产权多元化背景下政府调控的成本分析，本文主要内容关键词为：产权论文,成本论文,政府论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着国有资产管理体制改革的进一步深化，产权多元化成为实现国有资产保值增值、构建现代企业制度的重要选择。而产权多元化的改革离不开政府的有效调控，可以说，没有政府的有效调控，产权多元化改革将无法有序地进行。但政府的调控是有成本的，甚至存在很高的成本，因此，如何降低政府调控成本、实施有效调控，成为推动国有资产管理体制改革的重要课题。本文在产权多元化背景下考察政府调控的成本问题，以期为产权多元化背景下政府实施有效调控提出相应对策建议。
产权多元化背景下政府调控的成本构成
施蒂格勒在其论文集《产业组织和政府管制》中，从成本的承担者的角度将管制成本分为“服从成本”和“实施成本”两大类。所谓“服从成本”是指“垄断者使管制机构服从它的意愿”所付出的费用，这一成本由垄断者自己承担；所谓“实施成本”是指“一项管制从产生到实施的成本，这一成本是由公众承担的”。（注：参见施蒂格勒《产业组织和政府管制》，上海三联书店1996年版，第244页。）受上述思想的启发，按照不同的分类方法可以将产权多元化背景下政府调控的成本分为以下几种：
1.调控制度的运行成本。从公共政策的视角看，其可分为调控政策的制定成本和运作成本。调控政策的制定成本包括调控机构对有关信息的收集成本和分析成本以及调控政策的制定费用等。众所周知，相关信息的收集是制定调控政策的必要前提，而收集信息是要花费巨大成本的，这也往往成为反对政府调控的理由之一。调控规则的制定要经过一系列复杂的行政程序，如对建议法规的调查听证（注：调查听证的过程往往是一个由各利益相关者讨价还价的博弈过程。虽然最终的结果可能是各方相互妥协的产物，但在我们看来，这种博弈过程是调控机构收集信息的一种主要机制。）、法规的制定与颁布、新法规实施后对市场均衡的分析与评价、对现行法规修正的建议等。显然，要完成上述各环节，费时耗资之巨大是可以想像的。
调控政策的运作成本又由两类成本构成：第一，调控的文件处理成本、行政裁决成本等。经验表明，在既定的调控制度下，制定、执行某项调控制度所花费的成本数额往往很惊人。以行政裁决为例，调控机构的裁决必须在相关利益人与调控者之间信息交换、讨价还价的过程中进行，往往导致调控规则和标准制定程序的拖延。可见，正式裁决是需要花费相当的时间和成本的。第二，构建与维持调控机构正常运转所耗费的成本，如调控机构的人员工资、福利开支以及办公设备费用等。应当说，政府调控机构正常运转的必要开支，不管实行何种调控政策，都必须付出。据HOPKINS估计，1996美国政府为建立和管理有关调控的规章制度形成了总量高达140亿美元的支出。（注：杜涛等：《浅析政府管制的成本和收益》，《地方政府管理》1998年增刊。）
2.效率成本、转移成本、反腐败成本。这类成本是由于政府进行调控且直接影响经济效率而产生的相关费用。具体地说，效率成本是指生产者剩余和消费者剩余的净损失，它表明了一项调控政策偏离其预期轨迹所导致的经济效率的损失；转移成本是指获益从一方转移至另一方，它反映了调控实施时获益者和受损者的情况，即社会财富在不同社会成员间的重新分配，如政府基于某种调控目标的考虑，对某些产业给予补贴，其结果将使巨额财富从消费者手中转移至一小部分生产者手中；反腐败成本则是指政府为了防止和查处调控政策法规制定与实施过程中的寻租、设租行为而付出的费用，从控制的时间先后顺序上可以分为事前的防范成本、事中的监督制约成本和事后的处理成本。各国政府每年花费在反腐败上的开支往往很惊人，尤其在腐败严重的国家，而这种费用开支是由社会公众共同承担的，是社会福利的损失。
3.寻租成本，即施蒂格勒所认为的“服从成本”。简单地说，寻租就是指投票人特别是其中的利益集团，通过各种合法或非法努力，如游说与行贿等，促使政府帮助构建自己的垄断地位，以便获取高额垄断利润的活动。这类活动不仅耗费了大量的人力、物力、财力，造成社会资源的极大浪费，而且成为滋长社会腐败现象的温床。可以说，只要存在着政府调控与管制，就有“寻租”的可能，寻租成本自然也就不可避免。正如布坎南所指出的，“当政府行为制造和支持垄断地位并有效地防止进入时，就会产生一些与寻找租金出现有关的问题。”（注：布坎南：《寻找租金和寻求利润》，《经济社会体制比较》1998年第6期。）
产权多元化背景下政府调控高成本的成因分析
从实践看，各国政府调控成本往往都很高，产权多元化背景下的中国政府则更是如此，我们认为其根本原因在于政府应追求公共利益最大化的行为目标与政府工作人员、政府机构的行为目标之间的差异和矛盾。从理论上讲，政府调控行为必须代表公共利益，然而现实中的政府是由具体的工作人员和机构组成的，这些人员及机构都是理性的经济人，自身存在着可能与公共利益不尽相同的个人、机构利益，并往往以个人、机构利益最大化为行动准则。当政府工作人员的个人利益、政府的机构利益与公共利益不一致、相互冲突时，政府工作人员及机构就有可能为追求自身利益而做出有损于公共利益的决策，从而增加政府调控的成本，降低政府调控的有效性。
由上述根本原因引致产权多元化背景下政府调控成本高的具体成因，主要体现在以下几方面：
1.寻租的存在。从文献上看，戈登·塔洛克第一次系统地讨论了寻租行为。第一个用“寻租”一词来描述所探讨的这种活动的，却是安娜·克鲁格。图1—1描绘了对一种被垄断化的产品的需求表。假若垄断者索要垄断价格Pm而不是竞争价格Pc，就会创造出以长方形R表示的垄断租金，而且在垄断化产品的产量下会失去消费者剩余福利三角形L。
图1-1 寻租条件下垄断的社会成本
施蒂格勒在其经典论文《经济管制论》中，提出了两个基本假设：（1）政府的基本资源是权力，各利益集团能够说服政府运用权力为本集团利益服务；（2）管制者是理性的，选择使其效用最大化的行为。在此假设的基础上，将注意力从使L最小化的价格应该是什么的规范讨论，转向攫取R的争斗如何决定价格的实证分析。然而施蒂格勒并没有给出政府与利益集团之间达成某种管制的均衡模型。他将管制描述为是由一个追求选票最大的政治家所提供的。假设这个政治家所获得的选票数V是受管制的生产者效用U[，R]和受管制产品的消费者效用U[，c]的一个函数。
为了简便，假定消费者和生产者的效用与R与L是线性关系；即
U[，R]=R，U[，C]=K-R-L（1-3）
其中，K是一个随意定的常数。如果假设二阶条件成立以确保某种内含的最大值，那么，追求选票最大化的管制者就会把价格P定得满足
力求选票最大化的管制者会确定这样一个价格，该价格使得管制者从支持生产者增加某一数量的垄断租金中获得的边际收益刚好被R和L的连带提高所引致的消费者选票的损失所抵消。施蒂格勒认为管制的主要受益者是受管制的企业。对此，佩尔兹曼作了这样的分析；价格将会被不断提高，直到dR/dP下降得很充分，或
V/U[，c]变得足够大，从而使（1-5）等式成立时为止。但值得注意的是，只要V/U[，c]＞0，那么（1-5）等式就不会在租金最大化的价格上（此时dR/dP=0）得到满足。当dR/dP=0时，dL/dP＞0，这一条件与V/U[，c]＞0相结合，使（1-5）等式的右边为正值。力求选票最大化的政治家也许偏爱受管制产业的生产者，但他只会将价格定在低于租金最大化所要求的水平上。
佩尔兹曼模型的主要贡献在于揭示了这样一条规律：管制是被利益集团和管制者所共同喜好的一种制度，它易于使组织得更好的利益集团受益，因为组织得更好的利益集团能够提供更大的政治支持，并能从中获取更多的利益。但该模型并没有阐述利益集团影响管制者的过程和管制者影响利益集团的过程。（注：丹尼斯·缪勒：《公共选择理论》，中国社会科学出版社1999年版，第282-292、391-418页。）
从上述的文献回顾中不难发现，在一个主权国家中，政府本身就是一个具有强制性和垄断权力的经济组织。当政府机构及工作人员借助政府职能对经济进行诸如价格、许可证等管制与调控时，很可能造成某些资源的人为“短缺”，为“寻租”活动提供了契机和可能。寻租的存在，使政府调控的实际效果偏离了社会公共目标，从而降低了政府调控的有效性。
2.调控制度的不完善。调控制度的不完善是导致产权多元化背景下政府调控成本高的重要原因。我们认为，调控制度的不完善主要体现在以下几点：
首先，缺乏有效的激励机制。从委托—代理理论的视角看，同公司制一样，官僚机构中亦存在着委托人与代理人的关系问题。在官僚机构中，委托人—代理人的链条往往较长，并且存在“选民—立法机构—上下级政府及部门”的多层次委托—代理关系，更易造成信息不完全和不对称，从而使代理人更易偏离委托人的目标。根据合同理论，要解决委托—代理问题，只有两个路径可供选择：一是通过一份激励相容的合同的安排；二是构建监督机制。然而，官僚机构中缺乏类似资本市场机制的手段，让管理机构分享财政节余，如政府部门的支出来源于公共资金，这种资金缺乏明确的利益主体，使政府工作人员的工作努力与合理的收入难以建立有机的、紧密的联系。因此，在官僚机构中，很难通过激励相容合同的安排来构建一个委托人与代理人目标完全一致的激励机制。
其次，监督机制不完善。由于政府既是一个经济实体又是一个政治权利机构，既是调控者也是垄断者，其行为往往是难以监督的。官僚机构中的委托人不可能像公司制中的委托人那样根据盈利情况来判断政府机构及工作人员工作的好坏，同时也找不到一个能集中反映政府机构及工作人员工作信息的指标，因为政府的目标函数是多元的，即不仅要维护市场秩序，提高经济效率和社会福利水平，还要注意社会安定；不仅要追求经济、社会目标，更要关注政治目标。这就使政府可以利用自身的优势在这些目标之间进行切换，封锁一部分公共产品及公共服务所涉及的有关资源与成本信息，从而使官僚机构中的委托人无法有效地监督代理人，难以使其行为与决策完全符合公共利益最大化的要求。
从上文的分析不难看出，在官僚机构中，随着委托人—代理人的链条越来越长，信息将更加不完全和不对称，作为最终委托人的公民所面临的政府这一代理人的“道德风险”亦就越来越大，代理人的寻租行为不仅无法避免，而且还可能不断加剧，从而增加政府调控的成本，降低政府调控的有效性。
再则，调控机构设置的不合理，以及缺乏完善的、透明的调控程序，也会导致政府调控成本高且收益低下。调控目标高效率地实现，需要设置合理的调控机构。如果调控机构设置不合理，必然带来很高的调控成本。这些年的国有资产改革实践就是最好的明证。中央政府是国有资产出资人的唯一代表，并由多个部门分割行使出资人职能，这种多头管理与调控的格局，必然在有利益和好处的时候，大家竞相争夺，而一旦出了问题则相互推诿无从追究，从而导致效率低下。同样，调控程序的不完善、不透明，亦会带来政府调控成本高且收益低下。在这场产权多元化的改革中，尤其是“抓大放小”以来，十多万家国有企业被卖掉了，但如何卖的，卖了多少，国有资本收回了多少，又用去了多少，等等，缺乏透明性，看不到这方面的统计数字。而我们可以看到西方国家如法国的统计数字，法国的私有化卖了3700亿法郎，800亿还账，1200亿投入到大企业里去了。关于这一点，我们的调控机构应给予足够的重视。
3.调控机构的内在扩张欲。与调控机构运行低效率紧密相连的是调控机构的扩张。从政府经济学的视角看，政府活动不是以营利为目的，而是以实现政策、提供优质的公共产品为主要目的。这势必导致对于政府活动的成本约束往往是软约束，进而导致政府缺乏降低成本的激励，使得政府在提供公共产品的同时盲目扩大公共开支。另一方面，公共选择理论认为，政府作为一个理性的经济人，在维护公共利益的同时，存在着强烈的自我扩张欲。（注：其实立法议员也受益于调控机构的扩张，通过彼此捧场，政府官员可以将议员批准的预算资金按有利于议员获取政治支持与选民选票的方式加以运用。而选民也认为调控机构的扩张于己有利，觉得自己可从调控机构的产出中享有更多的公共服务，可从该机构的支出的增加中获得更多的机会，实际上，这是不现实的。）在Niskanen看来，调控机构的主要目标是追求机构最大化。因为该机构的官员们关心的不是效率、盈利、优质的服务等目标，而是他们的工资、办公室的舒适条件、公众中的声望、权力庇护人等，所有这些均与机构的规模有关。而丹尼斯·缪勒则对政府规模的扩张给出了自己的诠释，并提出了以下五种扩张的类型：政府以提供公共物品和消除外部效应为唯一职能时的扩张；政府作为收入与财富的再分配者时的扩张；利益集团存在的政府扩张；官僚机构与政府扩张；财政幻觉的政府扩张，政府往往通过选民意识不到的某些方面来增加他们的税收负担，从而扩张财政支出。（注：丹尼斯·缪勒：《公共选择理论》，中国社会科学出版社1999年版，第282-292、391-418页。）
需指出的是，政府调控机构的扩张也许有客观需要的一面，但实际上往往更多的是由于内在扩张欲而进行超需要的过度扩张，从而不可避免地造成政府调控成本高且收益低下。
产权多元化背景下降低政府调控成本的路径选择
从上文的分析不难看出，造成产权多元化背景下政府调控高成本的主要原因是寻租的存在、调控制度的不完善和调控机构的内在扩张欲。如何降低产权多元化背景下政府调控成本，我们认为有以下路径可供选择：
1.调整政府职能，让权力淡出市场。
无论是上文的理论分析还是调控的实践均表明，凡是政府垄断程度越高的部门和行业，政府对经济的调控和管制越多，与企业关系越密切，审批程度越复杂，出现寻租、设租的机会就越多。因此，要降低产权多元化背景下政府的调控成本，一个可供选择的路径就是通过调整政府职能，逐步淡化政治权力在经济活动中的作用，让权力退出市场，减少政府对市场交易的不适当调控。即按照市场经济的内在规律，对该放松调控与管制的领域就放松，以此来减少寻租、设租机会，从而达到降低政府调控成本，提高政府调控有效性之目的。
2.构建有效的监督制约机制。
由于调控机构与被调控企业之间信息不对称、调控机构与立法机构乃至选民或公众间多级委托代理、调控机构易被利益集团俘获（capture）以及调控机构只有有限承诺能力等问题，尤其是因调控机构难以分享财政节余而显示激励不足，使得调控的结果与其初衷相背离，导致政府调控的效率低下。因此，我们认为要降低产权多元化背景下政府的调控成本，必须构建一套有效的监督制约机制，形成对政府行为的监督和制约，使之不至于为追求自身利益而损害公共利益。从西方实践看，各国大都通过设置民主政体，使政治家不能为所欲为而必须服从民意代表的政治监督，使政府行为与决策符合公共利益；构建司法机制来制约政府权力，使其能依法行政；设置审计部门，对政府实施财务审计等。应当说，对政府行为的监督与制约，我国已构筑起了内外监督体系，但实际运行的效果并不理想。另一方面，监督机构的运行是有成本的。我国用于监督公务人员的机制在党内有纪律检查委员会，在政府有监察、审计部门，司法方面有检察院、法院，在社会方面有新闻媒体、公众的监督，而在每一个政府部门甚至大型国有企业的内部还设有类似的监督机构。这些机构层层相叠，造成监督成本增加，自然亦带来政府调控成本高且效率低下。显然，如何完善现行内外监督体系、实现民主化管制是我们的改革家和学者们共同面临的课题，对于这一点，我们应给予更多的关注。
3.合理设置调控机构，制定规范、透明的调控程序。
如前文所述，调控机构设计的不合理，以及缺乏完善、透明的调控程序，将带来政府调控成本高且收益低下。因此，要降低产权多元化背景下政府调控成本，应当合理地设置调控机构，制定规范、透明的调控程序。具体地说，首先，要本着节约交易成本的原则，在立足国情的同时，汲取成熟市场经济国家的经验，对某领域的调控权力来说，该由几个部门共同享有的则由这些部门享有，反之，该由一个主要部门享有则由该部门享有；其次，按照市场经济的内在要求和经济发展的需要，调控机构的规模该扩张则扩张，该收缩的则收缩；再则，通过行政立法，制定规范、透明的调控程序，使调控活动能够有序、公开地进行。只有这样，才利于降低政府调控成本，提高政府调控的效率。
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