基于免疫原理的国家审计监督机制构建研究，本文主要内容关键词为：免疫论文,监督机制论文,原理论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
经济监督是国家审计所具有的最基本的功能。“审计免疫系统论”并非否定审计的监督功能，而是旨在引发人们对审计功能的深入思考，启示人们从生物免疫现象汲取丰富的理论营养，借鉴生物免疫系统成功的自然机制为我所用。我们说国家审计是国家经济运行的“免疫系统”，显然是用一种比喻来表述或刻画国家审计的特征和功能，是用一种通俗的概念来表述另一种概念。必须承认，“免疫系统”是一个十分形象而又贴切的比喻。为什么说国家审计是国家经济运行的“免疫系统”？显然是因为国家审计具有类似于生物免疫系统的一些功能。这就引发了一系列基本的理论问题：生物免疫系统的免疫功能是什么？国家审计的“免疫”功能又是什么？二者有何异同？是完全相同还是部分相同？另一方面，一个显而易见的事实是，二者“免疫”功能的实现机制是完全不同的：一个是生物化学机制，而另一个是社会组织制约机制，那么实现相同功能背后的机制（即免疫机制）又分别是什么？更有现实意义的是，国家审计监督机制的构建可以从生物免疫机制的成功模式中获取什么理论营养和启示？这才是理论创新的根本价值所在。
二、生物免疫功能
免疫系统是生物体（如人体）不可缺少的子系统，缺少免疫系统生物体就不可能生存。生物体的免疫系统具有三大功能：①防御(immunedefense)功能。免疫系统抵御外来病原微生物（抗原）入侵机体，对入侵的抗原进行杀灭，即“防外”。②自稳(homeostasis)功能。免疫系统维护机体内环境的稳定，清除正常代谢过程中衰老和损伤的细胞，即“安内”。③监视(immunesurveillance)功能。免疫系统将某些发生变异的组织细胞识别出来并加以消灭，即“防叛”。在三个功能中，防御功能是免疫系统担负的最重要的功能，是保证机体得以生存的前提条件。
防御功能的实现机制在于免疫系统的“三道防线”。皮肤和黏膜是抵挡病原体的第一防线，它能够有效阻挡大部分病原体侵入人体。体液中的杀菌物质和吞噬细胞构成第二道防线。杀菌物质中的溶菌酶能够溶解许多种病菌；分布在血液和组织器官中的吞噬细胞，可以将侵入人体的病原体吞噬消化。然而，第二道防线并不能杀灭所有的病原体，特殊的病原体要由第三道防线来对付。第三道防线主要由免疫器官和免疫细胞组成。当特殊病原体侵入人体后，刺激淋巴细胞，淋巴细胞就会产生一种抗体。该病原体就称为抗原。该抗体能与该抗原结合，从而将抗原清除。抗原被清除后，相应的抗体还可以存留在人体内，当同样的抗原再次侵入人体时，就会被存留的抗体按同样的方式加以清除。一种抗体只对一种抗原起作用，相当于防毒软件中的“专杀工具”。另外，预防接种（即人工注射疫苗，俗称“打预防针”）是用抗原刺激人体产生抗体，使机体产生抗御此种抗原的能力。前两道防线是人类在进化过程形成的天然防御机制，称为先天性免疫；第三道防线是人体在出生以后为适应病原体的变化而产生的后天防御机制，因而称为后天性免疫。
分析由“三道防线”构成的自然防御机制不难发现，这三道防线形成互补的整体，缺一不可。其构造完全符合经济学的成本—收益原理。若无第一道防线，则第二、第三道防线将无法应对数量巨大的外来病菌；若无第二道防线，任由突破第一道防线的病菌繁殖壮大，则第三防线不攻自破；若无第三道防线，则免疫系统永远也不能对付特殊病原的入侵。
三、国家审计监督功能的实现机制
生物免疫防御功能的实现机制在于免疫系统的“三道防线”，采用的是多层次防御战略。可以认为，生物免疫系统的免疫机制（“三道防线”）的构建是十分完美的。正因为如此，其防御功能才非常强大。与之类似，我们认为，在现行体制框架下国家审计的监督保护功能同样是由“三道防线”来实现的。必须指出，国家审计的“三道防线”与免疫系统的“三道防线”有类似的防御功能，但两者的防御机制可能是完全不同的：毕竟后者的防御机制属于物理、生化机制，而前者的防御机制属于社会心理或社会行动机制。不可将两者机械类比。如果机械地以类比的方式去解释或理解它们，其研究结果几乎就停留在无意义的水平上了。那么，国家审计的“三道防线”防御机制的实际内涵究竟是什么呢？这是应该深入探讨的问题。
为了便于表述，这里把侵害国家经济利益的“病毒”限定为经济领域的“舞弊”这一违规行为。在此前提下，分析国家审计的“三道防线”。
第一道防线是“威慑”。“威慑”是一种预防性约束，其作用是使绝大多数人“不舞弊”或“不敢舞弊”，把“舞弊”拒之门外。其约束机制在于审计的威慑作用。 审计的威慑作用源于人们对审计活动的可能后果的认知。审计活动已成为审计者和被审计者的“共同知识”(common knowledge)，也就是说，被审计者知道审计者的存在并知道审计者会对自己的经济活动进行审计，审计者也知道被审计者在经济活动中可能存在的问题并知道被审计者可能进行的掩饰。“共同知识”的含义是“大家都知道它；相互都知道对方知道它；相互都知道对方知道自己知道它”。“共同知识”对审计者与被审计者间的博弈结果有举足轻重的影响。建立在“共同知识”基础上的博弈均衡（纳什均衡）在得益、信息和博弈方的选择受到不大的干扰时能够保持稳定，具有抗干扰和自我强制的性质。“共同知识”的产生使得审计的监督约束机制得以强化。然而，要使预防性约束机制达到某种理想的状态，必须扩展审计的广度和深度。第一道防线的预防性约束是非常重要的。人们一般容易关注审计“揭示舞弊”的功能，而容易忽视其促成“不舞弊”的功能。其实，“不舞弊”应该是监督活动所追求的最高境界。
第二道防线是“揭示”。审计的核心是“揭示”。“揭示”是指揭示事物的真实状态或真实信息。揭示真实信息，既是监督的前提，也是鉴证和评价的前提。审计的介入能够揭示潜在的“舞弊”环境和已经发生的“舞弊”行为，使舞弊不能或难以得逞，使国家利益少受或免受损失。审计的独立性对审计的“揭示”能力有重大影响。地方审计机构受同级政府领导，人财物依附于同级政府，缺乏独立性，会使其“揭示”能力下降。第二道防线是审计活动的主要战线。多数“舞弊”行为一经揭示，“舞弊”的生命就结束了。但也有些行为，“揭示”对之失去作用。
第三道防线是“处置”。许多违规行为仅靠揭示和评价是不够的，在揭示之后仍然可以继续存在甚至反复发生。在揭示无效的情况下，审计处置将起到一定的约束作用。审计活动的一般过程是“揭示—识别—处置”。审计处置权的大小直接影响到审计功能的发挥。处置权越大，审计约束作用就越强；反之，约束作用就越弱。可以认为，近年来出现的“年年审，年年犯，屡审屡犯”的所谓“审计怪圈”，正是由审计处置权的孱弱、问责制度的缺失造成的。审计处置权孱弱会使审计监督弱效甚至失效。
必须指出，第一道防线的有效性取决于第二、第三道防线的有效性，因为审计的威慑作用是建立在违规被查处的风险基础上的，其依靠对违规行为的曝光和惩罚，警示人们不要越线。同时，其效果还取决于参与各方的长期博弈。所以，三道防线其实是相互关联的一个整体。只有共同发挥作用，才能形成理想的防御机制。还需要注意的是，第二、第三道防线的成功对于生物免疫系统来说几乎是必然事件，因为生物免疫系统以其严格的识别能力和分布式结构而不放过任何一个“非己”。而对审计而言就不一定了，审计揭示的是点而不是面，只能以点带面，必然会放过很多“非己”（舞弊）。在比较研究时应该充分注意这一重要区别。
四、国家审计监督机制的强化和重构
如上所述，国家审计监督的现有功能（“防御功能”）的实现机制由三道防线构筑而成。
其中第一道防线又紧紧依赖于第二、第三道防线。因此，强化第二、第三道防线是增强国家审计现行机制有效性的关键。同时，应该借鉴生物免疫系统的成功机制和普遍性质（三大功能、三道防线、独立性、自适应、分布式结构、具有杀敌能力等），扩展审计功能（特别是“监视功能”），强化审计独立性，扩大审计处置权，借以重构和强化国家审计监督机制。
（一）强化审计独立性，构建垂直组织体系。
独立是审计的基石。没有独立性，审计工作就会受到干扰和压制，甚至丧失其监督功能。国家审计署之所以能对同级行政猛刮“审计风暴”，是因为它独立于同级行政。与之相比，地方审计机构则常常处于沉寂状态。地方省市县三级审计机构，受同级党、政双重领导，人财物依附于各级政府，必然缺乏独立性。全国审计系统8万多人马中，“中央军”只有3千多，如何提高7万多“地方军”的独立地位，是值得研究的大事。在过去20多年间，审计体制改革的路径是逐渐增加独立性，比如先是设地方特派办，后又建立审计署派出局，均由审计署垂直领导，直接向审计署负责；地方特派机构的审计权限，顺着中央财政延伸到地方机构中。这是应该肯定的。其实，地方省市县三级审计机构均应采用垂直管理，形成完整的垂直组织体系。目前在其他系统中，银行、国税、海关变成中央垂直管理，质检、国土、工商变成省内垂直管理。审计体制改革可以参照相关系统的模式。
（二）扩大审计处置权，建立配套问责制度。
生物免疫系统具有“杀敌能力”，病菌的杀灭都是由免疫系统亲自完成的。而审计重在揭示“病菌”，一般不能清除“病菌”，造成“免疫力”不足。正如中央纪委原副书记刘锡荣所说“审计部门查出来不能处理，纪委监察部门有处理的权力但是没有力量去查”（审计处置权过小）。虽然可以建议政府动用各种政治资源和社会资源消除“病害”，但毕竟没有主动权，存在不确定性。解决这个问题的策略有二：①扩大审计处置权。必须赋予审计主体以足够的权力，以抗衡被审计主体的权力，处置权设置过于弱小就难以形成真正的监督机制。②建立配套问责制度。“屡审屡犯”的另一原因是缺少与审计相匹配的问责制度（包括行政问责和法律问责、组织问责和个人问责）。审计的监督约束机制，是建立在与之配套的制度特别是问责制度基础上的，如果没有问责制度的执行，审计的监督作用就会失效。
（三）扩展国家审计功能，推行现实评估。
生物免疫系统具有对自身组织细胞变异的“监视功能”。同样，也应该扩展国家审计的功能，对社会现实问题进行揭示和评估。比如，揭示和评估重大体制性障碍、揭示行政不作为或乱作为问题、揭露重大损失浪费、评估公共财政预算、评估地方公共政策的制定和执行、揭示和评估事关人民群众切身利益的教育、社会保障、医疗卫生等问题等。国家审计应该关注现实中的体制性障碍，关注社会公平、社会公正等民生问题，着力开展对社会公平、社会公正的评估，实事求是地进行判断、公开信息、提出建议，发挥审计的建设性作用，满足社会公众对审计的需求，维护社会和谐发展。另外，面对转型时期不断出现的新问题新现象，审计系统也应与时俱进，不断设计出新的“专杀工具”（审计对策），克制特殊违规的发生。
五、总结与展望
生物免疫系统具有强大的免疫功能。生物免疫系统在宏观层次上表现出来的宏观功能（即“保护健康机体免受侵害”的功能）是由中观层次上表现出来的中观功能（防御功能、自稳功能、监视功能）决定的，而中观功能又是由系统内部的微观机制（“三道防线”）及系统的性质（独立性、自适应、具有杀敌能力）决定的。
国家审计的基本功能是经济监督。国家审计系统与生物免疫系统具有部分相同的功能，具备比较研究的基础。虽然两者属于不同的系统，但建立在功能相似基础上的系统间“隐喻”和“类推”研究，使我们从一个新的角度对研究对象产生新的认知。生物免疫系统的成功为我们提供了丰富而深刻的启示。
本文的分析表明，国家审计的监督功能也是由“三道防线”（即“威慑”、“揭示”、“处置”）来实现的。与生物免疫系统相比，国家审计监督功能的实现机制存在明显的不足之处，即审计独立性不强、审计处置权的孱弱、问责制度的缺失，这是造成监督作用弱效的主要原因。国家审计“免疫”功能弱于生物系统的免疫功能的另一原因是，生物免疫系统具有对自身组织细胞变异的“监视功能”，而现行体制框架下国家审计缺少对社会现实的监视能力。
生物免疫系统成功的机制为国家审计监督机制的构建提供了极有价值的参照。应该借鉴生物免疫原理，重构和强化国家审计监督机制。具体的路径和措施有：强化国家审计的独立性，构建垂直的审计组织体系；扩大审计处置权，并建立与审计配套的问责制度；扩展国家审计的功能，推行社会现实评估。可以预期，国家审计必将沿着上述路径进行重构和完善，成为推动经济社会全面、协调、可持续发展的重要力量。