![苏南模式下的政府行为分析[*]_苏南模式论文](https://www.lw33.cn/thumb/d0e6725a17e15b20db98f3b0.webp)
苏南模式中的政府行为探析[*]，本文主要内容关键词为：苏南论文,探析论文,模式论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
苏南模式产生于七十年代末、八十年代初我国经济改革的起步阶段。它作为苏南地区人民根据当地实际进行的改革创造，曾和我国其他地区农村经济发展模式一起，成为推动地区经济市场化发展的典型。它的出现极大地丰富了我国农村经济改革的实践。苏南模式有着自己鲜明的特色，即以乡镇集体经济为基础、工贸农协调发展、经济社会全面进步等。然而，上述所有这些特色都是以政府行为作为起点或支点的：乡镇集体经济尤其是乡镇企业的兴起和发展，是与政府的保护和支持分不开的；“以工补农”促使地区范围内各产业协调发展的政策，是由政府出面制定和推行的；经济、社会的全面进步，也是在政府的组织和推动下才能实现的。……可以这样说，苏南模式是在大量的政府行为之上建立起来的。没有政府行为，就没有苏南模式。因此，全面考察苏南模式中的政府行为，把握其存在基础和作用特性，发现存在的问题或矛盾，对推动苏南模式市场化发展有着十分重要的意义。
一、苏南模式中政府行为的存在基础
苏南模式之所以存在大量的政府行为，其原因出于两个方面：一是作为这一模式基础的集体经济，尤其是乡镇企业，需要政府的保护和支持。二是在社区政府与乡镇企业之间，存在着一种特殊的利益关联，由此形成了社区政府促进乡镇企业发展的内在激励机制。
从苏南模式的形成来看，乡镇企业的兴起和发展，困难不在内部，而主要来自于外部市场环境发育不充分和旧的计划经济体制所形成的限制或障碍。苏南地区是我国人口最密集、资源最缺乏的地区之一，人多地少的矛盾十分尖锐，剩余劳动力寻求新出路的要求表现得非常强烈，兴办乡镇企业的内在冲动是客观存在的。同时，与苏南地区经济、历史、地理条件相联系，发展乡镇加工工业所需要的其他条件，如资金、技术、设备、人才等都是得天独厚的：苏南地区在历史上经济、文化就比较发达，经济基础和生产条件都比较好，虽然旧的经济体制严重束缚了这一地区的经济发展，但凭借先天的优势和辛勤的劳动，农村社队集体经济都有了一定程度的积累，具备了兴办劳动密集型为主的加工工业的原始投资能力；苏南地区在地理位置上又处在附近大城市强烈的技术辐射范围内，大城市的技术、设备和人才很容易向一地区渗透，发展乡镇企业所需要的技术、人才条件是具备的。但是，仅具备内部条件只能形成一种可能性，乡镇企业的普遍兴起和迅速发展还必须有外部条件的配合。创造乡镇企业发展所必须的外部条件，是社区政府行为之所以存在的重要基础之一。由于处在计划经济体制“缝隙”中的乡镇企业不仅不能通过正常渠道来取得必要的生产要素，而且在旧思想的束缚下遭受来自多方面的非议和责难，一度被说成是“与国有企业争市场、争原料”，“挖国有企业的墙角”。因此，这时的社区政府，一方面有必要帮助乡镇企业在严重不足的市场环境中组织原材料、信贷资金、土地和劳动力。另一方面在努力解决乡镇企业自身问题的同时，积极争取乡镇企业合法的存在地位，给乡镇企业支撑起一顶“保护伞”。因此，苏南乡镇企业实际上是在社区政府的庇护之下形成和发展起来的，离开政府的保护和支持，乡镇企业要存在和发展下去是不可想象的。
既然乡镇企业的存在和发展需要依靠政府行为创造必要的外部条件，那么政府部门尤其是社区政府为什么要竭力推动乡镇企业的发展呢？根本原因就在于社区政府处在特定的社区范围之中心地位，它不仅能非常直接和具体地感应社区经济发展的脉搏，而且由于与乡镇企业建立了特殊的利益关联，从而使社区发展目标和社区政府目标能够很好地结合在一起，进而形成推动政府行为的激励机制。
一般来说，社区政府的目标大多有两个主要方面：一是政治目标，即社区政府作为一级政府机构必须服从上级指令，维护社区的稳定。二是财政目标，即社区政府为实现职能而从社区经济发展中取得一定的经济利益。这两方面都与社区经济发展状况和水平息息相关。首先，实现政治目标必须以经济发展为基础。只有经济发展了，收入才会提高，社会福利才能增进，社区的全面发展和稳定才有可能。在苏南地区，衡量政府及其领导人政绩的一个关键指标就是经济实力或经济发展水平。这种考核体系进一步强化了社区发展目标与政府目标的内在联系，使社区政府推动经济发展的自觉性得以加强。其次，社区政府的财政目标直接取决于社区经济发展水平。受国家财力的限制，我国农业生产中国家投入的部分是十分有限的。要促进农村经济的发展，需要社区政府广开财源，筹集更多的发展资金。在苏南农村，社区政府的财力主要不是靠国家的财政预算来取得，而是在预算外通过各种收费、附加、摊派等形式从本地经济发展中取得。这实际上使社区政府与乡镇企业结成了一个利益共同体：社区政府要使财政收入最大化，就要努力保证乡镇企业利润的最大化。因此，社区政府促进经济发展的行为，不仅是乡镇企业自身发展的要求，而且也是社区政府自身的要求。苏南模式与其政府行为形成了一种内在关联。
二、苏南模式中政府行为的市场性调整
政府行为本质上是源于市场之外的行政性行为。但是，它在苏南模式中的大量存在不但没有减低经济活动的效率，反而促进了苏南经济的快速增长和经济市场化程度的迅速提高，原因何在？我认为，苏南模式中的政府行为随着经济的发展而不断进行的市场性调整是最重要的原因。正是这种调整使本来行政性的政府行为具有了一定程度上的主动适应市场、遵循市场发展规模的能力，从而在市场发育不足或企业缺乏竞争力的情况下，为企业发现市场、进入市场创造了条件。同时也针对市场的弱点，起到弥补市场不足的作用。在这里我们可以将它与政府行为的行政性行为相对照称之为政府行为的“市场性。”
苏南模式中的政府行为大致有以下一些具体形式：1.帮助企业解决资金、技术、人才、土地和劳动力等要素供给问题。2.通过一些分配或再分配渠道，协调社区各产业的发展。3.推动龙头企业和行业性市场的建立，组建企业集团，增强企业的竞争能力。4.统筹安排社区基本建设，改善社区基础设施条件。5.积极增进社区福利水平，推动社区的全面发展。6.努力争取政策优惠和新的发展机遇，促进改革创新。7.组织招商引资，吸引外部要素流入。8.树立良好的地区形象。概括起来这些行为又可分为两大类：一类是社区政府对外部的行为，另一类是社区政府对内部的行为。从苏南模式的实践看，社区政府这两方面的行为都表现出明显的市场性。
首先，社区政府对外部的行为带有明显的市场性。社区政府争取政策优惠，尤其是争取改革特许权的努力，对推动当地经济发展有着十分重要的意义。我国的经济改革走的是一条“双轨制”的制度变迁之路，所有改革措施的推行都首先要经过试点。因此，争取到这些改革特许权的地区，实际上获得的是更多的制度创新的余地和新的发展机遇，从而有可能在改革中率先取得突破，进而大大推进地区经济的市场化。显然，社区政府行为在这方面的市场性，是通过争取不能由市场来配置但能使经济率先市场化的“政策资源”来体现的。此外，由社区政府出面为本地区招商引资、吸引人才、召开产品展示会和订货会、组建行业性商品流通市场等行为，其目的集中在两个方面：一是吸引外部要素流入，为本地经济发展注入新的活力。二是疏通市场，扩大本地产品的市场占有率和覆盖面。这两个方面都表明，社区政府实际上充当了企业代理人或经纪人的角色，它们的作用体现在用政府的行为来弥补市场的欠缺或不足。最后值得一提的是，苏南地区政府部门为树立本地区良好的市场形象，提高知名度而进行的努力，具有极大的市场价值，这实际上是在激烈的市场竞争中为本地所有企业的发展创造了一笔不小的无形资产。这一行为也因此而带有了明显的市场性。
其次，社区政府对内组织协调经济活动的行为，不断顺应经济发展的要求进行调整，始终表现出明显的市场性来。从计划经济的缝隙中生长发展起来的苏南模式，从一开始就是以市场为中心的，本身具有强烈的突破旧体制走向市场的发展倾向。处在这一环境中的社区政府及其领导人，不知不觉地接受着市场经济的熏陶和教育，对市场经济发展规律和内在要求有着深刻的感性认识和理解，从而能够在行为上自觉地进行调整。在苏南模式产生和发展的初期，社区政府对内组织经济活动的行为主要是从资金、原材料、土地等要素供给方面扶持乡镇企业。这在市场发育不充分、企业缺乏竞争力的条件下，能够起到了填补“真空”把企业和市场有效地连结起来的重要作用。随着市场化改革的不断深入，苏南社区政府对内组织经济活动的行为已经延伸到组建企业集团、协调社区内各产业之间关系、促进产业结构调整等方面。这些行为或者减少了企业外部交易成本，如由政府出面组建企业集团，不仅可以减少单个企业寻找一体化经营对象的成本，而且还可以把企业外部交易转变为组织内部的协调，从而节约交易成本；或者减少甚至避免乡镇企业小规模低水平上过度竞争而带来的损失：如社区政府协调各产业之间的关系，推动产业结构的调整等行为，可以有效防止重复建设、重复投资，减少由此造成的损失。
从计划经济转向市场经济是一个渐进的发展过程，“破”了计划经济，市场经济不会马上就自己“立”起来。在这一转型过程中，政府行为有着很大的作用余地和发展空间。因此判断政府行为是否必要，不能仅用完善的市场经济的要求作为唯一的衡量标准，而应该用政府行为自身能否及时调整以适应市场发展的要求作为基本判断依据。苏南模式的成功实践足以证明这一点，那就是政府行为的市场性调整是其有效发挥作用的根本保证。
三、政府行为与苏南模式的市场化
政府行为作为一种源于市场外部的行政性手段，其作用的“市场性”有赖于自身的市场性调整。苏南模式中的政府行为在不断推动经济市场化发展的同时，也暴露出了自身不能适应市场发展要求的负面效应。表现在：(1)与模糊的集体产权相联系，政府行为极易导致经济组织政治化，使经济活动服从于政治需要。(2)社区政府取得收入的行为不规范，引发了相当一部分政府工作人员的隐形收入问题和以权谋私的腐败问题。(3)“以工补农”协调产业发展的行政手段，由于缺乏市场性的内在关联机制，模糊了企业与政府的界限。(4)增进社会福利、强化社区建设的机制不规范，存在着盲目攀比、超前消费的倾向。
苏南模式中的政府行为是和这模式本身直接关联的。面对政府行为的负面效应，我们不能简单地加以排斥或一概否定，如果那样就无异于不要苏南模式自身。要克服这些负面效应，只有促使政府行为进行进一步的市场性调整才有可能。
苏南模式政府行为的市场性调整是和这一模式确立和发展的特定环境相联系的。如果说在计划经济环境下建立起来的苏南模式，其政府行为具有很大的市场性调整余地的话，那么随着社会主义市场经济体制的逐步建立，苏南模式自身存在的在产权关系上缺乏市场化基础的矛盾不断暴露出来，政府行为市场性调整的余地受到了根本性的局限。因此，要在这一问题上有所突破，必须首先理清苏南模式中集体经济的产权关系，奠定整个模式市场化的基础。集体经济产权包括土地产权和乡镇企业产权两个方面。对于土地产权，关键是要在继续完善家庭联产承包责任制基础上，探索出一条能够促使土地使用权有偿转让、实现农业生产规模经营的可行道路来。在苏南农村，目前出现的一些家庭农场、城市工人下乡承包土地进行大规模集约化生产的现象值得关注。对于乡镇企业产权界定不清、生产要素不能按效率原则合理流动和组合的问题，则要解放思想，打破集体经济的旧观念，积极探索集体经济新的组织形式和经营方式，真正按照效率优先的原则进行改制改革。与农村土地产权改革相对照，苏南乡镇企业产权改革的实践发展很快。以常熟市为例，1995年，乡镇企业改制累计已达4522家，占乡村企业总数的59%。苏南模式集体经济正向着产权清晰、所有制结构多样化的方向发展。
苏南模式政府行为进一步市场化调整还要求用制度性的、法律化的方式和途径来规范政府行为，使之与市场机制并行不悖。实现社区经济社会全面进步，是苏南模式的一大特色。但是仅仅依靠诸如不规范性收费、摊派等行政性手段来筹集发展资金是有很大局限的，因为它从根本上违背了市场经济平等自愿、权利与义务对等的原则，与建立市场经济体制背道而驰。因此，社区政府必须学会运用经济手段和市场机制，通过规范的方式和途径筹集资金。如运用类似税收的手段，使政府收入透明化、规范化；或者运用集资入股的方法使建设资金的筹集经济化。同时，在运用政府财力增进社会福利时，注意探索能使权利和义务相对称的发展机制。如用养老保险、医疗保险等市场化的社会保障制度取代以往社区政府单向赠与的、权利和义务不对称的福利制度。
要使政府行为能够真正符合市场的要求，还必须建立政府决策科学化民主化的保证机制。政府决策的科学化，不仅取决于政府领导人、决策者的知识水平和推动市场经济发展的领导经验，而且还取决于是否有一套能够有效防止官僚主义、个人独断的保证机制。因此，加强社区民主政治建设，形成一个民主监督、富有效率的领导体制，确是十分重要的。苏南模式可以借鉴其他地区创造的“村民代表议事会制度”，使政府决策深入人心，最大限度地保证政府决策符合经济发展的客观要求，并且使它的实施成为广大群众的自觉行为。
要解决政府行为的负面效应，还必须注意政府行为主动从那些应该由市场来调节的方面或领域退出。例如，苏南模式政府行为在早期干预企业经营决策的问题，必须彻底解决，类似的行为必须从根本上转变。再如，苏南模式中“以工补农”协调产业发展的方式，虽然在过去起到了稳定农业生产的作用，但它缺乏市场性的内在关联，存在着很大的随意性，必须探索市场化的方式（如推行农业产业一体化经营）来取代。
总之，苏南模式的市场化是和政府行为的市场性调整相一致的：政府行为的市场性调整能推动苏南模式的市场化发展，而苏南模式市场化的每一重大突破都将给政府行为市场性调整开辟更广阔的空间和发展余地。
[*]本文论及的政府行为，是指苏南地区一定社区范围内主要是县乡两级政府组织、管理和协调经济发展的行为，故又称社区政府行为。