自由贸易与环境保护：欧盟与巴西的一场攻防战——WTO首例发达国家诉发展中国家环境贸易措施案研究，本文主要内容关键词为：巴西论文,发展中国家论文,发达国家论文,首例论文,欧盟论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D996；X3 [文献标识码]A [文章编号]1000-7326(2009)08-0066-04
2007年11月世界贸易组织(World Trade Organization，以下简称WTO)上诉机构对欧盟诉巴西影响翻新轮胎进口案(Brazil-Measures Affecting Imports of Retreaded Tyres)作出最终裁决，尽管专家组对巴西翻新轮胎进口禁令实施方式性质的认定被上诉机构部分地推翻，但专家组关于该措施是环境保护之必要措施的认定仍然获得上诉机构的维持。该案是GATT/WTO历史上首例发达国家对发展中国家环境措施提出违反WTO规则之诉，也是WTO首例资源再生产品的贸易争端，所涉法律问题复杂，备受国际社会关注。在全球资源供求日益紧张，传统经济发展模式导致全人类陷入能源危机、环境危机，可持续发展原则和循环经济理念得到普遍认同的今天，如何建立有利于自由贸易与环境保护相互支持的贸易规则体系，既不能以牺牲环境利益为代价促进贸易自由化，也要防止以环境保护为幌子的贸易保护主义，同时兼顾南北国家在贸易与环境问题上存在的严重利益冲突，是国际社会共同面对的难题。
一、巴西翻新轮胎进口禁令：合理环保措施还是绿色贸易壁垒
翻新轮胎被认为是环境友好型资源再利用产品，从经济角度而言，有助于节省轮胎生产成本，在环保、可持续发展和自然资源有效利用方面的成效可观。但是，翻新轮胎重复使用后，最终仍然成为废轮胎，被喻为“黑色污染”，无论是掩埋、焚化或堆放，都存在对环保和公共健康的严重危害，如易引发火灾、燃烧所产生的空气污染以及成为病媒蚊(登革热、黄热病、疟疾)理想的繁殖场所等难题。很多国家每年的废轮胎已经超过其正常可以处理的技术和能力。由于地理、经济与文化因素，使得废轮胎的回收存在困难，目前尚未有更好的处理方法能兼顾“环境有利”和“技术、经济上可行”两方面因素。①
巴西于2000年颁布了翻新轮胎进口禁令(以下简称“进口禁令”)。巴西指出，包括《废弃物焚化指令》(Waste Incineration Directive)与《废弃车辆指令》(End of life Vehicle Directive)等欧盟法规对废弃轮胎处置规定十分严格，欧盟翻新轮胎出口事实上不过是为境内废弃轮胎寻找一个新的丢弃地点，把污染和危险转嫁给发展中国家。②乌拉圭将巴西的翻新轮胎进口禁令诉诸南方共同市场(Southern Common Market，Mercado Común del Sur，以下简称“MERCOSUR”)争端解决机构，巴西败诉并根据仲裁庭裁决修改了该进口禁令，使其效力不再及于MERCOSUR成员国(以下简称“MERCOSUR豁免”)。巴西最初亦禁止废轮胎进口，但该措施因国内翻新轮胎生产商向国内法院申请强制令而暂缓实施。欧盟认为该禁令对其翻新轮胎出口构成贸易障碍，违反了若干WTO规则，并于2005年诉至争端解决机构(Dispute Settlement Body，以下简称DSB)。巴西与欧盟的分歧在于，欧盟强调的是翻新轮胎在产品生命周期中段所产生的利益，而巴西则关注翻新轮胎产品周期终了后的处理。翻新轮胎理论上在废弃前至少可以翻修一次，但在欧盟和巴西严格的技术与安全规定下，大部分轮胎不能翻修两次。因此，进口翻新轮胎将使进口国的废轮胎数量增加，必须由进口国进行处置，而翻新轮胎出口国却享有出口利益。
二、决定诉讼命运的关键：GATT1994第20条序言及(b)项的适用
在诉讼中，欧盟认为巴西实施进口禁令违反了GATT1994第1条最惠国待遇原则、第3条国民待遇原则、第11条数量限制禁止及第13条非歧视性数量限制等条款。而巴西则援引GATT1994第20条(b)项“因保护人类、动植物健康所必需之措施”以及第24条“为履行关税同盟义务而采取的措施”，作为主要抗辩事由。DSB对该案的审查以GATT1994第20条序言及(b)项的适用为核心展开。该条款的主要内容是：“如果下列措施的实施不会在条件相同的成员方间构成任意的或不合理的歧视，或对国际贸易的变相限制，不得将本协定解释为妨碍成员方采用或实施以下措施：……(b)为保护人类及动植物生命或健康所必需的。”该条款是WTO成员方得以有条件免除WTO“贸易自由”义务，利用贸易限制措施保护境内公共健康和环境的主要根据。
(一)两阶段审查的顺序对保护公共健康和环境的贸易限制措施的认可
WTO上诉机构在美国汽油案③和美国虾案④中确立了一套两阶段审查法(two-tier test)，以检验被诉成员方涉案措施是否符合GATT1994一般例外的规定。即先确定涉案措施是否属于GATT1994第20条任一专项条款规定的情况，进而再审查该措施的实施方式是否符合GATT1994第20条序言的要求，即“措施的实施方式不得构成在情形相同的成员之间进行任意或不合理歧视的手段，或构成对国际贸易的变相限制”。
审查顺序的安排让成员方为保护公共健康和环境所实施的贸易限制措施获得DSB的承认和鼓励。序言针对的是措施实施方式的合法性，而专项条款针对的是措施本身与第20条的一致性。如果审查顺序是先适用“序言”而后才是“专项条款”，那么只要涉案措施对自由贸易形成障碍，该措施符合专项条款的合法性就可能根本不被DSB考虑。DSB上诉机构确立了对措施和实施方式分开审查，意味着涉案措施至少可以因为符合专项条款合法目的而获得DSB部分承认，至于其实施方式，即便不符合序言的规定，被告成员方进行必要修正使之符合序言规定后，涉案措施就是符合WTO规定的合法措施。
(二)“权衡测试法”认定巴西环保措施的必要性
DSB对涉案措施“必要性”的认定，直接关系到该环保措施的最终命运。在这一阶段，DSB又分两步骤审查：首先被诉成员方必须证明，其宣称的目的属于保护人类、动植物生命或健康的范畴；其次被诉成员方必须证明，该措施满足政策目的的“必要性”要求，这也是对措施与成员方所宣称的环保目标存在何种程度的实质关系的判断。“权衡测试法”(weight and balancing test)是DSB上诉机构在韩国牛肉案⑤中提出的审查“必要性”的方法，包括以下三要素：涉案措施所想要保护的公共利益的重要性、涉案措施对国际贸易的限制性影响及涉案措施对于政策目标的贡献，并确定不存在合理的可替代措施。
本案专家组从以下三个方面进行了认定：首先，进口禁令的目的是否是为了保护公共健康和环境。专家组认为，废轮胎累积是病媒蚊繁殖的理想场所，易引发火灾释放有毒气体，威胁人类及动植物的生命和健康，而进口禁令能够减少废轮胎累积，从而有效降低上述风险。专家组引用欧盟石棉案⑥裁决指出，原则上只要当该措施是专为避免进一步风险而设计，对降低风险有所贡献，即可视为符合第20条(b)项规定的范围。其次，进口禁令是否具有必要性。一是追求目标的重要性。专家组认为防范危及生命的严重疾病(登革热和疟疾)以保护公共健康及环境保护的政策目标之重要性毋庸置疑。欧盟石棉案已经确认WTO成员方有权决定其认为适当的保护健康程度。巴西选择的保护程度是尽最大可能减少废轮胎累积所导致的环境危机。二是对贸易的限制性。专家组指出，进口禁令是贸易措施中最严厉的手段，完全终止了(非MERCOSUR国家)翻新轮胎的输入。三是贡献分析。专家组认为审查的重点在于目的与措施间的联系、措施对达成目标的贡献性。专家组指出，第一，由于所有翻新轮胎的生命周期短于新轮胎，进口禁令有利于减少废弃轮胎在境内累积：第二，巴西具备翻修境内旧轮胎的生产力；第三，如果同时禁止旧轮胎及翻新轮胎进口，废轮胎的总量可降至最低。因此，进口禁令有助于减少巴西境内废轮胎累积，而减少废轮胎累积可有效减少相关疾病传播和轮胎火灾，进口禁令对环保目标的贡献得以确定。最后，欧盟提出的可替代措施能否取代巴西的进口禁令。上诉机构在韩国牛肉案和欧盟石棉案中指出，涉案措施只有在缺乏对贸易限制较少的，且对被告成员方希望达成的目标而言，合理的可采取的替代措施情况下才是“必要”的。欧盟提出了两类可替代措施，一是减少巴西废轮胎累积的措施，如鼓励或确保境内载客车用轮胎翻修的措施，通过政府采购要求公务车安装翻新轮胎，发展公共交通等；二是改善巴西废轮胎管理的措施，改进垃圾掩埋、堆放措施、鼓励原料回收再利用等。专家组经审查认为，这些所谓的替代措施无论单独地或共同地均无法有效减少废弃轮胎累积导致的公共健康及环境危机，因此都不构成取代进口禁令的替代措施。
上诉机构肯定了专家组对进口禁令是符合第20条(b)项规定之必要措施的认定，进而转向对该进口禁令实施方式是否符合第20条序言的审查。
(三)MERCOSUR豁免未能逃过实施方式合法性审查
第20条序言是认定涉案措施的实施方式合法性的重要法律依据，该措施的实施方式不能构成情况相同成员方之间任意、不合理的歧视或对国际贸易的变相限制。
1.禁止权利滥用。序言旨在防止该条款被滥用，⑦成员方在享有环保例外权的同时负有善意行使条约的权利，禁止权利滥用(abus de droit)，因此，序言是善意原则的体现。特别是当成员方权利行使与其条约义务相冲突时，成员方权利行使必须是善意的。第20条序言的解释和适用即在一个成员方援引第20条一般例外的权利和其他成员方在GATT1994里各实体法权利之间划出一条平衡线。这条平衡线的位置，因涉案措施类型和具体事实不同而变动。但总体上不能过度扭曲和损害成员方之间权利义务的对等性。⑧
援用一般例外条款的成员方有义务证明没有滥用权利。在本案中MERCOSUR豁免和旧轮胎进口是DSB审查进口禁令实施方式是否违反序言的对象。上诉机构推翻了专家组在此方面的认定和推理。
2.歧视措施根据的合理性。专家组认为，MERCOSUR豁免的确造成了歧视，其依据是MERCOSUR仲裁庭裁决并非反复无常(capricious)或无法预见的。根据“效果检验法”(effect test)，专家组认定至少在其裁决当时，从MERCOSUR成员国进口翻新轮胎的数量还不足以严重损害进口禁令成果的程度，因此不构成任意、不合理歧视。但是，如果未来从MERCOSUR成员国进口翻新轮胎的数量显著增长，该例外可能是“不合理的”。⑨上诉机构推翻了专家组观点，认为在特定案件中，对歧视影响的量化评估是认定该歧视是否合理诸因素中的一项，但这与把影响程度作为认定的惟一因素有根本区别。
上诉机构审查重点在于，所导致的歧视依据第20条各专项条款追求的价值目标分析是否具有合理性。巴西主张MERCOSUR豁免的根据是MERCOSUR仲裁庭裁决，因此，导致MERCOSUR成员国与其他WTO成员方之间采取歧视是其遵守MERCOSUR义务的结果。但上诉机构否认了该理由的合理性，因为这与进口禁令所期待实现的第20条(b)项“保护人类、动植物生命和健康”之目标无关，甚至与此目标相悖。因此，MERCOSUR豁免导致进口禁令实施方式构成任意、不合理的歧视，以及对国际贸易的变相限制。⑩
三、上诉机构裁决透露出的新倾向及其对发展中国家的启示
2007年4月争端解决机构(DSB)专家组报告出炉后，欧盟向DSB提出上诉。11月上诉机构作出终审裁决，维持了专家组报告对巴西进口禁令必要性的认定；部分地推翻了专家组对进口禁令实施方式性质的认定，认为MERCOSUR豁免导致进口禁令实施方式在情况相同的成员方间造成任意和不合理的歧视，以及对国际贸易的变相限制；同意专家组对“巴西允许旧轮胎进口”的定性，但是明确指出了专家组分析过程错误；应欧盟就MERCOSUR豁免提出的附条件上诉请求，上诉机构指出专家组适用司法经济原则(judicial economy)未完成对MERCOSUR豁免的法律认定缺乏正当理由。由此可见，本案历经DSB专家组和上诉机构两审，巴西进口禁令的“必要性”得到最终肯定。根据上诉机构报告建议，巴西只要修改有关与WTO规则不符的措施，如取消MERCOSUR豁免，实施旧轮胎进口禁令，翻新轮胎进口禁令就将成为WTO所容忍的、以维护公共健康和环境为目标的自由贸易例外。如果完全付诸实施，巴西尽最大可能减少废轮胎累积从而实现保护人类、动植物健康和生命的目标将得到实现。
(一)上诉机构的裁决透露出两点新倾向
首先，本案体现出WTO对贸易与环境共同可持续发展的重视。从本案DSB对GATT1994一般例外条款的解释和适用来看，该条款确保了DSB拥有随时代发展和具体案情调整贸易与环境关系的自由裁量权，一是成员方的环境例外权要获得尊重，二是这种权利的行使不得滥用。但这并不意味着WTO从此将以全球环境保护为己任，毕竟WTO不是也无意成为全球环保组织。个案倾向于支持被告成员方环保措施的结果也不能简单理解为DSB从根本上把环境保护视为高于贸易自由化的价值趋向。
其次，DSB上诉机构最终确认巴西进口禁令的必要性，其中再次肯定了国家自行选择环境保护所要达到何种程度的主权权利，也暗含了在特殊产品(如翻新轮胎)国际贸易中对发展中国家环境保护措施的支持，甚至也很可能考虑到了WTO协议与多边环境协议(如《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》)的协调。
作为WTO/GATT历史上首例发达国家诉发展中国家环境措施、关于资源再生产品的贸易争端，本案的特殊性在于，在资源再生产品寿命可能比新产品短的情形下，进口方更担心废弃物过快过多累积导致的公共健康和环境危机，特别当进口方是发展中国家，其处置危险废弃物、防范公共健康和环境风险的技术和经济能力均处于弱势时，该产品的自由贸易将使这些国家面临更严重的环境风险。
(二)该案对我国及其他发展中国家的启示
发达国家向发展中国家以及不发达国家输出废旧物品已经成为一种普遍现象，有些发达国家甚至将有毒的垃圾倾倒在第三世界国家，如影响十分恶劣的“科特迪瓦毒垃圾事件”。(11)我国目前已经成为世界头号废品出口目的国，累计进口废物超过2亿吨，“洋垃圾”带来的环境问题日益突出，广东贵屿镇、浙江台州地区等主要的洋垃圾集散处理地的环境污染受到国际社会的广泛关注。
在废旧物品及资源再生产品国际贸易不断发展的当下，作为主要的进口国，我国及其他发展中国家在制定相关法律政策时应注意以下几个问题：一是应从国家利益和环境保护方面进行科学评估，自主掌控国家环境保护标准的主权权利；二是严格遵守GATT1994第20条序言及(b)项的适用，认真把握环境保护措施的必要性和措施实施的合法性，避免与最惠国待遇原则、国民待遇原则及非歧视性数量限制等WTO框架下的自由贸易规则相冲突；三是一旦相关环境保护措施引发与发达国家的诉讼，应利用两阶段审查法(two-tier test)审查顺序的有利条件，首先证明相关措施对“保护人类、动植物生命或健康”的“必要性”，赢得诉讼的主动权。
注释：
①Trade in Used and Retreaded Tyres,Submission by Brazil,WT/CTE/W/241(12 July 2005)http://taiwan.wtocenter.org.tw/www/issuekm.asp?kmid=5172(visited:Jun.1,2008).
②WTO Doc,WT/DSB/M/203,paras.62-68(Feb.24,2006).
③Appellate Body Report,United States-Standards for Reformulated and Conventional Gasoline,WT/DS2/AD/R,adopted 20 May 1996,DSR 1996:I,3.
④Appellate Body Report,United States-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products,WT/DS58/AB/R,adopted 6 November 1998,DSR 1998:VII,2755.
⑤Appellate Body Report,Korea-Measures Affecting Imports of Fresh,Chilled and Frozen Beef,WT/DS161/AB/R,WT/DS169/AB/R,adopted 10 January 2001,DSR 2001:I,5.
⑥Appellate Body Report,European Communities-Measures Affecting Asbestos and Asbestos-Containing Products,WT/DS135/AB/R,adopted 5 April 2001,DSR 2001:VII,3243.
⑦Appellate Body Report,US-Gasoline,p.22,DSR 1996:I,3,at 21.
⑧Appellate Body Report,US-Shrimp,paras.158-159.
⑨Panel Report,para.7.285.
⑩关于巴西根据国内法院强制令取消旧轮胎进口禁令的措施，上诉机构仍然延续上述“原因合理性”分析法，推翻专家组报告的推理，认定该措施导致进口禁令实施方式构成任意、不合理的歧视，以及对国际贸易的变相限制。
(11)2006年8月下旬，一家荷兰公司租用的货轮通过代理公司在科特迪瓦首都阿比让十多处地点倾倒了数百吨有毒工业垃圾，引起严重环境污染，导致7人死亡，因不良反应而就医的超过3万人次。新华网：http://news.xinhuanet.com/world/2006-09/17/content_5102375.htm(visited:Mar.17,2009)。