浅析环境立法中的经济刺激手段，本文主要内容关键词为：手段论文,环境论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、经济刺激手段的涵义
政府管制一般通过立法和公共政策来实施，这实际上类似于一个强制的规则，迫使被管制企业牺牲自己的利益在社会福利最大化点上进行生产，最终达到资源的优化配置。然而，作为“理性”的企业并不会被动地接受政府的规则，总会采取种种办法来逃避管制，维护自己的利益。这往往导致政府的管制政策在执行过程中变幻多端，致使政府的目标难奏其效，甚至事与愿违。①
在保护环境质量方面，政府应有所作为。但是，政府无法做到在任何合适的地方采用适当的手段对环境问题进行监管和控制，也难以使产品的市场价格反映环境资源的实际成本，进而导致资源配置的扭曲。传统法律制度过于依赖硬性的“命令与控制”措施而忽略运用经济手段，侧重于在环境污染侵害发生后运用惩罚性手段进行事后救济。随着向市场经济的转变和多种经济主体的发展，单靠行政干预已远不能解决环境污染问题，而需要更多地利用基于市场机制的税收或收费等经济杠杆，发挥其保护环境与资源的功能。
经济刺激手段可以在实现环境政策的目标时兼具灵活性和效率性，能够对进一步减少排污量和采用清洁工艺技术产生持续的引导和刺激。② 经济刺激手段，是指该手段的应用足以引起经济当事人对可选择的经济行为的费用和效益进行评估，从而做出符合最大经济利益原则的经济决策。当经济刺激手段与环境保护相结合时，采用经济刺激手段的动机在于：如果在当事人的评估分析中采用更有利于环境的行为，意味着更高的效益，那么他们将“自动地”将决策和行为转向更有利于环境的方向上来。③ 按照经济合作与发展组织的研究，环境保护的经济手段主要有以下几种：收费、补贴、押金、排污权交易、环境税等。
经济刺激手段的目标和作用在于纠正导致“市场失灵”的外部不经济性并使其成本内部化。1920年，英国经济学家庇古提出通过政府干预来解决环境问题，例如，征收多种环境税费，又称庇古手段。1960年美国经济学家科斯提出用市场机制本身来解决环境问题，两者的实施途径和效果虽不同，但其共同之处都在于使外部费用内部化。④
二、经济刺激手段的理论基础——外部性理论
外部性问题的存在意味着，一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利所产生的影响并没有通过市场价格反映出来。运用一定手段促使行为人负担其行为所外部化的成本，称其为内部化外部性，即内部化成本。⑤ 从经济学视角来审视环境问题，其根源性的原因就是外部性问题。在过去由于环境资源极其充裕，一直被作为公共财产无偿使用。随着人口的增加和经济的增长，环境资源变得稀缺起来，其相对价格不断提高，此时环境资源的零价格制度导致了环境资源的竞争性使用和环境质量的进一步降低。⑥ 环境这种物品在很大程度上不适合于市场，市场机制在这里不能单独运行，市场机制的自动调节也就失去了作用。
（一）经济刺激手段是外部不经济性内部化的重要手段，可以克服“市场失灵”
微观经济学证明：市场机制可以有效率地分配生产出的产品于消费者之间，有效率地配置生产要素于企业与产品之间，从而实现帕累托效率。但是，实现帕累托效率，隐含着一系列严格的假定条件，主要有：完全竞争的假设、完全信息的假设、不存在外部性的假设等。当这些假定条件有欠缺时，市场价格机制就会造成资源配置缺乏效率，或者说价格体系在保证资源有效配置方面是不完全的，就出现“市场失灵”。⑦
要想让从事经济活动的人自愿支付与之受益相适应的环境成本是不可能的⑧，市场也无法把外部效果反映到企业的成本和价格中，⑨ 就使得那些并不直接参与市场交易的当事人不得有承受这些外部效果方面的失灵。人们开始认识到环境问题本质上是一个经济问题，其根源是经济性的，必须借助经济手段才能加以有效解决。⑩ 经济刺激手段的作用在于通过政府采取一定的经济措施对环境资源予以定价，将同环境污染、资源开发等相关的外部成本全都反映到企业的生产成本中，使当事人对自己的经济行为引起的环境破坏和资源利用付出相应的代价，以此影响企业的经济决策。这样，当事人对环境的关注通过改变当事人的经济条件和经济成本的价值结构而被内在化了。因此，经济刺激手段的基本目标，是纠正环境问题的外部不经济性，使外部费用内部化，将企业所制造的环境成本变成由他们自己承担的私人成本，克服“市场失灵”问题。
（二）经济刺激手段是政府采用的以市场为导向的利益激励机制，能够克服“政府失灵”
经济刺激手段通常是政府干预和市场刺激的混合形式。由于“市场失灵”的现象在环保领域十分明显，所以，为保障企业环境行为的合理性，仍需必要的外部规制。“市场失灵”往往是政府管制的理由，但并不是充足的理由。因为单纯的政府管制同样也会出现“失灵”。由于制度体系内部难以克服的原因，政府管理过程的最终结果不是驱使价格靠近，反而远离社会最优价格。政府失灵是环境退化，进而是不可持续发展的潜在催化剂。(11) 在市场经济条件下，政府的主要作用要放在保证市场机制的正常运作上，尽可能发挥市场机制特别是价格机制在环境保护中的作用。这种干预方式表现为：政府运用经济手段，使市场的经济环境发生有利或不利的变化，并通过市场机制向企业传递信号，对企业所追求的经济利益产生影响，促使企业改变自己的经济行为和经济模式，从而防止少数企业自私地利用环境和自然并把其损害后果转嫁给社会。
经济刺激手段就是政府采用的一种以市场为导向的自我规范手段和利益激励机制，一旦实施，市场力量就会自动解决其它问题，从而具有更高的效率和活力。环境经济刺激手段的采用在政府和企业的关系中也注入了合作关系的因素。一些污染企业从单纯的被动应付转变为主动地超前考虑环境问题，不再把环保支出视为不得已的成本，而是当作一种战略投资。(12)
三、国外环境经济刺激手段的立法例
理论和实践显示，世界各国都在逐渐增加经济刺激手段在环境管理中所占的比重，政府运用经济手段进行间接管理，充分发挥市场的调节作用，使经济个体都能动地对经济倾向做出反应，如在税收财政政策方面倾向企业环保的积极性，允许企业对环保设施加速折旧，对清洁原料和产品减免税收，考虑设置环境税；在产业政策方面政府积极促进企业进行清洁生产和生产绿色食品。(13)
世界环境与发展委员会编著的《我们共同的未来》的报告，其中明确提出要利用经济手段来促进环境保护和实现可持续发展。第一次规定经济手段的全球性多边环境公约是1987年《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》，为市场机制的运用作了铺垫。
经济合作与发展组织理事会于1991年1月提出了《关于在环境政策中使用经济手段的建议》。该建议提出了四类经济手段供成员国参考：一是收费和收税；二是可交易的许可证；三是押金制度；四是财政补贴。该建议推动了经济刺激手段在欧美国家的应用。(14) 1992年联合国环境与发展会议通过的《里约宣言》的原则指出：“考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点，国家当局应该努力促进环境成本内部化和利用经济手段，并且适当地照顾到公众利益，而不歪曲国际贸易和投资。”这次会议通过的《21世纪议程》强调：“各国政府应考虑逐步积累经济手段和市场机制的经验……以建立经济手段、直接管制手段和自愿手段的有效组合”。(15) 这标志着国际环境政策进入到以环境经济手段为代表的新时代。与此相适应，环境资源法越来越多地采用经济刺激手段。
从美国1970年通过对《清洁空气法》的修正开始，世界上特别是一些发达国家开始重视环境保护的成本和效益的计算，努力寻求成本更低、更有效的环境经济法律规制手段。(16) 近年来美国环境管理领域发生的最重要的变化是，随着那些经济激励政策或者基于市场的政策工具的使用，通过市场信号来改变企业行为比通过诸如污染物控制水平或方法等直接的行政命令来改变企业行为取得了更大的进展。之所以说可交易的许可证、排污收费、押金返还制度等政策工具借助了市场力量来发挥任用，是因为只要它们设计得科学合理，就会促使企业为了维护自己的经济利益去采取措施削减污染物排数量，从而在整体上促进环境保护目标的实现。
美国1990年颁布的《清洁空气法修正案》应用了基于市场的控制策略。在控制二氧化硫排放上实施了排污权交易，并取得了成功，其所花费用只有采取“逐厂控制”措施所需费用的一半。这种方法如同我国北方部分地区试行的工业用水权市场交易制度一样，做法是，环境保护执法部门通过一定区域内满足环境要求的污染物最大排放量的政策评估，将最大允许排放量分割成若干规定的排放量（排污权）进行市场分配，并通过建立排污交易市场使这种权利能合法地买卖，(17) 从而实现对污染物排放的有效控制。除了是排污权交易的创始国，美国还注重运用环境税收、环境保护基金政策。
继美国之后，许多西方国家也纷纷在环境立法中拟定经济手段，包括环境税收、收费、低息贷款、保险手段、补助金、押金、加速折旧、排污许可及排污交易等。如荷兰等国，主要是通过政府价格干预或补贴等手段使废弃物材料综合利用市场得以建立和连续运行。为促进某些废弃物材料如废汽车、废玻璃、废金属等循环利用，国家财政向承担废弃物运输的铁路部门给予价格补贴，每年要几百万美元。为稳定废纸回收利用市场，政府直接干预废纸价格，使其提高到合理回收水平，刺激家庭或个人收集废纸出售给有关公司。(18) 瑞典1988年第一次赋予生态税这一解决环境问题的经济手段以法律形式。之后，比利时、德国、英国、丹麦、意大利等国也制定各种生态税收法，分别针对能源、三废、产品包装等征收税收。
在西方国家，市场经济体制是经过数百年的磨合，在大规模的城市化与工业化的发展中而逐步成熟起来，政府对市场经济的干预只是到“凯恩斯革命”后才有所加强。但西方政府的介入从没有直接干预企业的经济行为，而是从宏观上进行调控和引导。这种经济模式为环境经济刺激手段的运用提供了保障机制。
四、我国环境立法目标模式的转变
“没有不合理的行为，只有不合理的制度”。对于当今的环境问题也一样，我们不应当只停留在研究造成环境问题的政治、经济和技术等诸要素上，而应着重研究我们的法律制度是否在正确地激励及引导人们的环境行为。(19) 市场经济条件下，我国的环境管理应在制度上、手段上实现实质性的变化，以适应经济发展和环境保护的要求。
第一，从行政手段向经济刺激手段转变。市场机制下经济利益是企业的第一驱动力，外部不经济性的诱惑使企业有无视环境谋求私利的动机。经济手段从满足企业作为有理性的经济人的欲望出发，设计了一种管理模式，如完善现行的排污收费制度、开征环境税等，诱导企业将环境保护纳入自己的商业活动。而政府对企业环境行为予以规制，在于对环境总量、环境资源予以定价，用经济刺激手段制止企业以牺牲环境而获得经济利益的行为。经济激励与命令控制型的法规相比有许多优点。首先，它们可以以最低的费用达到预期效果，这对资源有限的发展中国家来说至关重要。其次，经济激励易于执行，这对执行能力有限的国家来说很重要。最后，经济激励比法规提供的钻空子行为的机会较少，它们很可能既有效又公正。(20)
随着我国市场化进程的逐步加快，环境管理经济手段的应用已愈显紧迫。1992年8月我国颁布了《中国环境与发展十大对策》，其中第7条明确提出，要“运用经济手段保护环境”，并指出：“随着经济体制改革的深入，市场机制在我国经济生活中的调节作用越来越强，企业经营机制也在逐步发生变化。因此，各级政府应更多地运用经济手段来达到保护环境的目的。”1994年3月国务院讨论通过的《中国21世纪议程》明确提出要有效地利用经济手段和其他面向市场的方法，通过调整各种经济政策，在国家宏观调控下，运用经济手段和市场机制促进可持续发展。进入21世纪后，随着我国市场经济飞速发展，政府职能向规划、引导和服务方面转变，行政手段在环境管理中的作用进一步弱化。这表明，在市场经济的发展中，探索并完善环境经济刺激手段，使其与法律手段、行政手段在环境管理中同时发挥作用，显得尤为重要。(21)
第二，从行政向法制转变。环境立法中，对市场机制的运用成为近年来的趋势。我国现行环境法律制度，是在计划经济体制向市场经济体制过渡过程中形成的，环境管理中基本上采取的是行政管制为主的手段，即主要依靠政府的干预行为来实现对环境的管理，部门主管、行业主管在环境管理中占重要地位，其行政特征非常明显。但市场机制下，企业（特别是公司）是“天生无上级”的实体，新老体制撞击将出现“权力真空”；现代企业制度客观要求其管理从行政向法制转变，由行政命令向权利义务调整转变。经济刺激作为一种环境管理手段，其自身的合法性需要法律的确认；具体经济刺激手段的应用也离不开法律的支持。如果没有法律法规使其具有强制力与约束力的话，经济刺激手段的实施就是纸上谈兵。因此，完善的法律法规制度是经济刺激手段良好运行的重要保证。(22)
我国排污交易试点工作已有十几年，但一直未对其进行全面的总结，国家一级相关的法律法规尚属空白，地方立法也仅有《上海市环境保护条例》、《太原市大气污染物排放总量控制管理办法》等少数几个规定可以进行排污指标有偿转让，具体操作规范仍然非常不足。其它如环境税收制度、环境押金—退款制度、环境协议制度等，在我国均处于不完备状态，迫切需要立法。(23) 经济刺激手段的发展引起了对环境立法指导思想和价值取向的重新思考。我国的环境立法应立足本土现实，借鉴西方国家先进经验，建立一套包括绿色税收、排污权交易、押金、环境责任保险、环境保护基金等经济手段在内的环境法体系。
注释：
① 陈富良：“行政管制的成本约束”，http://cygz.jxufe.cn/edit/UploadFile/2006914191736790.doc.2006－09－27。
②③ 王明远：《环境侵权救济法律制度》，北京：中国法制出版社，2001年，第72页。
④(12) 程立峰：《我国环境保护经济手段研究》，《哈尔滨工程大学产业经济学（专业）硕士论文》，2002年6月。
⑤ 斯蒂格利茨：《经济学》，梁小民、黄险峰译，北京：中国人民大学出版社，2000年，第926页。
⑥ 蓝虹：《环境产权经济学》，北京：中国人民大学出版社，2005年，第50页。
⑦ 赵胜军：《环境经济手段初论》，http://www.lrn.cn/economic/environmenteco/200704/t2007412_49930.htm,2007－04－12。
⑧ 董丽；《环境经济刺激制度内涵探析》，《青海环境》2003年13卷第4期，第153－157页。
⑨(11) 张洪：《论环境管理的经济手段及其应用》，《思想战线》2002年第1期，第28页。
⑩ 李建琴：《环境保护的经济手段及其应用》，《财经理论与实践》2001年第6期。
(13) 王仲成、上宫秀玲：《论强化经济手段在环境管理中的任用》，《中国环境管理》2000年第2期。
(14) 蔡守秋：《论当代环境资源法中的经济手段》，《法学评论》2001年第6期。
(15) 国家环境保护局译：《21世纪议程》，中国环境科学出版社，1993年，第64页。
(16) 虞磊珉：《当代环境经济法律制度的理论基础》，http://www.riel.whu.edu.cn/show.asp? ID=801,2003－5。
(17)(18) 张震：《环境行政执法中的地方保护壁垒论纲》，http://www.chinalawinfo.com/,2006－12。
(19) 吴江：《论环境责任保险》，《河海大学环境与资源保护法学（专业）硕士论文》，2005年5月。
(20) 经济合作与发展组织编：《发展中国家环境管理的经济手段（OECD环境经济与政策丛书）》，刘自敏、李丹译，中国环境科学出版社，1996年，第20页。
(21) 刘树铎：《绿色信贷：关键是要法律与行政手段相结合》，《中国经济时报》2007年8月2日。
(22) 华燕青、赵旭、郑迎飞：《环境管理之经济手段的运行条件思考》，《科学学与科学技术管理》2002年第12期，第36页。
(23) 王彬辉：《运用经济手段加强环境立法》，《中国物价》2007年第11期。
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