国家林业重点建设工程实现共赢成效的法律评析——基于县级实施情况的调查与分析，本文主要内容关键词为：建设工程论文,县级论文,共赢论文,成效论文,林业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国相继启动了一系列林业重点建设工程，有力推动着造林绿化和森林产业的发展。2004年，国务院对我国林业生产力进行了一次整体性的战略调整，系统整合并正式批准实施国家六大林业建设工程①——天然林保护工程、②“三北”和长江中下游地区重点防护林工程、③退耕还林还草工程、④京津地区防沙治沙工程、⑤野生动植物保护及自然保护区建设工程⑥和重点地区以速生丰产用材林为主的林业产业基地建设工程(以下简称“速生丰产用材林基地工程”)。⑦这些工程的总体建设规模，超过了前苏联斯大林改造大自然计划、美国的罗斯福大草原林业工程和北非五国的绿色坝工程。⑧我国的六大林业重点建设工程已经成为本世纪以来最受世人瞩目的以获取生态效益为管理目标的林业生态建设工程。
六大林业重点建设工程在保护森林资源和生态环境、蓄积林业生产力的同时，能不能为农村林农带来经济收入、实现诸如消除贫困等方面的多效益共赢成效，成为决策者思考的问题。由此，有关部门开始评估国家直接投资林业生态建设的活动如何实现经济、生态和社会效益共赢问题，并开展了相应的调查和研究。⑨笔者在财政部和国家林业局政策研究中心的支持下，于2004年秋和2005年春对河北省平泉县、四川省马边彝族自治县和江西省遂昌县和兴国县四个县进行野外调查，访谈有关部门、林业企业和大量基层农户，试图从法律视角对重点建设工程实施的共赢效益问题进行评价。本文就是此项工作的部分成果。本文主要从实证角度考察林业重点建设工程实施中的利益驱动关系，并以此透视和评论林业重点建设工程实施中值得重视的基本法律问题，分析先进经验的理性，以便为未来工程更好地实施和相关制度的完善提供决策依据。
一、林业重点建设工程的利益驱动关系判别
六大林业重点建设工程是以国家投资林业重点建设工程为动因而形成的社会活动。这一特定的社会活动蕴涵着两大法律关系，即林业民事关系和林业行政关系。这两大法律关系，在具体工程实施中交叉叠生，并不一定简单平行；但是，行政权力主体与社会民事主体因各自追求不同的利益目标——前者追求生态效益而后者追求生活小康——而形成了鲜明的利益博弈关系，如图表1。
图表1：林业重点建设工程的社会利益关系图
影响林业重点建设工程实施绩效的最根本的因素是人，是围绕工程实施而形成的利益驱动关系，如工程投资主体是谁，受益主体是谁(包括社会基层受益主体是谁)，建设工程资金分配渠道和方式如何，林业基层建设主体以何种方式介入或参与等。这些因素的现实表现直接影响着林业重点建设工程投资能否产生经济(农民增收)、环境(森林生态保护)和社会(扶贫)的综合效益。
(一)国家直接投资是多方利益关系的直接诱因
国家对林业建设的直接财政投资是林业重点建设工程利益关系形成的诱因和轴心，法定的林业投资主体和投资形式决定着利益关系的产生。林业重点建设工程的投资，按性质分为两类，无偿投资和有偿投资。在六大工程中，有偿投资只适用于一个工程——速生丰产用材林基地建设工程。它是国家旨在解决我国木材和林产品的供应而对林产品生产和加工实业进行的资源产业投资。理论而言，它的投资对象是资源产业经营主体(企业、林场等)；它的投资机制是以市场需求为导向、通过市场实现资源配置；它的投资方式以市场融资为主、政府适当投入予以积极扶持。受到普遍关注的是，林业重点建设工程的其他五大工程都是无偿投资，是国家对生态保护的直接投入，投入力度大、效益回报周期长，且回报利益目标主要是生态效益；在这五项工程的管理上，政府既是投资主体，又是项目实施主体。
林业六大重点工程的投资主体主要是国家，国家投资中的90％以上是通过中央财政或中央渠道，虽然通常都有地方财政的配套资金要求(如天然林保护工程地方配套20％)，⑩但从实施看来，地方配套资金的落实非常困难。投资主体的高度单一以及资金渠道自上而下的绝对中央集中配置等特征，一方面在管理上再次提出了出于降低管理成本的考虑而应将资金管理权合理下放的问题，另一方面在高效、合理、公正分配资金上，工程管理者面对着更复杂的社会挑战。
(二)林业民事利益主体和林业民事利益关系
林业重点建设工程的民事利益主体是参与林业重点建设工程活动的利害或利益关系人，是林业重点建设工程任务和活动(法律上表现为权利义务)的承担者和受益者，主要是指国有林场和集体林场及其职工、村集体或村民小组及其成员、林农和林业大户林业公司或投资人，其他关系主体还有农业协会等。林业重点建设工程的社会民事利益主体按照其在工程中参与的权利义务关系程度，又可划分为两类主体——民事利害关系主体和利益相关主体。林业工程民事利害关系主体，是指那些依据林业重点建设工程设计的规定，或者通过资源物权(尤其是土地权属、林权和其他资源权属的相邻关系(11))的民事连接参与工程活动的社会主体，他们直接参与工程活动，并承担工程活动所发生的收益或损耗后果。林业重点建设工程按照法规和政策设计，一般都有特定的林业工程民事利害关系主体，规定最明确的是天然林保护工程和退耕还林工程，其特定的利害关系主体分别是特定国有森工企业的职工，和参与退耕还林的、具有农村承包土地经营权的农民。速生丰产用材林基地工程的民事利害关系主体也是明确的，是那些在国家政策给定的重点区域通过林业贷款、补贴进行造林的企业。野生动物保护和自然保护区工程的民事利害关系主体，是拟建或已建区域的林场及其职工、村集体及其村民。“三北”和长江中下游地区重点防护林工程和京津地区防沙治沙工程的民事利害关系主体的辨别，则要根据具体参与林业工程的经营方式来确定，主要是按照参与工程的土地权属主体来判断，被纳入工程区的土地所有权、使用权或经营权的主体是民事利害关系主体。
林业民事利益相关主体，是指林业重点建设工程建设所附带的劳工机会或收益机会的增加或减少的承受者。这些利益机会的增加和减少是非自主的、附带的、有期限的(取决于林业重点建设工程的期限)。比如，天然林保护工程中民事利益相关主体是国有林场附近的丧失了伐木机会的农民；“三北”和长江中下游地区重点防护林工程和京津地区防沙治沙工程中的民事利益相关主体通过劳工形式参与整地、造林的人。
按照社会主体的经济实力和社会影响力，图表1的右框图自强而弱列举了参与林业重点建设工程社会民事主体，依次为国有和集体的林场(及其职工)、村集体或村民小组、林业公司和或投资人、林业大户或林业专业户、农村林农或农民。其中占人口数量最多的是农村林农或农民，他们是林业重点建设工程中最远离投资主体和投资源头的人群，也是社会主体中最基层、最弱势的群体。林业重点建设工程能否为这个群体增加经济收入和效益，就看他们能否通过工程获取福利。从管理角度看，林业重点投资能否尽可能多地排除中间环节而直接与社会基层利益主体挂钩，成为林业工程投资有效促进农民增收的一个管理目标。(12)要达到这个目标，一方面要求减少管理环节，尽可能下放管理权；另一方面，更要求减少不必要的中介利益关系人(比如行政主管部门直属的企业和单位)。
(三)林业重点建设工程行政管理关系
图表1的左框图列举了林业重点建设工程行政管理的主体及其关系。其中，“地方各级”可以分解为省(区)、市、县级管理。因此，林业重点建设工程的行政管理体制可以解释为，国务院和各级人民政府负责林业重点建设工程的决策、组织和实施，林业行政主管部门依据国务院和各级人民政府的授权行使业务主管职能，有关综合管理职能部门按照国务院和各级人民政府授权行使组织、协调上作，其他职能部门按照各自分工负责林业重点建设工程的实施。在这一体制中，如图表1左框图上水平线所向表示，生态建设资金源集中于国务院反映出行政管理目标追求生态效益最大化的强大的国家意志；该图左框图垂直线所向表示，自上而下的工程实施反映出处于工程实施主力军的县级基层行政管理部门在工程实施决策上处于边缘化的分离状态。
1.主管部门。林业重点建设工程的行政管理从中央到地方(省或自治区、地市、县)自上而下运行。依照国务院授权，六大林业重点建设工程的行政监督管理职责归属国务院林业主管机关。在中央，国家林业局于2001年专门成立六个对应的工程管理办公室，属于事业单位编制，专门负责工程建设的组织实施和管理工作。(13)六个工程管理办公室接受国家林业局职能司(主要是植树造林司、森林资源管理司、野生动植物保护司、政策法规司、发展计划与资金管理司、科学技术司、国际合作司等部门)的指导和监督管理。项目实施地区所在的地方，在省(区)、地市、县级林业厅或局内设对应的工程管理办公室或中心，专门负责工程的监督管理和实施。
2.组织部门及分工协作。林业重点建设工程不是林业主管部门一家的事务，而是多部门参与的综合行政管理工程。国务院和各级人民政府的各有关部门要根据职能分工，密切配合，共同做好林业重点建设工程的有关工作。各行政主管部门的分工是：计划部门会同有关部门负责林业重点建设工程总体规划的审核、计划的汇总、基建年度计划的编制和综合平衡；财政部门负责林业重点建设工程中央财政补助资金的安排和监督管理，参与林业重点建设工程总体规划、计划的编制；林业部门负责林业重点建设工程总体规划、计划的编制，以及工作指导和督促检查监督；农业部门负责已垦畜牧、草场的恢复和建设的规划、计划的编制，以及技术指导和监督检查；水利部门负责林业重点建设工程地区小流域治理、水土保持等相关工作的技术指导和监督检查。
如京津地区防沙治沙工程，由计划部门组织，财政部门安排资金，其他各部门分工协作完成。其中，有关分工具体如下：水利部门负责小流域治理和节水灌溉，迁移办公室负责生态移民，畜牧部门负责围栏、舍饲、草种基地，林业行政部门负责飞播、封山育林、人工造林；在工程规划阶段，水利、畜牧、迁移办公室和林业协调规划，避免选址的重复；在实施中，各个部门各自承担自己的任务。
3.综合决策和协调机制。林业重点建设工程的行政管理，在主管与分管相结合的基础上往往涉及综合协调管理机关和机制的设立。在中央层级，综合协调机制的设置情况是：(1)具有重大影响的林业工程的综合协调，归属国务院直属掌握，如退耕还林工程，由国务院西部地区开发领导小组办公室负责林业工程工作的综合协调，组织有关部门研究制定林业工程有关政策和办法；(14)(2)体现综合防治的工程，如京津地区防沙治沙工程和长江流域重点防护林建设，由国家发展与改革委员会负责协调；(3)以林业为重的工程的综合协调，如天然林保护工程、自然保护区工程、速生丰产林基地工程、“三北”防护林工程的建设，保留给林业主管行政部门。
在地方层级——尤其在县级的工程实施上，林业重点建设工程的综合协调机制则呈现更集权的表现形式，通常在地方人民政府的级别上成立综合的生态建设领导小组(或办公室)，或者针对单项林业建设工程成立专门的协调领导小组(或办公室)。这些“领导小组”或“办公室”一般由地方人民政府的最高级别首长担任领导小组的组长、副组长，成员单位几乎包括人民政府各主要组成部门；“领导小组”或“办公室”的秘书处或办事机构，则设在工程主管或组织部门或项目承担单位。
在天然林保护工程中，四川省马边彝族自治县成立了天然林保护工程工作领导小组，组长是县长，副组长是副县长、县委书记、副书记、政法委员、纪律检查委员、政协委员和组织部的代表，成员单位为人民法院、检察院、公安局、人事局、发展与改革委员会、财政局、劳动局、司法局、广播电视局、工商管理局、国家税务局、地方税务局、自然保护区管理局、马边彝族自治县国有林场和觉罗豁林业开发有限公司。(15)在退耕还林工程中，江西省兴国县成立了退耕还林工程工作领导小组，由县长任组长，分管林业的县委副书记、副县长任副组长，计划、财政、农业、林业、粮食、果茶、监察和农业发展银行等单位负责人为成员，负责全县退耕还林工作的领导决策和综合协调。(16)在最基层的乡村层级，退耕还林工程通常在乡政府成立对应的工作领导小组，县林业局组织专业人员派驻乡村，项目村配备专门的办事人员，共同组成自上而下的组织机构体系。(17)河北省平泉县对该工程的协调机制也作与此类似的机构设置。
在长江中下游重点防护林工程中，江西省兴国县成立了封山育林总指挥部，乡镇、村和村民小组成立相应的护林机构，建立了四级封山育林护林组织。全县还设有由县人民政府委任的专职护林员和乡村聘请的兼职护林员。(18)
在速生丰产林基地工程中，江西省的建制为，在省级成立决策和协调机构——江西省农业开发领导小组，负责研究和决定项目的重大问题，协调各部门的工作。地(市)速生丰产林基地工程项目领导小组负责本地区项目的组织和领导工作。而到了县级如遂川县，项目实施的协调机制是：成立遂川县世界银行贷款中国国家造林项目遂川县领导小组，负责研究和决定项目的重大问题；领导小组下设办公室为办事机构，县林业局负责人是办公室主任，负责项目的计划安排、配套资金筹措和项目实施、监察工作，办公地点设在项目经营单位云岭林场。(19)
(四)林业重点建设工程中行政利益与民事利益的制约与博弈
林业重点建设工程的行政利益与民事利益是两类截然不同的利益领域，他们各自依存于不同的利益标的(前者为行政权，后者为民事物权)，不同的利益主体和社会关系(前者为行政隶属、监督关系，后者为民事平等、协商关系)。林业民事权是独立于林业行政权存在的；林业行政权对林业民事权的干预是有限制的，只有在林业民事权违反林业公共利益或公共政策的条件下才能行使干预权。林业重点建设工程的实施反映出林业行政目标主要有生态建设保护、林业产业化、林业行政便利，农民增收和消除贫困等林业的社会效益没有必然纳入林业重点建设工程的管理目标。而林业民事活动的目标主要是维持和改善生计、提高收入。因此，林业行政活动的目标和林业民事活动的目标先天具有独立性，再加上林业工程设计的生态效益一元目标的缺陷，导致林业重点工程实施中林业行政目标和林业民事活动的目标不兼容，也因此形成了调动林业民事活动主体达成既定的林业行政目标的过程永远是两类利益的对抗、制约的博弈过程。美国和加拿大等国家在1930-1990年治理北美沙暴的退耕工程，就采用了激励和协商的方式达到了民事利益与行政利益的统一。(20)
二、林业重点建设工程实现共赢成效的主要法律问题和合理经验分析
(一)关于林业行政与林业经营的体制关系
林业重点建设工程在管理体制方面首当其冲的问题是林业行政部门自身体制建设不健全，机构改革进程参差不齐，由此造成林业重点工程实施成效的地区差异性很大。具体地说，是国有林场与林业主管部门的关系暧昧、职责划分不清，政府管理人与国有资产经理人两类角色出现游离和串位。自身机制的不健全影响了林业重点建设工程的多效益发展。
这一问题从国有林场与林业主管机构分享主管权的行政模式上呈现出来。河北省平泉县是案例之一。平泉县林业局下设森林公安分局、林业生态建设项目中心。平泉县有7个国有林场，每个林场内设林区派出所、护林大队等职能性组织，行使相当大的政府职能。林区派出所，人事关系和业务管理归属森林公安分局，是森林公安分局的派出机构，其人员的劳资关系在林场。护林大队的集体籍护林员，是按年签订合同的农村集体成员，通过考核录用。护林大队又设护林中队，从国家公益林补偿基金、重点工程项目资金的管理费中统筹其经费。实际上，县林业局的森林公安队伍就是国有林场的人员配备。可见，国有林场的主要定位是国有森林资源管理和经营主体，负责国有林的采伐、造林、整地、抚育、设计、植树造林技术指导和监测，承担部分防沙治沙的实施工作；但是，它同时还行使相当重的政府职能，如森林(包括所有类型的林地)防火、管护和监测，森林案件的制止、侦查和森林执法。平泉县在1984年河北省国有林区林场下放到属地管理的改制中选择了这个模式并延续至今。(21)
林业经营与林业行政形成的“分”、“合”、似“分”似“合”的体制不清反映出林业行政部门自身建设的不稳定。显然，林业经营与林业行政不分是不合理的，两者的分离是国务院1998年机构调整和职能核定改革的要求。林业经营与林业行政不分、国有林场与林业局不分，成了诱发林业主管机构在分配林业重点建设工程的资金的时候与工程(或项目)承担主体形成利益冲突和对抗形势的温床，成为工程实施中资金分配有失公平、利益分享欠合理的体制因素(如工程实施中存在的国有土地、国有林场及其职工优先于集体土地及其民众的优先权、国有的林场在合作造林中的强势地位等)。
林业行政部门自身体制建设中也不乏机构改革彻底、公平和效率成效显著的先进事例。遂川县林业管理体制在1998年的机构改革中完成了林业经营和林业行政的分离，将所属的林业总公司脱离，成为独立公司法人，但保留它享有全县林木交易的垄断权。在2004年《中共中央关于加快林业发展的决定》发布以后，江西省深化林业改革，遂川县作为试点县，在此次林改中取得了机构建设的如下突破。一是撤销了林业总公司对木材交易的垄断，将全县木材交易市场化，明确林业主管部门的市场监管职责；二是将林业行政管理人员整体纳入财政预算。2004年以前，林业局只有15个公务员编制(仅限于局科级别人员)，股级以下全部靠育林基金养活；2004年后，增加了280人的财政人事编制(属于事业编制)。林业队伍的改革，形成了良性的部门利益真空，为林业公务员公正执法、严格监管提供了前提条件。2005年以后遂川县的林改任务指向健全林木交易市场，包括建立信息网络，增加交易透明度，减少交易环节和成本；解决国有林场贷款的遗留问题和合作造林中国有林场与集体利益的分配问题。
林业行政与林业经营脱轨的机构改革，是林业行政部门进行“良治”的体制基础。只有如此，在分配国家林业投资资金的时候，林业行政部门才能做到不与林业社会基层直接利益群体争利益，才能本着将国家投资成就于林、受益于民的公平心推进林业工程的实施，才能真正回归于中立的政策管理者和服务者的地位。林业经营与林业行政的分离无疑赋予了农村集体更多的参与林业重点建设工程的机会，也为林业行政部门提供了为草根民众服务的机构环境。
(二)关于行政综合决策、管理权下放
行政综合决策、协调管理是实现可持续水土资源管理的一项重要的手段，也是我国自然资源管理的基本法律制度。但是，一直以来，行政综合决策、协调管理都是行政难点。在县级行政中，机构设置存在从缩减到扩张的趋势，不难想到机构越多协调越难。兴国县行政机构设置，从水利水土保持来看，两者在省一级归口于水利厅，但是在赣州地区及其所属县包括兴国县，水利和水土保持是分立的。水利局主管河道、河床、水库、堤坝、防汛、抗洪等，水土保持局主管水土保持、水土治理和农村新能源建设。在农业领域，兴国县有四个行政管理机构：农业局，主管农牧渔；农业机械局，主管农机及其现代化；果茶局，1994年从农业局分立，主管水果、油茶等经济林的生产和发展；农业综合开发办，1998年从农业局分立，主管农业综合开发项目。后三个机构原来都是农业局的科室。(22)似乎领导一重视某种产业就要分立管理机构，机构一独立，业务上就独立，协调管理就明显地难了。机构分立的弱势还在于信息不共享，项目重复建设，决策不通气。农业部门机构多了，即便在农业系统内综合和协调都难以做到，部门之间的协调就更难了。水土保持局在小流域治理中采取了很多植物治理措施，包括植树造林，很多工程措施与林业行政部门采取的相同，但是两个部门之间很少协调；水土保持局和林业局都认为，治理目标不一致没有必要联合统一。有些地方，林业部门进行退耕还林规划的时候没有于国土资源部门或农业部门协商，出现了把国家基本农田纳入退耕还林工程的纰漏。
六大林业重点建设工程中，数京津地区防沙治沙工程的综合协调管理做得好。其原因与发展与改革委员会是协调牵头单位和实施主管单位有关。该工程在发展与改革委员会牵头下，林业、扶贫、水利和农业等部门综合参与规划，并按照各自职责分头实施，资金也分部门计划。
因地制宜地下放管理权是生态系统管理的一项基本原则。(23)但是中国高度集权的体制对实现管理权下放来说是一个限制因素。六大林业重点建设工程，大多都是自上而下的资金流向和实施安排。速生丰产用材林基地工程，从理论说是唯一的一个通过市场机制实施的工程——因为市场机制发挥着软化行政硬性、弱化中央集权的效应；但从实施情况来看，它仍然沿袭计划经济的做法，没有发挥市场调控的作用，也没有起到软化行政管理权的效果。
林业工程投资能否尽可能多地排除中间环节而直接与社会基层利益主体挂钩，成为衡量林业工程投资是否有效促进经济效益(农民增收)和社会效益(消除贫困)的一个重要的评价指标。这要求减少管理环节、下放管理权，排除不必要的中介利益关系人。调查发现，农民参与水土保持治理项目比参加林业建设工程要踊跃得多。原因虽然与水土保持治理投资标准比较高有关，但根本原因应该是，农民从水土保持治理项目中享受到更彻底、更完全的政府公益性服务。国家在农民承包的山场实施水土保持治理项目时，农民不需付出任何物质成本(有时候需要无偿付出部分劳动力)，对治理后土地生产力改善所获得的经济收益也无须与任何利益群体分享。兴国县的水土保持治理投入的经验是，即便农民参与在自己承包的土地上实施的国家水土保持治理项目，政府也要支付他们相当于市场水平的劳动力成本；所有植物措施治理，经济林、果林种植或其他植物种植的收益全部归农民。(24)
(三)关于集体林权改革
贫困是很多林业生态工程实施地区(其中大多是山区)普遍存在的社会问题。除了应急性的救济，消除贫困的长期性的有效方式是使贫困的人口依靠合法拥有的资源(资源物权)和自身的素质储备形成可持续的生计并有能力将其维持于适当良好的水平。因此，贫困人口拥有合法的生产资料和生存资源是消除贫困的物权基础，应当给予充分、有效的物权和行政权保护。在林业生态建设领域，新一轮的集体林权深化改革为广大农民和林农带来新的资源物权——集体林地的经营权和使用权——的机遇。新的资源物权成为广大农民追求小康生活、贫困人口脱贫的物质寄托。
在2004年《中共中央关于加快林业发展的决定》发布以后，地方掀起了集体林权改革高潮，林权改革和保护进入了一个新的历史时期。江西省是走在集体林权改革先进行列的省份。江西省政府及时出台了省19号文件贯彻中共中央的决定，在全省深化林权改革。此轮林权改革是对1984年联产承包责任制分田到户(农村土地承包经营权)的一次大检查和深化。对没有分到户的集体林地，由村集体或村民小组成员通过民主程序自主决定是继续分地承包到户，还是维持由村集体或村民小组所有的现状；选择后者的，村集体或村民小组成员可以民主、自主决定集体经营管理的方式。遂川县的集体林权改革是全国的典型，被评价为“最为彻底”的改革——集体林地全部承包到户；林权主体确定后，明确林权地界和权属内容，核发林权证。随着集体林权的明确化、合法化，为了激励林农发展林产业的积极性，遂川县进而进行了集体林权的配套政策改革，整顿和规范了林业税费制度和林业市场，具体有：(1)禁止村集体征收农户林地承包费(改革之前一直在征收)。(2)除了育林基金，其他所有林业费用免除。这项规定主要针对乡镇政府对林农征收的名目繁多的杂费。在乡镇政府的行政费用纳入财政预算以后，这些费用属于乱收费而给予撤销。这项改革极大调动了农民发展林业的积极性。(3)打破国有林业企业垄断林木交易和经营的局面，建立林材自由交易市场，建立信息网络，增加交易透明度，减少林农交易环节、降低交易成本。(25)集体林权改革和配套政策改革极大地调动了林农从事林产业的积极性，促进了林业重点工程实施的成效。也因此，林产业成为农民创收和脱贫的新的经济增长点。
(四)关于合作造林模式与公平配置国家投资
合作造林，是20世纪80年代末90年代初市场经济在造林业发展的制度产物。在此之前，造林都是遵循政府统筹规划、社会多方集资、所造之林属地所有的政策。实行市场经济以后，造林投资方在集体所有土地上造林，则产生了“合作造林”经营模式。合作造林模式，是指在村集体所有的土地上，特定合作一方村集体土地所有权主体——村民小组或村集体与另一方(通常是国有林场或国有森工企业)约定各自的权利义务进行造林，并按照约定比例分享造林利益的制度形式。调查发现，合作造林已成为甚为普遍的林业经营模式。
合作造林的合法性是显现的，问题是如何评价其合理性。按照林业重点工程的国家投资的无偿性和有偿性，笔者首先将合作造林分为相应的两类“公益性合作造林”和“私益性合作造林”。“私益性合作造林”典型的适用于速生丰产用材林工程。“公益性合作造林”则适用于其他五项林业重点工程。介于“公益性合作造林”所适用的五项林业重点工程都具有国家直接、无偿投资的性质，林业重点工程中的“公益性合作造林”也应当符合投资“无偿性”、“纯粹公共性”和“生态公益性”的特征。是否符合此三项特征，又可以通考察以下条件来判断，即投资主体是否为国家，投资方式是否无偿，收益机制是否实行不论林地所有制均实行平等规划和实施、林木及其产品则属地所有并附带管护责任和义务。符合这些条件则谓之“合理”之“公益性合作造林”，反之则为“不合理”。(26)
江西省遂昌县所在的长江流域，从20世纪80年代开始，“公益性合作造林”的很少，多是“私益性合作造林”。基本做法是，在乡政府组织下，村集体与国有林场签订合作造林协议，一般笼统约定为长期，2004年林权改革以后通常将“长期”定义为50年(可以追溯到造林合作之始)；村集体出地，国有林场出全部投资和管理，造林利益分配由国有林场与村集体对林木及其产品的收益按照约定比例分成(比如有些地方按照市场收购价约定比例6∶4)。合作造林给村集体带来创收机会也是村集体参与合作造林的重要的利益诱因。国有林场开展造林(包括管护)通常需要雇用农民工，而合作之村集体往往享有优先雇用权，工钱5-30元/日不等。在20世纪80年代和90年代中，由于国家对木材收购实行保护价格且对木材市场进行垄断，木材市场收购价比较低(1立方米木材约为250元左右)，由于分成基数小，村集体所得的收益并不大。遂川县自1999年以来一直进行林业改革，撤销木材保护收购，开放木材市场。到2005年，木材市场收购价达到500-700元/立方米。这种政策性变迁，大大改变了国有林场与村集体签约合作造林时形成的利益分配格局。国有林场认为分成的基数被政策性大大地提高了，原有约定对他们不利、不公，要求进行修改。(27)在2004年全面开展的集体林权改革中，遂川县已经将国有林场与村集体合作造林的利益分配问题，连同国有林场职工分流问题、国有林的流转和拍卖问题等，列为改革的重点事项。
在京津地区防沙治沙工程中，一些地区出现了用国家公益性资金进行“私益性合作造林”的做法。具体是，国有林场用争取到的国家公益性造林资金与村集体约定造林，合作期间与国家规定的造林工程期限相同(一般为10年)，村集体出地，国有林场负责种树、种树、补植、管护等技术工程和造林投资，造林以后的林木收益由村集体与国有林场按照约定比例(一般6∶4或5∶5)分成。此种合作造林笔者认为“不合理”。理由是，作为国家无偿投入的公益性造林资金，如果规划在集体土地上，集体土地所有权主体应当成为排他的项目实施合法主体，无偿享有造林收益并附带严格管护义务。只有在集体土地所有权主体没有能力承担义务的条件下，其他社会主体才获得准入权。只有如此，才能体现国家重点工程的公益性造林资金的合法性——对土地所有权的尊重，和公平性——集体土地所有权与国有土地所有权在重点工程规划和实施上的平等待遇。应当注意到，如前所述，国有林场在与村集体缔结造林合作协议的时候，本身是一个非常特殊的民事主体——尤其在林业行政与林业经营没有脱离的体制下，国有林场是一个强势“民事”主体(甚至是“准”行政主体)，它与村集体达成合作造林的公平性是值得质疑的，因为它是在村集体土地上获取的造林准入，依据的不完全是自身的实力(平等的出资、造林的技术)，而主要凭借其与管理国家生态造林投资的林业主管部门有着胶着关系或潜在利益关系、能够引来造林的国家资金的“特殊优势”而达成的。换一种情形，假设国有林场只是接受国家委托在集体土地上造林，造林以后管护和林木收益归属村集体，则甚为合理。但此非实际情形，国有林场对于村集体来说毕竟属于强势。
形成这种国有林场与村集体利益对峙的一个重要因素是林业行政主管部门的部门利益情结。在林业行政和林业经营分离、尤其是林业行政队伍有财政保障的地区(如遂川县)，林业行政主管部门分配国家无偿造林资金问题上(投资国有土地还是投资集体土地、采取何种经营方式造林)，已经能够摆脱林业的部门利益，站在公正和公平的立场分配国家资金。
(五)民众普遍受益与特殊群体受益的社会责任问题
在林业部门能够排除部门利益进行配置无偿给予的林业建设资金的时候，如果没有没有考虑到普通林农或农民普遍受益问题的话，林业重点工程的社会综合效益成效将受到很大的影响。
一个典型的例子是，遂川县林业局在配置长江防护林国债无偿资金时，按照政策做到了将国家投资和投资后形成的收益无条件给予项目实施人，但是工程实施附带的经济和社会福利并没有普遍惠及普通民众——最基层的广大林农。国家投资长江防护林的资金是国债资金，无偿给予是该工程的特征。长江防护林工程除了生态效益显著，附带的经济效益也不可忽视。因为，在林种的选择上，长江防护林没有严格的经济林和公益林的规定，地方在实施的时候，基本参照退耕还林工程的林类比例(公益林与经济林之比为8∶2)实施。由于“经济林”和“生态林”兼有的林种也可算为生态林，因此，长江防护林工程的潜在经济价值也是不可低估的。(28)遗憾的事，林业局对项目经营主体的准入设立了高门槛，拥有40亩以上成片土地经营权的主体才可以申报。从中可以看出，林业部门采取了以林业产业化发展为第一行政追求——集约成片建设的基本特征正是林业产业化的基本指示，以便捷管理为第二行政考虑的资金配置原则。发展大户、集约成片经营，已经让贫困户甚至是广大普通农户直接参与项目成为不可能。大户或公司或单位在整合承包众多农民的小块土地后得以参与到该项目中。然而这些特殊群体能不能带动广大农户致富，能不能保障农户在小块土地有偿转让中的利益公平，能不能把贫困户吸纳入大户的项目活动中来，似乎已经超出了政府管理的视线，而放任其进入由民商规则自由调整的状态，从普遍受益和扶贫的社会效益检验，这种工程实施的确有忽视社会责任之嫌！
同样是在江西省遂川县，也不乏统筹兼顾的、负责任的工程实施经验。在公司和大户进行成片土地退耕还林的工程实施中，出现了激励林产业化、公司带动农户创收的好的案例——该县翔云公司带动农户参与退耕还林工程。翔云公司与农户签订30年土地承包合同，退耕农户的土地纳入该公司药材种植基地，农户为其种植无茱萸中药材。农户在退耕还林工程期间(8年)接受国家政策补助，退耕还林工程期满后的22年，退耕补助和生产合作关系由翔云公司承担。这样，林业行政部门对退耕林的管理责任(包括技术服务和田间管理)大部分转移到公司，只履行监督管理职责。激励翔云公司参与退耕还林的利益动机是，公司种植基地8年的部分成本被国家退耕还林工程补贴所替代；激励林业行政部门促进公司与农户结合的利益驱动是转移部分项目管理责任、但也为退耕户寻求到了长效生计。该模式促进翔云公司实现了营建规模化中药材产业种植基地的产业目标，在退耕土地上形成了以吴茱萸、厚朴为主的木本药材种植，达到了集中连片、集约经营的效果，促进了林产业化发展。在此模式下，国家退耕还林工程的目标基本达到，农民因与公司建立30年的土地联产合作关系而对8年后的造林补贴没有后顾之忧，企业则建立了持续产出、互惠互利的经营机制，真可谓实现了多方多元效益的共生共赢。(29)
(六)关于生态补偿
理论而言，任何对自然资源产权的行使实行限制和禁止政策的，产权人都有权要求补偿。林业重点建设工程中的天然林保护工程、自然保护区工程、防护林工程和防沙治沙工程都涉及对林地使用和林木采伐的禁止或限制，受影响的产权主体既有国有林场也有农村集体。但是从项目实施情况看，生态补偿制度非常不完备，尤其表现在天然林保护工程中，集体林场和集体森工企业就没有纳入补偿范围。如，四川省马边彝族自治县从1985年开始，全县为了致富全面开采天然林，形成年采伐量12.5万立方米的生产规模，其中3万方为集体林场的份额。1998年四川省全面禁止天然林采伐，国有林场和企业得到了国家补偿和安置，(30)集体林场则没有。集体林场都是在村集体没有分到户的林地上建立的，在乡政府组织下通过招商引资兴办。这些集体合作经营的企业在1998年前开发林区资源时，附带承担了很大部分山区基础设施的建设，贷款投资修路、养路。集体林场从分红所得的收益也投入到村镇公益事业，如拉电，修路和通水电等。1998年天然林禁伐以后，农村集体的这些利益受到损失；一些私营的合作经营企业由此承受了巨额银行债务，(31)面临破产甚至畏债自杀的悲剧。对一些参与天然林采伐经营活动的大型的或者是国有林场来说，天然林禁伐带来的商业风险相对要小，因为受到更有力的国家政策保护，如重点工程的资金帮助、贷款豁免政策等，但是集体企业和民营企业的境遇就差远了。集体林地的天然林保护的补偿问题已经引起有关部门的重视，相应措施也在积极开展，主要是通过国家和地方的生态效益补偿基金进行生态补偿。
三、结语
综上所述，如果要有效地发挥林业重点建设工程在生态、经济和社会方面的综合效益，其面对的现实挑战是严峻的。这些挑战可以概括为以下几对矛盾的对抗和平衡。首先，工程决策自上而下与工程实施自下而上的矛盾，对减少管理环节和降低管理成本提出要求。其次，国家本位与民众本位的矛盾，表现为国家要生态与民众要小康的冲突、国有林地与集体林地在享受国家投资的优先性待遇冲突。最后，强势群体与弱势群体的矛盾，表现为国家生态投资的普遍受益和扶贫与政府扶持林业大户和龙头企业的冲突与协调，国有林场及其职工与村集体及其林农的利益冲突与协调。这些矛盾反映着体制和制度长期持续着的冲撞。这些矛盾不仅仅是林业重点建设工程面对的难题，也是我国自然资源可持续管理和生态保护事业共同担负着的挑战。
注释：
①《我国正式启动实施六大林业重点建设工程》，载《人民日报》2004年7月20日第1版。
②该工程资逾1000亿元人民币，全面停止长江上游、黄河上中游地区天然林采伐；大幅度调减东北、内蒙古等重点国有林区的木材产量；由地方负责保护好其他地区的天然林。工程计划调减木材产量1991万立方米，管护森林14.15亿亩，分流安置富余职工74万人。
③这是我国涵盖面最大的防护林工程，囊括了“三北”地区、沿海、珠江、淮河、太行山、平原地区和洞庭湖、鄱阳湖、长江中下游地区的防护林建设。到2010年工程计划造林3.4亿亩，并对10.78亿亩森林实行有效保护。
④该工程计划到2010年控制水土流失面积3.4亿亩，防风固沙控制面积4亿亩，年均减少输入长江、黄河的泥沙量2.6亿吨。
⑤主要解决首都周围地区风沙危害问题。计划到2010年，工程区林草覆盖率由2004年的6.7％提高到21.4％。
⑥主要解决物种保护、自然保护、湿地保护等问题。2010年前重点实施10个野生动植物拯救工程和30个重点生态系统保护工程，新建一批自然保护区。
⑦工程计划投资710多亿元，到2015年，每年提供木材1.3337亿立方米，约占国内需求量的40％，如此加上现有木材供应能力，可实现我国木材供需关系的基本平衡。
⑧国家林业局：《全国林业六大重点工程规划》，2004年。
⑨比如，亚洲开发银行与财政部联合对六大林业重点建设工程的扶贫效益进行评估，参见：亚洲开发银行中国技术援助项目4307最终报告《六大林业重点建设工程的扶贫效益评估》，马尼拉,2007年。
⑩同注⑧。
(11)如建立自然保护区工程中，区外邻近地区的农民也当是直接利益关联者，其原有的基于相邻关系发生的资源利用权被禁止了。
(12)然而遗憾的是，林业重点建设工程的政策设计的初衷是生态效益至上，农民增收和消除贫困等经济和社会效益并没有纳入综合决策的管理目标。参见：亚洲开发银行，《中国技术援助项目(4307)六大林业重点建设工程的扶贫效益评估概念书》，马尼拉，2004年。
(13)参见《国家林业局关于印发六大工程管理办公室职能的通知》，林人发[2001]343号。
(14)参见《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》，2000年9月10日。
(15)参见四川省马边彝族自治县人民政府办公室函(2001)35号。就重要事务成立专门领导小组是常见的行政协调机制，与林业发展相关的其他领导小组有马边彝族自治县劳务开展领导小组办公室。
(16)参见江西省兴国县林业局：《江西省兴国县退耕还林工作总结》，2004年12月30日。
(17)参见江西省兴国县人民政府：《兴国县2003年退耕还林工程项目实施工作方案》。
(18)参见江西省兴国县人民政府：《兴国县长防林工程建设工作总结》，2000年6月16日，兴政字[2000]63号。
(19)参见江西省遂川县林业局：《速生丰产林工程事实状况分析》，2003年。
(20)美国的经验，参见Celia Campbell-Mohn,Barry Breen和J.William Futrell主编：《环境法：从资源到保护(Environmental Law From Resources to Recovery)》，美国西部出版公司(West Publicastion Co.)1993年出版，有关农田土地保护计划的内容，第331-336页；或参见Ralph E.Heimlich著：《美国以自然资源保护为宗旨的土地休耕经验》，杜群译，载蔡守秋主编，《全球环境基金-中国防治土地退化项目法律培训手册》，国家林业局项目办公室，2007年。
(21)河北省有些县在此次机构改革中则选择了国有林场与林业局脱离的模式，成立国有森林管理局，统一管理属地之国有林场。
(22)根据笔者对江西省兴国县农业局的访谈，2005年8月17日。
(23)《生物多样性公约》缔约方大会倡导的关于生态管理方法的12项原则之原则2要求“管理必须下放到最低的适当层级”。该原则主张，非集权的体制可能带来较高的效率、较好的效果和较多的公平；管理必须涉及所有的利益相关者，衡平当地利益与更广泛的公共利益；管理行为越靠近生态系统，越会涉及责任问题、所有权问题、责任可诉性问题以及对地方知识运用的问题。
(24)根据笔者对江西省兴国县水土保持局的访谈,2005年8月17日。参阅：遂川县林业产权制度改革领导小组办公室：《遂川县林业产权制度改革试点理论与实践》，2005年5月。
(25)根据笔者对江西省遂川县林业局的访谈,2005年8月9日。
(26)这些判断造林之“公益性”的标准只适用于国家直接投资的林业重点工程项目，因为这些工程的国家投资，对林地的所有权属是不计较的。因此，换了语境，这些标准判断造林“公益性”就可能过于严格或不合适。
(27)在实践中，江西省遂川县云岭林场在2003年和2004年采取暂时的变通做法，分别按照1方木材20-30元和30-40元支付给村集体。关于利益分成比例，林场认为最好是固定分成，如永丰县人民政府发文规定国有林场按照1方木材38元支付给村集体；如果坚持4比6分成，则应约定分成基数，应当以扣除造林经营和管理成本后的净收益为分成基数。信息来源：笔者对江西省遂川县云岭林场的访谈.2005年8月11日。
(28)造林总规模13000亩(其中人工造林6500亩，封山育林6500亩)，项目总投资162万元(其中国家投资130万元，地方配套32.5万元——实际没有配套)。按照每亩每年增加0.2方计算，造林年总增蓄木材量为2.6万方，按200元/方计算，年可增经济价值520万元。
(29)根据笔者对江西省遂川县翔云公司、遂川县良洲村和岭上村的访谈，2005年8月11日。
(30)2000年，四川省马边彝族自治县林业集团公司被直属省林业厅管理的大渡河造林局兼并，人员全部安置；觉乐河集团公司人员分流，26人纳入公益林建设队伍，20人成为管护员。
(31)参见四川省马边彝族自治县林业局：《关于天然林保护工程区森工企业金融债务核查情况的报告》，2004年2月18日。
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