增强县乡政府提供基本公共服务能力面临的主要问题及成因，本文主要内容关键词为：成因论文,公共服务论文,县乡论文,能力论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
县乡政府是我国县域范围内贯彻落实国家大政方针的组织者和实施者，也是向广大农村居民提供基本公共服务更高效、更具优势的基层政权组织。在政府着力保障和改善民生、积极推进社会主义新农村建设的大背景下，增强县乡政府提供基本公共服务能力显得愈发紧迫、重要。然而，受历史、体制、机制等多种因素制约，增强县乡政府提供基本公共服务能力仍面临许多问题，亟待解决。
一、基本公共服务范围现阶段过宽，县乡政府难以承受
党的十六届六中全会通过的《决定》中提及的基本公共服务，主要包括教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等。从经济学角度分析，这些公共产品主要是指能够直接为公民提供社会福利水平的公共产品。目前发达国家尤其是高福利国家基本上都把上述公共产品列为政府保证的重点。基于国家政策和对发达国家政府支出责任的认识，我国各级政府部门尤其是上级政府部门常常从“本位”出发，比照发达国家相对指标或以我国总体基本公共服务具体项目投入指标为依据，频频出台加大基本公共服务投入政策，形成各项基本公共服务对财力需求齐头并进态势。许多省市政府部门通常在未充分考虑县乡经济发展程度和财力水平的情况下，机械按照中央政府部门制定的基本公共服务项目内容和标准制定本地区政策，这种政府部门各自为政、基本公共服务范围过宽的做法一定程度上造成基本公共服务投入重点和标准的盲从和无序。在我国省以下分税制财政管理体制尚不完善的情况下，直接导致县乡政府财政相对更加困难，甚至超过多数县乡政府的财政承受能力，反映到县乡提供基本公共服务能力方面的问题愈显突出。
实践表明，主要西方发达国家落实全国性的福利制度时，人均GDP最低在3000美元以上，目前已达3万多美元，并且西方发达国家构筑福利社会体系并非一蹴而就，而是从解决中低收入者和无收入能力者的基本生存条件和发展条件开始的，之后逐步扩展到养老、医疗、义务教育、失业、住房等民生领域，且标准分步提高，最终实现了全国范围的均等。发达国家提供公共服务尚且分步实施，客观要求发展中国家更应注重提供基本公共服务的层次性和渐进性。2007年我国实现人均GDP约为2520美元，与发达国家3万美元相比，这一较为薄弱的经济基础决定了我国实现基本公共服务均等化的范围不应过宽，标准也不应太高。考虑到近年来教育、社保、科技、农业等法定增长助推此类支出逐年刚性上升，即便是县乡根据“最低标准”提供基本公共服务，大部分县乡财力仍无法满足供给。
二、省以下分税制财政管理体制不完善，县乡政府提供基本公共服务的能力日渐弱化
(一)基本公共服务范围不明确，县乡政府事权配置不合理
所谓事权是指每一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。我国宪法原则上对中央和地方政府职责范围做出了规定，但没有通过立法对地方各级政府的事权加以明确划分，导致下级政府的事权几乎是上级政府事权的翻版，呈现“上下对口、职责同构”的特征。在中央号召实现基本公共服务均等化和着力保障改善民生的大背景下，上级政府往往从“大局”和“本位”出发，增设基本公共服务具体项目，提高基本公共服务项目标准，致使处于我国行政级次最底层的县乡政府支出责任“无限”扩张，这与县乡政府财力的有限性之间形成一种非对称博弈关系，很大程度造成县乡财政更加困难，提供基本公共服务的能力愈显脆弱。实践表明，基本公共服务范围受限于一国或一地区的市场发育程度、经济发展状况、政府财力水平、资源禀赋等多种因素，这些因素也决定了政府提供基本公共服务具有阶段性和渐进性的特点，不可能一蹴而就。这种未统筹和明确不同级次政府提供基本公共服务具体职责范围且忽视县乡财政能力的做法，不可避免地将会造成大部分县乡政府陷入既无法很好实现基本公共服务均等而又引发新的经济社会矛盾的窘境。同时，我国垂直的行政命令体系使上级政府常常对下级政府发出指令或考核指标，但相应的支出责任却由下级政府全部或部分承担，这种“事”在下而“权”在上的行政管理体制，对下级财政支出膨胀具有强烈的助推效应，直接增加了县乡财政支出压力。此外，在未明确地方各级政府事权的情况下，中央常常以立法形式出台支持各项事业发展的宏观调控政策，如农业、教育、科技等等，明确规定最低财政支出增长幅度，但上级政府不负担或不全部负担所增加的支出，使得中央的法定事权成为地方政府的当然事权，形成“上级请客、下级买单”的局面，加剧了县乡财政收支矛盾。县乡政府事权配置不合理是全国的共性问题，也是实现增强县乡政府提供基本公共服务能力的焦点和难点问题。
(二)基本公共服务需求日益增加，县乡政府财权配置不合理
财权是一级政府获得财政收入、确定财政支出的权力。事权决定财权。1994年分税制我国实现了财政分权体制改革，但财政分权却建立在既定事权的基础上且其直接目的是提高中央财政收入占全国财政收入的比重。受行政管理体制影响，此种做法传导到地方政府层面引致财权逐级向上集中的态势，形成事权逐级下放，财权逐层向上集中，上级财政日子好过，县乡财政日益艰难的局面。随着基本公共服务范围的扩大，项目标准的提高，县乡政府事权越发增多，基本公共服务需求日益增加，而县乡财力却因缺少主体税种及取消农业税等税收和行政性收费而日益减少，减收增支必然导致县乡财政愈加困难，自身提供基本公共服务的能力日趋减弱。具体而言，县乡财权配置存在以下主要问题：一是县乡缺少主体税种，税收收入增长缓慢。我国集权式行政管理体制决定了两级政府间财权划分交由上一级政府决定，上级政府一般将数额大、较稳定、增收潜力大的税种上收或实行共享，留给县乡两级的税收种类数额小、不稳定、较零散、征收成本高。由于缺乏主体税种，县乡所拥有的独立税种与经济增长的相关性很弱，不仅财政收入得不到稳定且持续的保证，而且大大降低了县乡两级税收增长弹性，进而导致县乡上划税收增长较快，而县乡内生税收增长缓慢甚至减少，进而造成县乡财政长期困难和削弱了县乡提供基本公共服务的能力；二是涉农县乡基本公共服务需求与财力供给缺口逐步扩大。基本公共服务需求的同质性决定了同一地区的所有居民都要求获得“一视同仁”的、更多的基本公共服务，这也决定了基本公共服务需求与地区人口数量具有明显的正相关，即人口越多，基本公共服务所需的财政资金就越多。一般而言，凡是涉农县乡，农村人口比重大，公共服务历史欠账多，基本公共服务需求与财力供给就越发紧张。随着农业税收和县乡行政性收费的取消，原本靠此作为财政收入重要来源的涉农县乡失去了财政收入的主要来源，如要提供基本公共服务供给，就无法摆脱对上级财政转移支付的路径依赖。然而，上级政府往往并非完全弥补县乡的政策减收缺口，结果造成凡是出台新的基本公共服务投入政策，县乡政府都为摆脱财力“窘境”而“恳请”上级政府帮助。
(三)财政体制保既得利益的做法，使县乡财力差距仍然很大
分税制以来，地方政府对县乡财政体制虽历经调整和改革，但基本思路仍然是“保存量、调增量”，这也是参照中央的做法。改革主要调整财政收入的增量部分，存量部分被视为县乡既得利益加以保留，从而把旧体制下不尽合理的利益格局带入了新体制。尽管上级政府通过转移支付手段对县乡财力加以调整，适当增加了对困难县乡的转移支付力度，但财政促进县乡基本公共服务均等化的体制动力并未发生实质变化，县乡财力差距依然存在且有扩大趋势，“马太效应”明显，即既得利益占优势、经济发展较快的县乡仍然处于领跑地位，而既得利益处于劣势的县乡却愈发困难。此外，分税制改革之初，部分贫困县乡为了在体制补助和基数返还中缩小与基数较高地区的差距，往往采取人为抬高基数、保返还的办法争取“既得利益”，随着调增量政策的实施，造成财政收入虚增，使这些县乡财政收入增长压力逐年增强，财政运行质量日趋下降，收支矛盾更加突出，直接影响其提高基本公共服务的能力和水平。
(四)转移支付制度不完善，县乡财力均等化程度不高
在上级政府财力集中度较高的情况下，完善的转移支付制度是增强县乡政府提高基本公共服务供给能力的重要手段，而实现基本公共服务均等化的重要前提就是实现县乡财力的均等化。按2008年政府收支分类科目统计，上级对县乡的转移性支出主要包括返还性支出、财力性转移支出、专项转移支出和其他转移支出四大类。返还性支出包括增值税和消费税及所得税返还；财力性转移支出包括原体制补助支出、一般性转移支出、调整工资补助、农村税费改革转移支出和临时性补助等。从转移性支出的具体科目看，种类较多，结构很复杂。从我国一些县的各类支出占转移性支出总量的比重分析看，返还性支出和专项转移支出所占比重过大。返还性转移支出主要是维护地方既得利益，满足基本财政支出需要的一种逆向转移支付，其对调整地区间财力差异和缩小公共财政能力差距方面缺乏力度。而专项转移支出一般具有特定目的，其结构和投向受上级政府制约，促进财政均等化的功能很弱。以大连市11个区市县中的开发区、甘井子区(市内区)、金州区(涉农)、瓦房店市和庄河市为例，近年来市本级对财政相对困难的瓦房店市和庄河市财力性转移支出呈逐年增长趋势，但两市人均财政支出仍不容乐观。
由表可见，大连县级人均财政支出(财力)差距较大，开发区约是庄河市的8倍。笔者对北京市、广东省、吉林省等县乡级人均财政支出曾进行类似比较，差距有的比大连还大。说明我国县乡财政体制和转移支付制度不完善已是普遍问题。县乡财力分配严重失衡，转移支付制度亟待改革完善。
(五)县乡事权与财权配置不对称，财政收支缺口日益扩大
事权的实现需要财权保证。现行分税制体制下，财权上移，事权下放，导致县乡财政事权与财权配置极不对称。国务院发展研究中心报告显示，中央政府财权平均在50％以上、地方财权平均不足50％，但中央事权平均为30％左右、地方事权超过70％。从各级政府支出责任看，省市县乡(除市内的区街政府外)事权基本相同。一定程度表明，上级政府通过体制调整提高了本级财政收入比重，宏观调控和转移支付能力逐步增强，县级综合能力却相对减弱。在县乡财政收入实际比重和增长相对下降的前提下，随着基本公共服务投入的增加和惠民政策的实施，县乡事权与财力之间的缺口将会进一步扩大，县乡财政将更加困难，自身提供基本公共服务的能力将进一步被削弱。资料显示，我国东部沿海省份经济虽较发达，但仍然存在一些贫困乡镇，有些乡镇财力根本无法保障政府机关正常运转。中央每出台一项较大的增支政策，越来越多的县乡政府不得不与上级政府“一事一议”，依靠其自身现有财力根本无法解决，部分县乡甚至举债运行。事权需要财权保证，财权的大小又反过来影响着政府履行职责的能力和效率。政府事权的随意下划，极易造成县乡财权与事权脱节，财政收支失衡，进而造成地方政府债务负担沉重。分析表明，上级政府事权演变为下级政府的必然事权是下级政府隐性债务转为上级政府或有债务的制度原因。当县乡债务膨胀到影响政府正常运转时，县乡债务又转化为上级的或有债务，倒逼上级政府予以解决。可见，事权与财权的不对称不仅仅削弱了县乡政府提供基本公共服务的能力，而且可能转为上下级政府未来不得不面对的共同风险。
三、政府政绩考核制度过于注重经济发展，造成县乡政府对基本公共服务的必然忽视
现行政府政绩考核机制存在制度性缺陷，导致各级政府尤其是县乡政府财政支出对基本公共服务投入的必然忽视。政府政绩考核指标一般有“硬指标”和“软指标”之分。GDP、财政收入等经济类指标属于“硬指标”，此类指标与县乡官员职位升迁密切相关，而教育、医疗、卫生、社保等社会类指标属于“软指标”。长期以来，上级政府以“硬指标”考核下级政府政绩，一定程度造成下级政府“重投资、轻民生”。
此外，即使一些县乡政府官员注重基本公共服务的提供，其关心的也往往限于基本公共服务财政投入比重指标。实际上，县乡提供基本公共服务能力的高低并非仅限于财政投入水平，其与县乡具体服务部门的管理水平和服务提供者的服务水平息息相关。以义务教育为例，假使县乡生均教育经费实现了全部均等，由于受各学校师资力量、教学质量等现存差距影响，其义务教育服务质量也会存在较大差距。由此可以看出，简单地把教育、医疗、卫生、社保等基本公共服务投入列为政府绩效考核的“硬指标”，未必能够体现政府基本公共服务的实际水平，应把基本公共服务具体项目质量作为政府政绩考核的“硬指标”，这样才能促使地方政府官员在注重增强基本公共服务投入的同时，更加重视影响民众生活、生存和发展的最基本需要。