新时期旅游产业政策调整略论，本文主要内容关键词为：产业政策论文,新时期论文,旅游论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过改革开放以来近20年的发展，我国旅游业不仅在数量规模上有了大的增长，而且产业结构运行的条件环境也发生了重大改变。一方面，随着时间的推移，开展国际旅游的“后发优势”逐步式微，入境旅游业基本上完成了从“机遇型”向“市场实力型”的转变，一些原本隐藏着的深层问题逐渐显露；另一方面，国内旅游蓬勃兴起，使旅游市场整体结构发生戏剧性变化，传统的旅游发展模式受到强有力的挑战。同时，世界旅游业也在步入一个关键的转折时期，旅游的新时期（New Ageof Tourism,NAT）宣告来临。据世界旅游组织（WTO）的分析，所谓的旅游新时代有三个基本特征：一是旅游需求进一步细化，个性化产品将取代标准化产品；二是旅游供给、分配趋于高度灵活化；三是全球旅游业将主要通过“系统经济”而非“规模经济”来获得持续发展。面对内外环境条件的变化，我国旅游产业政策的跨世纪调整势在必行。旅游产业政策调整是一个相当复杂的课题，涉及到诸多方面，本文就其中的几个问题略作分析，以供大家讨论参考。
一、新时期旅游产业的地位和发展模式
1978年以后，旅游业在我国开始被当作经济产业来发展，对外开放所带来的机遇和“适度超前”的政策倾斜使旅游产业的规模迅速扩大。至1996年末，全国旅游行业拥有的固定资产净值已超过1000亿元人民币，直接和间接从业人员近700万人。1996年旅游创汇突破100亿美元大关，旅游业直接产出达2千多亿元。可以说在国民经济众多产业中， 旅游业的产业形象已较为突出。
当然，与旅游发达国家相比，目前我国的旅游业还只能说处于初级产业化阶段，存在着诸多不成熟性。正是由于这种不成熟性，近几年来我国旅游业发展也出现了一些不如人意的现象，如部分地区旅游增长速度明显下降，饭店、旅行社经济效益大幅度下滑甚至难以为继等。这些情况的出现使得一些决策者对旅游产业的发展前景产生了怀疑，不少业内人士也开始将注意力由微观领域转向宏观领域，思考一些前瞻性的问题。
笔者认为，我国旅游产业在国民经济结构中的地位在近期内仍会以较快的速度提升。作出这个判断主要基于以下4个方面的认识：
第一，国际旅游市场有望在新层次上激活。国际旅游市场大体可分商务旅游市场和纯旅游市场两部分。据统计，近年来在我国的国际旅游接待总量中，商务客人所占比重超过一半。商务旅游的发展主要取决于接待地由区位、社会、经济因素构成的商业投资环境，“十五大”制定的各项政策，必然会使我国对外开放的力度进一步加强，商业投资环境进一步改善，世界形象进一步完善，所以，我们有充分的理由对国际商务旅游市场作出良好的预测。商务旅游所占比重之高，事实上也说明我国作为一个拥有旅游资源禀赋优势的大国，发展入境旅游的潜能依然很大。在世界范围内，商务客人所占的份额大约只有二成，而在我国这个比重超过50%，在有些地区甚至超过70%，这既反映了我国整体经济的活力，也暴露出我国旅游业在资源开发和产品建设方面的不足。如果能够迅速克服这一缺陷（事实上一些地区在这方面已做了大量工作），提高在世界纯旅游市场中所占的份额，我国的入境旅游将会获得明显的和稳定持续的发展。
第二，国内旅游市场将更趋兴旺。近年来我国国内旅游市场的兴盛是有目共睹的事实。家庭收入水平的不断提高和新型消费模式的形成，无疑会促使国民旅游热逐步升温。针对国内旅游市场，笔者认为有必要指出三点：一是必须注意到金融政策对旅游消费的影响，银行储蓄利率的再次下调，股票市场的徘徊低迷，有可能成为诱发新一轮旅游消费的导火索；二是如果政策进一步放开，国民出境旅游会以惊人的速度增长，相应的服务企业就遇到了空前的发展机会，入境旅游、出境旅游、国内旅游齐头并进，我国旅游业将改变过去的“二元经济结构”，进入一个稳定的良性发展阶段；三是有必要重新审视国内旅游发展的经济意义和作用，传统观点认为，国内旅游只是促使国内财富在地区间的重新分配，不能使国家经济总量增值，现在看来这种观点是片面的不正确的，据新的经济理论，国内旅游同样可以为国家经济发展注入新的血液，如果不确立这样的思想，国内旅游迟早会受到大的妨害。
第三，日形严重的就业问题为旅游产业地位的提升创造了契机。旅游业能够提供较多的就业机会，这已在我国的发展实践中得到充分证实。近几年来，就业问题一直是影响我国社会经济稳定的重要隐患，为此，政府付出了数量相当可观的财政开支。就目前的形势看，就业问题极有可能愈形严重，国有企业的深化改革，现代企业制度的建立，必然会使一大批“隐蔽性”失业人口成为完全的失业人口。50万裁军措施将进一步加大就业压力。缓解就业矛盾固然有许多方法，但通过发展劳动密集的旅游产业无疑是一个很好的选择。我们希望旅游业能够承担这个重任，但需要指出，旅游业虽然是一个劳动密集的行业，能容纳较多的劳动力，但其用工也有特殊性，总的来说，从业人员必须具备良好的文化素质和熟练的专业技能，因此，人力资源开发与管理是新时期旅游业发展的一个关键。
第四，从产业结构理论看旅游业的地位必须提升。推进改革、扩大开放的一个重要目的就是要优化产业结构，理论研究和实证分析两方面都表明，一个国家或地区要步入发达之列，一个城市要想成为现代化国际城市，第三产业的生产总值应该占到国内生产总值的60%以上。我国目前的水平距此还相差甚远，就是经济相对比较发达的青岛市，离这个标准也差20多个百分点。所以，一些经济学家指出，从长远的角度出发，我国的第三产业必须要有一个跳跃式的发展。旅游业具有高关联性，这决定了它在第三产业发展中将起头龙头作用。换言之，我国产业结构的升级在一定程度上要依赖旅游业的发展。
旅游业的高关联性，既使其在调整优化产业结构中居有重要地位，也要求其发展必须循系统经济的模式，否则，旅游业就会表现出相当明显的脆弱性，容易导致旅游经济自身的上下波动，同时引发地区经济的起伏跌宕。在“适度超前”政策的刺激下，我国的旅游产业在总体上已基本完成了规模扩张的任务，下一阶段必然要适应旅游新时代的特点，通过系统经济而非规模经济来求得发展。系统经济模式建立在重新认识旅游业概念的基础之上，一个国家或地区的旅游业，在发育到一定程度之后，就不再是一个简单的行业，而是一个由若干性质截然不同的行业组合起来的貌似松散的综合产业，这时旅游业的发展要牵涉到广泛的社会经济架构，旅游经济效益的最终实现在很大程度上依赖系统经济的良性运转。系统经济模式的实施主要依赖交叉联合，这种交叉联合与过旅游行业内部的横向或纵向联合不同，特指旅游部门同其他相关部门的协调。同时，在新的时期，旅游竞争不仅是旅游企业之间的竞争，也包括旅游部门企业同其他部门企业之间的竞争。除此之外，系统经济模式还有另一种含义，即旅游业发展的区域系统性和区域之间的协作性。显然，系统经济模式要求政府强化对旅游业的宏观管理职能，在制定旅游业的决策、计划时，必须从社会经济整体发展的高度出发。由此看来，有必要对传统的“适度超前”战略加以适当修改或作新的阐述、补充。旅游行政管理和行业管理也应赋予更广泛的内涵。直接地说，各级旅游主管部门的业务范围宜大幅度的拓展，而不是像过去那样局限在一个狭小的条块之内。此外，充分利用计算机信息技术，建立灵活的、开放的、标准的旅游管理信息网络系统，也应提到议事日程上来。
二、对“旅游扶贫”的理论思考
这个问题属于地区性旅游产业政策的研究范畴。
“旅游扶贫”作为一个相当诱人的口号，在我国提出于80年代初期。“八五”期间和最近一段时间，社会上旅游扶贫的喊声日渐高涨，许多贫困地区在制定“九五”发展规划时，纷纷给以旅游业很高的地位，并多方筹措资金，透出几分大干快上的势头，期盼发展旅游能成为扶贫解困的良方妙药。
这种观点和行为，细想起来，却真是令人欢喜令人忧。喜的是旅游业作为一种新兴产业，其作用和意义已得到了社会广泛认可，忧的是旅游扶贫如果成为一种争相仿效的发展模式，能否实现预期的目的，会不会带来负面的经济影响。
旅游扶贫口号的提出，大概基于这么四个方面的认识：一是旅游产业在世界范围内所表现出来的强劲增长势头和巨大生命力；二是旅游业被认为具有投资少、见效快、收益高的特点，有关联带动作用，能促进地区经济水平的提高；三是贫困地区一般长期“藏在深闺”，具有一定的旅游吸引力；四是贫困地区发展旅游业可以改善投资环境，促进全方位的开放搞活。
旅游业的巨大生机是不言而喻的，旅游业对国民经济的作用已在许多国家和地区得到了证实，旅游扶贫在我国也有成功的先例。但是，旅游扶贫作为一个理论指导和行为指南，仍有许多值得反思之处。首先，应该认识到旅游产业的发展及其发挥关联带动作用是有条件的。现代旅游活动具有集中性特点，旅游产业的空间分布必然是不均衡的。如前所述，旅游业实际上是一个多种行业的集合体，如果把旅游业比作一只木桶，那么交通、能源、建筑、轻工业等物质资料生产部门和文化、教育、金融等非物质资料生产部门都是这只木桶上宽窄不一的桶板。离开各个部门的支持，旅游业的发展就无从谈起。进一步而言，一个国家或地区社会经济的整体水平规定着它的旅游业的发展水平，工业发达国家在世界旅游业中长期占有极高的地位，原因就在于此。一个地区当经济水平比较低时，旅游业更多地表现出依赖性，只有当社会经济发展到一定水平，旅游业的关联带动作用才能有明显体现。落后地区超前发展旅游业，势必要在交通、水电、通讯、城建、文化等领域投入大量资金，这时旅游业就非“投资小、见效快、收益高”的产业，而是如法国旅游学家弗朗索瓦·韦拉所说类似于重工业，其结果可能是旅游业的整体不经济，并对地区社会经济产生负面作用，进而影响旅游业的持续发展。
就是单从旅游业自身的运行业看，旅游扶贫亦会受到诸多困扰，风险性极大。贫困地区大多数远离旅游中心城市和主要客源产生地，交通区位条件差，吸纳区外旅客的阻力相当大，而区内市场又受到人民生活水平的限制难以快速激活和形成规模。由于起步较晚，贫困地区的旅游开发，面临周边旅游较发达地区的强大竞争，不得不走高起点、高档次、上规模的道路，旅游业的经营成本很高，这就使得维持其正常运行的最低客源规模——门槛游客数量很高，与市场开拓难度形成矛盾。此外，贫困地区文化教育落后，人才短缺，旅游业管理成本相对较大，且管理水平难于保证，这也会影响旅游业的效益水准和稳定发展。
总之，必须认识到，旅游业并非每一个贫困地区脱贫解困的良方妙药，如果脱离实际，不充分论证旅游供需关系，盲目发展旅游业，不仅不能扶贫，而且有可能导致贫困的加剧。只有那些旅游资源禀赋条件（包括资源质量等级、类型结构、集聚程度、环境容量等）相当优越，交通区位条件不甚恶劣，能对旅游客源市场形成强大吸引力的地区将旅游业作为脱贫致富的先导产业，才有望取得预期的效益。就是这样的地区，在实施旅游扶贫战略时，仍需遵循许多特殊的原则。对此笔者将另文讨论。
三、确定产品中心，突出名牌战略
旅游市场的逐步成熟和旅游业地区竞争态势的不断加剧，要求旅游业由外延式增长向内涵式增长转变。我国旅游业在经过靠政策、靠饭店、靠交通三个发展过程之后，开始进入主要依靠提高旅游地吸引力的阶段。换言之，影响一地旅游业能否持续发展的关键因素是狭义的旅游产品（主指景观）的开发，而非饭店、旅行社的数量及服务管理水平。旅游产品的开发和配置是新时期旅游业发展的中心，它将从根本上决定和制约旅游经济的效益和增长速度。
按照意大利经济学家Viefredo Pareto 提出的“重要的少数与琐碎的多数原理”（Principle of Vital Few and Trivial Many）， 在旅游产品群中，可据重要程度编排优先次序，那些能代表接待地方特色的少数名牌产品，或称为拳头产品，是当地旅游吸引力的主要渊薮。如果能合理地营造和推出这些名牌产品，旅游业的稳定发展就具备了基本保证。因此可以说，实施名牌战略是当前发展旅游业的重中之重。
旅游名牌产品，无论是国家名牌或地区性名牌，应该能适应旅游事业进步，人民生活水平提高的需要，具有品质优良、声名远播、特色显著、市场公认、持久畅销的特点。正是因为具备这些特点，名牌产品才能成为旅游地旅游形象的集中体现和旅游经济发展的支柱。
培植旅游名牌产品应该坚持贯彻市场导向原则、地方特色原则、适度规模原则和政府扶持原则。名牌产品的开发大体有两种模式。一是以当地固有的旅游资源为原材料进行选择、加工和组织的技术经济过程，有什么资源就开发什么产品；另一是打破资源的地区限制，建造人造景观，体现市场需要什么就开发什么产品的思想。前一种模式以拥有特色资源为前提，开发出来的产品不易受到其他地区景点的竞争。后一种模式的运用必须契合当地的文化脉络，产品易被替代，生命周期一般较短。新时期名牌旅游产品的开发，要突出国内市场向性和休憩娱乐向性，要有文化内涵和文化品位。就空间而论，城市周边地区最为适宜。
四、关于政府在旅游产业发展中的功能
旅游业在地区经济运动中的地位和作用以及旅游产业本身所具有的特点，决定了政府在旅游业发展中要扮演重要的角色。在进入依靠系统经济发展旅游的阶段，政府的作用将变得格外突出。
政府在旅游发展中的中心任务是建立一个尽可能合适的总的政策与投资环境，并配合以适当的经济、法律措施。结合我国的具体情况，这个任务又可分解为以下三个主要方面：
第一，改革旅游行政管理体制，加强旅游信息化建设，保证旅游业的发展能真正转入系统经济的轨道上来。上海市成立旅游“两委”的作法可资各地借鉴。建立高效灵活的旅游地管理系统（Denstination Ma-nagement System,DMS）也是迫切需要采取的重要手段。
第二，按照“十五大”的精神，推动旅游企业（主要是国有旅游企业）的改制工作，建立现代企业制度，重新构建企业决策体系、领导制度、约束与监督体制等组织体系框架以及企业内部的分配制度。通过采取宏观调控手段促进旅游产业组织扩张，刺激旅游企业集团化发展，并为大型旅游企业进入证券市场，实现资产经营创造必要的条件。
第三，增大对旅游产品开发的支持力度。遵循“重要的少数和琐碎的多数原理”，政府对旅游开发的支持应集中在名牌产品的扶植上来。首先，明确当地名牌产品培植对象，制定合理的、科学的开发规划，并保证规划的约束力。其次，对名牌产品的开发予以投资鼓励。旅游名牌产品开发，必须高起点、高标准，要有一定的投资规模。在社会资金短缺的情况下，政府投资鼓励措施十分必要，其方式包括：（1 ）通过宏观经济手段减少名牌产品开发项目的投资费用，如直接对投资者给以资本补贴或优惠利率的贷款，以低价出售或出租土地，免税进口设备、建材等；（2）政府及其指定机构对银行为开发项目提供贷款进行担保，对外资进入提供保证；（3 ）通过减免税收等手段减少企业的经营开支。再次，加强统一管理，避免政出多门、条块分割，协调理顺参与开发活动各部门间的利益关系。
总之，“九五”期间是我国旅游产业由初级阶段步入成熟阶段的关键时期。与之相应，我们必须对过去的旅游产业政策加以深刻反思，从新的高度和角度探讨旅游业发展机理，制定符合时代潮流的新的政策体系，以保证我国旅游业的可持续发展，促进社会经济的全面繁荣。