基于“木桶原理”的教育决策与政策设计，本文主要内容关键词为：木桶论文,原理论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府对教育的决策，影响着教育事业的发展。“教育政策是一个政党或国家为实现一定历史时期的教育任务而制定的行为准则。”[1]政府出台的一系列教育政策，都会基于一定的理论基础和价值追求。本文就我国政府现行教育决策的理论基础、价值追求与设计原理做一探讨。
一、政府决策的理论基础——木桶原理
无论是政府、组织还是个人，决策都贯穿于其所有管理活动之中。决策是管理的首要内容，体现了管理的本质。管理成功的关键就是明智决策，明智决策需要体现决策的全局性、和谐性。正因为如此，管理学家西蒙才把决策视为管理的全部：管理就是决策。决策就是针对问题和目标，分析问题、解决问题。[2]
美国管理学家彼得提出了一个形象的喻体模型——“木桶原理”，其主要思想为：一个木桶无论有多高，它盛水的高度取决于其中最短的那块木板。换言之，由多块木板构成的木桶，其价值在于盛水量的多少，但决定木桶盛水量多少的关键因素不是最长的板块，而是最短的板块。这一原理引用于管理中，旨在说明管理中的资源配置瓶颈问题。在管理中，任何一个政府、组织或个人，可能面临一个共同问题，即它的各个构成部分往往是优劣不齐的，而劣势部分往往决定着整体水平。为了解决劣势问题，决策时就应该重点解决资源配置瓶颈问题。
无论是“穷人经济学”，还是“穷人教育学”，就管理决策而言，都是研究资源配置的瓶颈问题。前者研究经济资源的配置瓶颈问题，后者研究教育资源的配置瓶颈问题，二者决策的内在理论基础都是管理学中的木桶原理。一个社会要达到公平和谐，共同富裕，首先需要解决的是补齐短板，即穷人的经济发展和教育发展问题。遗憾的是，过去决策目标选择考虑的不是全体而是局部，关注的只是优势目标而忽略了弱势目标，导致决策瓶颈。究其原因，是二元决策所致，对总体一分为二，以二元决策代替整体决策。
二元决策是一种典型的代价决策。这种决策是以牺牲一部分资源或发展为代价而成全另一部分的代价决策。政府的总体决策具有二元决策特征，优先发展城市而忽略农村；政府的教育决策，取向于精英教育而忽视大众教育；区域经济发展决策，取向于东南沿海地区忽视中西部地区；群体决策，取向于财富优势群体而轻视弱势群体。
二元决策所造成的破坏性冲突具体表现在，以牺牲一部分人为代价而成全另一部分人的成功。决策后的执行造成制度性不平等，从而人为造成差距或等级，使决策烙上了不公平的痕迹。决策的不公平会导致社会不公平，社会不公平导致社会分配的巨大差距，这种社会巨大差距造成的不平等最终会危及社会稳定性。经济发展不平等就会出现经济发展不均衡带来的资源浪费、人才流失和社会发展不平等。教育的精英决策导致大批高考失败者，他们失去的不仅仅只是知识和技能，更多的是对生活的自信心和工作的创造性。因此，政策的制定应该根据“木桶原理”，要补齐决策短板、打破瓶颈制约，从二元走向一体。政府决策取向应从城市走向农村；教育决策取向应从精英走向大众；经济发展决策取向应从局部走向全局，从东南沿海走向中西部；群体决策需要解决两类群体的和谐，即强势群体和弱势群体的和谐。
综上所述，木桶原理对决策的启示是：决策需要统筹全局、补齐短缺、达到和谐，和谐决策需要持续不断的贯彻执行。虽然一体决策已经从理论探讨走向政府行为，当务之急在于决策后政策的贯彻执行。如果只有公平的政策，而没有保障执行的实施政策，社会公平仍然只是空中楼阁。唯有如此，才能够达到决策和谐的更高境界——动态均衡。
二、基于木桶原理的政策短板——从穷人经济学到穷人教育学
当人类按照经济的贫富来分类时，世界上只有穷人和富人。当经济学按照人的贫富来划分时，经济学就可分为穷人经济学与富人经济学。温家宝总理在十届人大三次会议上多次强调“要懂得穷人的经济学”，并且引用教育经济学祖师人力资本理论的缔造者、诺贝尔经济学奖得主舒尔茨的观点：“世界大多数是贫困人口，如果你懂得了穷人的经济学，那么你就会懂得经济学当中许多重要的原理。世界大多数贫穷人当中，又主要是以农业为生计的。如果你懂得了农业，那你就真正懂得了穷人的经济学。”[3]
研究穷人经济学离不开穷人的教育问题。穷人教育学包括穷人如何接受教育，用多少财政为穷人办教育才能使国家发展更快、经济效益更好、更能体现公平和效率的统一等等。研究穷人教育学是研究穷人经济学的又一个木桶原理。因为穷人的经济和教育是经济与社会发展的短板，只有补齐短板才能达到经济与社会发展效益最大化。和其他发展中国家一样，中国的穷人比例大，解决了中国的穷人问题也就解决了中国发展的主要问题。物质扶贫只是短期治标政策，要彻底解决贫穷问题必须要实施精神扶贫、教育扶贫，给予脱贫致富的方法。只有从穷人的思想意识、移风易俗的日常行为规范、知识水平和工作生活技能等方面进行扶贫，才能彻底改变穷人的生存状态。教给穷人选择职业的技能、市场竞争的技能、致富的技能，同时也要教给穷人争取公平、公正的思想意识、时事政策和法律法规。不能让他们求助无人、救济无门。只有穷人致富才有国家的富裕、社会的昌盛。我国教育投资对老少边穷地区的转移支付在一定意义上就是对穷人教育的投资。因为只有让穷人有了基本的谋生知识和技能，具备一个公民的基本素质，保障了他们的生存问题才能谈得上其他的发展问题。古人云：“授人以鱼不如授人以渔”，致富要从教育致富之法开始。
穷人教育学既是帮助穷人致富的学问，也是帮助穷人适应社会的学问。穷人教育学不只是政府对穷人进行精神扶贫的教育学，应该有让穷人懂得如何自救以脱贫致富，还应该包含富人帮助穷人致富的方法、穷人从仇富到感恩的观念转变。在计划经济时代，政治经济学只研究富人剥削穷人的理论，不研究富人慈善的理论。在市场经济时代，富人只要是合法取得的财富，穷人没有理由仇视。合法致富者，财富是他们智慧与辛劳的回报。在穷人的致富路的过程中，富人所起的作用不仅有帮扶作用，更有示范与激励作用。在政府政策设计中，优化的制度安排应该体现富人帮助穷人感到无尚光荣，穷人接受富人的资助也知道感恩。
穷人教育学要教育他们转变劳动方式。科学高效的劳动是穷人致富的捷径。政府用教育帮助穷人脱贫致富，要教育穷人获得科学高效率的技能，教育所有人劳动光荣、劳动致富更光荣。富人和穷人都是劳动者，劳动者的劳动分体力劳动和脑力劳动。穷人通常是日复一日的简单体力劳动。要想使穷人变富就要教育穷人转变劳动形式，由体力劳动转变为脑力劳动，由简单劳动转变为复杂劳动。在一个“兴百姓苦，亡亦百姓苦”的时代，穷人亦称“苦力”即干苦力活的人，只有科技发达、经济繁荣的社会才会诞生操作机械的农民和操作电脑的工人。穷人期望致富，国家期望富强；教育穷人成为行家里手、发家致富，国家才能正真富强。
总之，穷人发展的动力来自自身的奋发图强、社会的大力支持和政府合理的政策设计，而自身的奋发图强、社会的大力支持更离不开政府政策激励。
三、基于木桶原理的教育政策价值取向——教育公平
1．教育公平的内涵。教育公平思想的萌芽可以追溯到两千多年前的孔子和柏拉图。孔子提倡的“有教无类”的教育就很好地体现了教育公平的思想。柏拉图在《理想国》里曾说过：“公平的教育应该使每个人特有的能力得到发展，而个人的能力应该以有益于整个国家的方式去发展。”[4]
瑞典著名教育家胡森的教育公平理论得到国际公认。他认为，教育公平主要是指教育机会均等，包括教育起点的平等、教育过程的平等以及教育结果的平等。胡森将教育机会均等概括为三个方面的内涵。一是个体入学机会均等，即进入各级正规学校的入学机会均等。二是受教育过程平等，是指受教育过程受到同等的对待，如获得同等的受教育条件等。三是教育结果的相对平等，即学业成功的机会均等。在研究教育机会均等的具体表现形式时，各国教育实际情况和所处教育阶段的不同，公平的表现形式也不同。依照提供教育服务的公共品性质不同，教育通常可以划分为义务教育与非义务教育。义务教育是公民的基本权利，因此义务教育所依循的与能力为本位的公平竞争原则不同，而是完全平等原则。义务教育的完全平等原则不仅表现在儿童均应取得义务教育机会，还应该在义务教育受教育过程中得到一视同仁的对待，并且能够达到—个规定的基础知识水平。“由于义务教育这种公共产品特性，所以必须由公共部门来提供。”[5]因此，国家作为义务教育的主要实施者，要对所有义务教育接受者提供均衡的义务教育。非义务教育是准公共产品，“其外部效应导致了社会边际成本和社会边际效益的分离，所以完全由私人通过市场提供将会出现不足。应该采用市场机制和政府机制结合的融资方式，在个人付费的同时，政府通过财政给予补贴。”[6]作为相对高层次的教育属于受教育的非基本权利，一般认为应遵循的公平准则是以能力为本位的教育机会公平竞争，遵循比例均等原则既包括起点、过程、结果的均等，应当采用此类教育的入学机会、教育资源的区域分布均等以及受教育者完成教育获得相等就业机会的城乡、地区、阶层、性别、民族的差异分布指标。教育公平蕴含着对自己、对他人乃至对整个人类的关怀。我们讲教育公平，其目的就是为了一切人的全面发展。就国家教育政策而言，要考量的是政策提供的教育服务合适度、教育公平性和教育资源配置的高效率问题。
教育政策是涉及到教育领域的政策，与教育政策相关的概念有教育经济政策与教育财政政策，招生政策和就业政策等。无论是教育经济政策还是教育财政政策都是在教育领域里的政策，属于教育政策的一部分。财政是经济的一部分，教育财政政策主要是指政府（包括国家与各级地方政府）用于教育的财政支出与分配政策。教育经济政策包含的范围更加广阔。通常情况下，教育经济政策就是指教育财政政策。政府在教育公平的政策上更多的体现在教育财政政策、教育招生政策和教育就业政策等方面。限于篇幅，以下仅以教育财政政策为例来说明教育政策的公平性问题。
2．教育公平的财政政策标准。本森（C.S.Beson）认为，“判断教育财政体系有三个主要的标准：提供的教育服务是否充分、教育资源的分配是否有效率，以及教育资源的配置是否公平。这三个标准是相互有关的。”[7]第一个标准是提供的教育服务的数量与质量的问题。从数量上讲，要有足够的学校提供足够适龄人口接受教育，也就是低要求的保障问题，即在教师和教室方面要有至少一个最低水平的规定。从教育质量上讲，在保证教育质量不断提高的同时要保证相同层次的教育质量的均衡即教师的学历、职称要有一定标准，学生要有一个基本生活标准。第二个标准是教育资源的管理问题，主要涉及到成本、收益与效益三个方面。为了提高教育效率的标准，中央政府有必要使用财政权力来规范地方的政策。第三个标准是教育资源配置的公平性。在义务教育阶段，体现在教育财政的公平性上，教育经费全部由政府财政支付。在非义务教育阶段，特别是高等教育阶段，体现在公平性上有两种解决方法。一种是费用到学校。欧洲国家以及多数发展中国家，中央政府支付中学后教育成本的大部分，费用直接到学校，类似于我国的职业学校奖励政策。另一种是费用到学生个人。美国高等教育的主要支持来自直接向学生提供资助或贷款的体系，个人资助的规模与家长收入成反比。这类似于我国的免费师范生政策。
3．教育公平对教育财政政策的诉求。社会资源的稀缺性和政府财政能力的有限性制约着教育财政政策设计，教育财政政策又体现着教育公平性。教育财政政策对教育公平的促进要从横向与纵向进行比较。横向比较的教育财政政策，与其他国家财政政策相比是否促进教育公平。一个很重要的指标就是落实财政性教育经费投入占国家财政总收入的4%的比例。过去财政政策是“先经济，后公交，剩下是文教”，在发展经济的热潮中，政府更倾向于为“看得见”的经济项目投资，教育经费被称为“剩余财政”，有剩余才投给教育，这不能保证教育的优先发展地位。根据世界银行2001年的统计，澳大利亚、加拿大、法国、日本、英国和美国等高收入国家公共教育支出占GDP的均值为4.8％，哥伦比亚、古巴、约旦、秘鲁等中低收入国家公共教育支出占GDP的均值为5.6％。[8]中国这一指标最高的年份是2003年，教育支出只占3.28%。如果教育财政不能达到GDP的4％，这是横向财政的不公平。我国近几年来的经济增长每年以10%左右的速度增长，但是教育财政与之不成比例。“高速的经济增长与低位徘徊的教育投入构成强烈的反差”。[9]
纵向比较的教育财政政策促进教育公平需要三级教育的财政资源配置公平。我国三级教育财政分配比例在1993年以前，是“免费的高等教育、收费的基础教育”，国家教育财政政策主要是向高等教育倾斜。现在高等教育实行成本分担，收取一定比例的学费，教育财政分配比例应向基础教育倾斜。在教育财政横向比例没有达到GDP的4％的情况下，实行部属师范大学师范生免费是否冲击其他层次教育资源配置比例问题，值得商榷。基础教育层次分为义务教育和高中教育（中等职业教育），现在义务教育作为公共产品由国家财政提供已经深入人心。在西部地区实行了“两免一补”，随着国际义务教育的延伸，普及高中教育已经成为发达国家的基本标准。国家在义务教育方面的财政支出会越来越大，教育财政从三级分配会逐渐演变为义务教育与非义务教育的两级分配。
4．我国教育政策存在的问题。教育政策的二元性是导致教育不公平的主要原因。中国现代社会许多政策具有典型的“二元性”，导致社会的多重二元性。经济学们把它们归结为：一部分比较发达的现代工业与大量的传统农业并存；一部分现代化城市与广阔的传统农业并存；一部分现代工业与大量的落后手工劳动或半机械化的企业并存；一部分经济比较发达地区与广大不发达和贫困地区并存。中国二元结构的特征典型的是城乡分割体现在居民的身份制和由此带来的衍生效应上；也就是说，中国的二元结构更多的是制度性人为造成的。政府在制定政策时也是按照二元结构的思维模式制定政策，政策没有充分体现公共性与公益性。公共性首先要体现公平。一项社会政策的制定，既要考虑到效率，又要考虑到公平，在公平与效率之间，政府的职能首先是要维护公平。正如罗尔斯所言：“某些法律和制度，不管它们如何有效率和条例，只要他们不正义就必须加以改造和废除。”[10]政府的现行教育财政政策存在着不公平的普遍倾向，考虑了一部分人（城镇居民）利益，忽视了另一部分人（农民）的利益，缺乏全局的观念。杨东平先生在《中国教育公平的理想与现实》中指出中国教育问题是，重城市，轻农村；重高等教育，轻基础教育；重学历教育，轻职业教育。[11]
四、基于木桶原理的政策设计——补齐教育“短板”，促进教育公平
根据木桶原理，实现教育公平首要的是要消解制造二元结构的制度，走向制度一体化，使接受制度的农民国民化，让农村学生和城市学生一样享受国民待遇。这就要求政府补齐弱势群体教育资源“短板”，促进教育公平，从而达到社会公平。以教育财政政策为例，教育文化多元化、教育机会均等则需要遵循义务教育的完全平等原则和非义务教育的能力公平原则，这需要公平的教育财政政策的保障。
1．从完全平等的原则看，教育政策对义务教育的设计要保证应读书者能读书。义务教育必须保证人人有书念，人人能够念书，人人能念大致相等的水平的义务教育。保证教育资源的平等提供，保证贫困学生上学的生活资助。这也是中西部贫困地区“两免一补”中“一补”设计的必需。在“一补”的力度上以后要逐年加大力度，真正让中西部农村的学生能接受基本均衡的义务教育。
2．从能力公平的原则看，要保证能读书者能读书。教育财政要保证考上大学的学生能够上大学，考上大学的学生不会因为经济问题不能上大学。所以国家要加强助学金、贷款、励志奖学金等多种途径的财政政策设计，尤其是低息助学贷款的财政补贴政策设计，保证有一条畅通的“绿色通道”，不让一个学生因为贫困失学。
3．横向区域教育财政“中央财政支付，各省统一管理”。从公平的角度，教育财政政策在地区间的分配要保证西部与中部农村义务教育的财政支出。改变基层管理的地域差异，采取由“中央财政支付，各省统一管理”的集中管理模式。改变过去“县、乡、村三级办学，县乡两级管理”的体制，不能从根本上解决地方教育财政负担；因为基础教育主要成为地方政府的财政责任，这加重了贫困地区的县级财政负担。“义务教育经费由省统筹，以县管理为主”虽然一定程度上加强了对中西部地区的教育投入，打破了“人民教育人民办”的误区，但是不能从根本上解决中西部地区义务教育均衡发展的实际问题。因此，就义务教育而言，国家要制定实施标准，保证从人力、财力、物力的标准上义务教育从数量上的普及到质量上的均衡发展。对于义务教育经费，国家财政政策要保障全国的中小学义务教育学校办学标准保持基本均衡。所以，中央在义务教育的财政政策制定上，只有做到全国统一的基本标准，保障义务教育均衡发展的实施，变以前的各种政策为“中央财政支付，各省统一管理”的高度统一，才能保障义务教育的均衡发展。
4．纵向层次上保证教育财政的政策比例。教育政策设计上，保证义务教育公共产品的政府供给，国家财政要保证在总量供给平衡的情况下，即教育财政占国家财政比例不低于15%，教育财政占GDP不少于4%，完全支付义务教育经费，保证非义务教育的职业教育和高等教育中贫困学生的受教育权利的经费支出。
本文应作者的要求在转载时有删改。
标签：教育论文; 木桶原理论文; 教育公平论文; 教育政策论文; 劳动经济学论文; 教育经济学论文; 社会公平论文; 社会教育论文; 财政制度论文; 穷人思维论文; 经济学论文; 决策能力论文; 基础教育论文; 经济论文; 义务教育论文;