几乎是不可能的任务。所以要继续进一步改进审计职业环境质量，还需要依靠外力，依靠各部门各利益相关者的相互谅解、共同努力才能达到目的。这就需要实现组织的管理功能转换、组织架构重组、制度他律与道德自律的结合，实现令人向往的审计方式。
需要指出，此处的令人向往的审计，移植于埃德蒙德·菲尔普斯的“令人向往的经济”一词。按照他的观点，“繁荣依赖于活力，活力取决于制度”，而制度选择正是政策决策中最重要的内容，尽管我们对制度的理解还相当有限。那么应该选择什么样的制度，才能起到改进审计职业环境质量，达到可持续审计的目的？这是本文要探讨的问题。
笔者认为，目前我国的审计职业环境质量处于活动家方式阶段：左冲右突，四处讨好，试图取悦于所有的利益相关者，想面面俱到，却又到处不讨好。被审计部门消极对抗，甚至主动反击，社会公众又不买账，认为审计是“茶杯中的风暴”。这需要审计行业和关心审计行业的人大声疾呼，引起权力机关的重视，实现向令人向往的审计方式阶段的转变。
2.从企业社会责任角度看政府行政机关的社会责任问题。企业社会责任是企业与关键利益相关者的关系、价值观、遵纪守法以及尊重人、社区和环境有关的政策和实践的集合。它是企业为改善利益相关者的生活质量而贡献于可持续发展的一种承诺。从本质上看，重视企业社会责任的公司，需要做三件重要事情：①公司认识到，其经营活动对其所处的社会将产生很大影响，而社会发展同样也会影响公司追求企业成功的能力；②作为响应，公司积极管理其世界范围内的经营活动在经济、社会、环境和人权方面的影响，不仅使其为公司的业务运作和企业声誉带来好处，而且还使其造福于企业所在地区的社会团体；③公司通过与其他群体和组织、地方团体、社会和政府部门进行密切合作，来实现这些利益。
笔者在这里借助于企业社会责任这个概念来探讨政府行政部门的社会责任问题。上述三件事情同样适用于政府行政部门。各个政府职能部门也是在一定的社会环境中发展和运作的。各社会环境主体为主张自己的利益，对部门会有各种各样的要求，部门无视这种要求就会令群众不满。我们可以从以下几个层面推进政府部门的社会责任：①推进政府部门社会责任法制化。我们要从行政法中突出强调政府部门必须承担的一些基本社会责任，使政府部门社会责任纳入法制化、规范化的管理体系中，使各个政府部门在遵守国家各项法律的前提下行使职权，履行职责，为社会作贡献。②建立涵盖社会、环境等诸多方面的部门社会责任评价体系。我们要把履行社会责任作为评价一个政府部门形象的重要条件，并且将社会责任作为一个法制化、规范化的管理体系，有明确的计划、有专门负责部门、有一定的经费保障、有可操作的规范化的管理程序，从而提升政府部门在人民群众中的声望。③加强对社会责任的培训与宣传。要让各级政府管理部门的公务员理解社会责任对社会发展和国民经济发展的重要意义，加大对社会责任的宣传，让全社会都来关注政府部门的社会责任履行情况，营造推进履行社会责任的社会氛围。使各级行政部门在一个积极促进社会责任的环境中认识到推行社会责任，有利于本部门发展，否则，对部门发展会产生不利影响。④加强对社会责任的监督。对部门守法行为的情况要充分了解，并定期做出评估。表彰认真履行社会责任的部门，对那些严重违法的部门提出批评或惩罚，从而引导部门转变观念，朝着积极履行社会责任的方向发展。
笔者以为，在我国现阶段，要过渡到令人向往的审计方式阶段，单纯依靠部门的道德自律基础是不可靠的，还要构筑法律与制度的他律防线，要适当地让政府部门意识到危机与压力，要把配合审计工作、落实审计之后的问责与改进工作作为一项制度予以规定。唯有如此，才能引导各部门转变观念，积极履行其该承担的社会责任。
三、提高审计职业环境质量路径分析
1.功能转换。如前所述，审计如何定位自己的部门职能？这关系到审计职业环境质量的层级界定从而影响到相应的对策部署。事实上我们也注意到，我国审计部门的职能正在逐渐与国际接轨，逐渐充实与强化，从单纯的检查型、防护型转向查错除弊、建议服务并重。从一系列的审计公告可以看出，目前审计工作的重心已经从对财务数据、预算执行结果的审计，转向对审计对象的经济责任、经济效益等的全方位、立体交叉式审计。审计报告反映具体部门的具体案件，比如资金、账目情况，也更加注重把握总体情况，反映带有普遍性和倾向性的问题，不少审计结果直指深层的顽症。2010年的审计公告则更具有淡化“风暴”意味，不注重个案介绍而注重对政策执行的评价。国家审计署办公厅负责人对此的解释是，这样可能不会产生点名批评的轰动效应，但便于阅读者审视问题，很多违法违规问题都带有普遍性，根源在于体制机制不完善。可见，近年来，审计署在寻求转型，强调发挥“免疫功能”和“建设性作用”，目的不是查出问题，而是帮助被审计单位加强管理，这样与被审计单位的目标就是一致的了，也更有利于与被审计单位的沟通和整改。这种功能转换，更有利于令人向往的审计方式的建立与实现。
2.组织重构。从目前各国政府审计机构的组织形式来看，主要有三种模式：①由议会直接领导并对议会负责；②在政府内建立审计机构并对政府负责，我国即属此类；③由财政部门领导的审计机构等。从审计的独立性、权威性讲，审计机关由议会直接领导较好。
按照《审计法》的规定，审计机关可以向监察机关提出建议，处分相关责任官员。除审计法外，党内纪律处分条例和财政违法行为处罚处分条例对党政官员的问责都有明确规定。前者有专门章节规定了对违反财经纪律的处分方式，其中最严厉的是开除党籍。相对于党内规定，财政违法行为处罚条例则对国家机关工作人员问责进行了规定，处分方式包括降级、撤职和开除。但是为什么审计风暴过后就没了下文，问责卡在哪里呢？究竟应该由谁来承担问责职责？笔者以为，承担问责的机构就是全国人大及其常委会。《监督法》第20条规定：“常务委员会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议；本级人民政府应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常务委员会报告。”审计署是国务院直属机构，只负责公布审计结果，在国外也是如此。所以从组织机构讲，可以有以下几种解决方法：一是成立与最高人民法院、最高人民检察院并列的最高人民审计院，直接向全国人大负责，增强审计的独立性与权威性；二是提升审计署的行政级别与规格，如由国务委员出任审计署审计长。这种机构设置有利于审计署开展工作，提高审计职业环境质量。
3.制度保障。如上所述，制度选择正是政策决策中最重要的内容，我们应该选择什么样的制度，才能起到改进审计职业环境质量、实现可持续审计的目的？除了上述的组织制度设计与部门职责制度设计以外，《审计法》、《监督法》等法律法规都对审计署行使职权履行职责起到了保驾护航的作用。但这些制度设计还比较零星与分散。
最重要的信息公开与披露制度要作进一步尝试，尽管这方面已经有了一些探索，如2010年审计署在审计报告之外增加了三个附件，分别是《已公告的单项审计结果》、《56个部门单位2009年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果》和《2008年以来已结案的审计署移送的部分典型案例和事项》，以此来让公众获得知情权。我们建议全国人大或者国务院采用法律或法规的形式，进一步明确各部门配合审计部门的工作的义务，特别是有关审计署本身的审计以及涉及到审计署自身工作的问题，希望人大或政府采取专题会议的方式解决，从制度上对审计部门的职业环境质量予以保障。
四、结论
1.提高审计职业环境质量，建立一种“令人向往的审计”是本文的主要建议。鉴于审计部门目前所处的尴尬境况，文章从审计职业环境改进程度的五大绿色层级划分入手，提出了目前我国审计行业所处的阶段及向上晋升达到令人向往的审计阶段所应采取的若干制度与措施：功能转换、组织重构和制度保障。
2.不能单纯迷信行政监管，审计也不例外。这是因为审计作为一种行政监管形式，行政力量终究有限，监控不可能面面俱到；监管权力越大，越是无法防止官官相护，相互勾结；监管权力巨大时，市场秩序将会被彻底破坏。有鉴于此，笔者期望在现行制度下，先行启动人大问责制：首先，全国人大或其常委会应该启动询问或质询案，在审计报告完成之后，要求各个部门行政首长或违规使用财政资金签字的负责人，到全国人大或其常委会进行面对面的解释、说明，对产生重大社会影响的问题责任人，应该启动政治问责制度，并向社会公开。人大监督工作将进一步规范化、程序化，审计专题询问应该成为一种常态。其次，是提高制度执行力。审计风暴行动之所以被认为是“茶杯里的风暴”，说到底始终脱不开“人治”的嫌疑，更没有制度所具有的长期性、稳固性、持续性，但是如果有了制度而不执行，对违法犯罪行为更是一种暗示与怂恿，令人向往的审计更是一句空话。
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