政府审计与国家经济安全：理论基础和作用路径，本文主要内容关键词为：理论基础论文,路径论文,作用论文,政府论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府审计与国家经济安全：理论基础
为什么政府审计要介入国家经济安全的维护中？或者说国家经济安全审计的理论基础是什么？这一问题是做好国家经济安全审计的基本问题。社会契约理论认为，政府源于社会契约。社会契约指政府及其行政行为一旦存在于社会公众的期望中，就必须履行一定的权利和义务，这些权利和义务是政府与社会之间契约的结果。政府必须保障公民的政治自由和生命财产安全，维护社会的共同利益，这其中当然就包括维护国家安全。在经济全球化的今天，特别是要保障国家经济安全。“民主政治观”认为，民主政治是指民众享有管理国家权力的政治制度。然而，在实际的政治生活中，人民享有管理国家的权力只是一种原则，人民不可能全部参与管理国家的具体事务，只能将这种管理国家的权力交给一个机构——政府，这使得政府成为人民行使权力的主要代理人，由此，人民和政府之间形成了一种委托代理关系。人民是委托人，而掌握行政权力的政府则是受托责任人。为了确保民主政治，防止权力滥用，人民必须建立有效的监督机制，使受托实施国家行政权力的少数人的行为符合人民或国家的利益。社会契约论和受托责任观构成国家经济安全审计的理论基础。
在市场经济条件下，整个社会的经济利益十分散，个人利益、企业利益和国家利益并非总是完全一致的。提供公共产品，维护国家安全是政府的基本职责，这就决定了政府必须真正关心国家的经济安全问题，政府应该将国家经济安全作为一种“公共品”供给居民和企业。国家经济安全是国家综合安全中不可分割的部分，是国家利益和国家维护利益手段的有机组成部分。因此，“国家经济安全”无疑属于市场经济中“公共品”的范畴。
政府履行维护国家经济安全职能时效果怎样？这需要代表人民利益的独立审计机构来评价。更为重要的是，由于存在政府“失效”、信息不对称以及官僚主义行为，政府在维护国家经济安全方面往往受到很大的制约（雷家骕，2000），这更需要政府审计发挥其重要作用。
首先，政府失效使得有关保障国家经济安全的政策和措施得不到有效贯彻执行。在市场经济中，设立政府是为了克服“市场失灵”，但政府本身的“缺陷”也常导致“政府失效”。“政府失效”常常表现为政府制定的纲领和计划难以得到有效的贯彻执行。这往往是国家经济安全不能得到有效保障的重要因素之一。
其次，信息不对称使得政府难以制定有效的维护国家经济安全的政策。政府履行国家经济安全职能时，其所掌握的经济安全信息必须是完备的、及时的。
但是，“信息不对称”是一种不可避免的客观存在。即便是在信息管理及传递机制不断完善的今天，为获取较为完备的信息，信息获取者也将承受较大的成本，而且成本还会随着信息完备程度的提高而加速提高。这就决定了政府不能及时、完备地得到“安全决策”需要的信息，因此，它通常也无法进行有效的“安全决策”。特别是，由于信息不对称的客观存在，政府往往难以准确把握自己国家的经济安全政策可能在国民经济主体中产生的反应，这就更会动摇政府执行既定的经济安全政策的坚决性。
作为综合性财政经济监督部门之一，政府审计机关的基本职能是经济监督，并不直接参与国家经济安全决策和政策实施。但是，政府审计是整个国家经济安全保障体系中监督保证系统的重要组成部分，因此，政府审计在维护国家经济安全方面能够发挥重要作用。当今发达国家审计机关均将维护国家经济安全视作自己的重要职责。例如，美国审计署在确定其五年工作规划时，四个工作目标中有两个是关于国家安全的。其中第一个是对国家军事、社会、国土等方面安全监督与评估，第二个就是关注国家经济安全（崔振龙，2004）。
二、政府审计与国家经济安全：作用路径
在国家经济安全的保障体系中，经济安全政策的制定、执行与监督评估是至为关键的环节。我们认为，政府审计在维护国家经济安全方面的作用路径应是针对国家经济安全政策制定和执行开展审计和审计调查，向被审计单位出具审计意见或下达审计决定，监督和评估国家经济安全政策的贯彻实施；作为国家经济安全预预警机制的重要一环，向政策制定部门反馈信息、提供意见和建议，促进政策的调整与完善。
（一）对国家经济安全政策的制定和执行进行监督并对效果进行评估
每一项经济安全政策都有自己的程序，即制定——执行——评估——监控——终结等环节。其中监控指为达到经济安全政策的预期目标，对经济安全政策制定尤其是执行进行监督，以保证经济安全政策的权威性和严肃性，它是经济安全政策运行中不可缺少的一个环节，贯穿于经济安全政策过程的始终。政府审计可以发挥“专业监控”的职能，对国家经济安全政策的制定和执行进行全方位监督。
1.对经济安全政策制定活动的监督。经济安全政策制定包括从发现问题到经济安全政策方案出台的一系列活动，简单的制定过程包括发现问题——搜集决策信息——制定政策。政府审计一方面可以起到发现问题的作用，另一方面还可以检查决策信息的真实性。这里的决策信息是指支持国家经济安全政策的信息。决策信息真实与否，事关经济安全政策能否体现经济发展的客观要求并达到预期目标。
2.对经济安全政策执行活动的监督。经济安全政策执行是指实现既定经济安全政策目标的过程，是政策主体和政策客体博弈的主要阶段。各政策客体的行为是否符合经济安全要求，是经济安全部门关注的焦点。政府审计的目的就是及时发现哪些（类）经济主体的行为偏离了经济安全的方向，以及对实现国家经济安全目标产生什么样的影响，通过要求被审计单位纠正偏离经济安全的行为，保证经济安全政策的有效执行。
3.参与对经济安全政策的评估。政策评估即依据一定的标准和程序判断经济安全政策的效果，发现政策执行过程中存在的偏差，提出相应的纠正措施的建议，促进宏观调控达到预定的效果。评估经济安全政策的效果一般要经过三个环节：确立标准——衡量绩效——提出建议。政府审计发挥作用的功能如下图。
（二）发挥信息监测和预警作用
从信息论和控制论的角度说，信息是包括预测、决策、组织、协调和控制等在内的各种管理职能有效发挥作用的前提和基础。离开了信息，任何管理职能都将难以奏效。审计监督的过程本身也是经济信息不断运动的过程。政府审计机关既是国家的经济监督者，同时也是一支庞大的信息队伍，它所获取的经济信息和其他相关信息来自国民经济第一线的各地区、各部门、各行业和各单位，既有宏观的和中观的，也有微观的，并具有真实性和权威性。对这些信息进行系统和综合的分析评价，可以发现经济运行中普遍存在的问题。将这些不同类别的分析研究提供给不同的管理层和决策机构，可以提高决策的正确性。政府审计通过经济监督和信息反馈，及时发现和调整偏离目标的行为，及时修正决策的失误，因而，在维护国家经济安全中具有强大的监测和预警功能。
三、结论与建议
（一）结论
在经济全球化的今天，面对我国日益突出的国家经济安全问题，政府审计应当也能够在国家经济安全保障体系中发挥重要作用，国家经济安全审计具有坚实的理论基础。一方面，政府履行维护国家经济安全职能时的效果需要代表人民利益的独立审计机构来评价。另一方面，由于存在政府“失效”、信息不对称以及官僚主义行为，政府在维护国家经济安全方面往往存在很大的局限，需要具有监督层次高、监督范围广、地位超脱的政府审计发挥监督和预警作用。政府审计在维护国家经济安全方面的作用路径应是针对国家经济安全政策执行开展审计和审计调查，向被审计单位出具审计意见或下达审计决定，监督国家经济安全政策的贯彻实施；作为国家经济安全预预警机制的重要一环，向政策制定部门反馈信息、提供意见和建议，促进政策的调整与完善。
（二）建议
尽管多年来我国审计机关履行职责的过程中事实上是在维护国家的经济安全，如关注国有资本的安全完整，关注金融风险和金融安全，关注国家财政资金的合规合法，关注社会保障资金和支农专项资金的使用，关注经济秩序和打击经济犯罪，所有这些无一不关乎国家经济安全（崔振龙，2004）。但是，以监督和评价政府国家经济安全政策的制定和执行为主要审计目标的国家经济安全审计尚未开展。因此，一方面，要大力促进政府审计和国家经济安全方面的理论研究，明确开展国家经济安全审计的紧迫性和重要意义，探讨国家经济安全审计的审计目标、审计依据、审计方式和审计方法、审计报告和审计结果处理等基本审计问题。另一方面，要加强审计创新，积极推进政府审计队伍的建设和审计人员素质的提高，以适应国家经济安全审计工作的需要。
第一，大力推进政府审计与国家经济安全方面的理论研究。在经济全球化和我国国家经济安全问题日益严峻的大背景下，政府审计应该发挥何种作用、怎样发挥作用，尚有许多问题需要深入研究。例如，国家经济安全审计的定位问题——国家经济安全审计的法律地位？国家经济安全审计能否独立成为一种新的审计类型或形式？如果不能独立为一种新的审计形式，国家经济安全审计该如何开展？如果独立成为一种新的审计形式，则国家经济安全审计的审计对象、审计目标、审计依据、审计方式和方法以及审计报告和审计结果处理等如果确定？这些问题急需深入探讨。
第二，加强审计创新。审计创新是审计的生命力所在。审计创新可以克服审计环境中的不利因素。一是创新审计计划管理方法，提高审计计划的科学性。在现有审计计划管理方式的基础上，探索实施审计计划阶段的专家咨询机制，即在确定年度审计项目时听取经济安全政策制定部门和专家的意见，这样可以做到直接从国家经济安全的主题入手开展审计。二是创新审计资源（包括信息资源、人力资源、物质资源）配置方法。利用审计机关现有的财政、经济责任和环境审计协调领导小组进行资源整合，发挥审计力量的合力。探索实施审计干部到财政、金融、发改委、公安、安全等部门的交流制度。外聘专家，弥补审计资源不足。三是创新审计组织方式，如实施审计署和地方审计机关联合审计、加强审计部门与公安部门的工作协作，实现资源整合和优势互补，发挥审计机关与公安机关在维护国家经济安全、打击经济犯罪中的作用。
第三，强化审计人员的国家经济安全意识，积极推进审计人员综合素质的提高，经济安全审计的需要。
要进一步发挥政府审计在维护国家经济安全中的作用，就必须强化审计人员的国家经济安全意识。要通过理论研究和培训宣传等途径使审计人员了解国家经济安全的基本理论和我国国家经济安全的现状，掌握我国保障国家经济安全的有关政策和法规。要加快审计队伍的建设，以适应经济安全审计的需要。
第四，开展专项审计调查，提供决策和预警信息。
在有关国家经济安全审计的运作方式尚未明确之前，政府审计可以开展一些专项审计调查。审计和专项审计调查，作为两种不同的审计工作方式，它们各有特点和优势。比较而言，审计主要是针对具体单位和项目的，侧重于发现问题，纠正和处理问题。专项审计调查主要是针对宏观管理中存在的突出问题，在一定范围内展开调查，侧重于加强分析研究，提出审计建议。专项审计调查具有宏观性强、作用范围大、工作方式灵活的特点，更有利于发挥审计监督的建设性功能。从国家经济安全审计的要求角度看，应该更多地采用专项审计调查的方式。通过对金融、财政、投资、税收等领域的审计调查，揭露影响国家经济安全的一些共性问题，对审计调查的结果进行综合分析，从制度上、体制上、政策上和法律上提出切实可行的审计建议，促进国家经济安全政策的制定和完善，从更高层次上发挥审计监督的作用。