教育民营是国有学校体制改革的有效形式，本文主要内容关键词为：民营论文,体制改革论文,形式论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
体制问题是经济、政治、文化诸社会现象发展的基本框架和基本制度，在社会发展中具有基础性和约束性作用。体制本身又属于制度体系，体制中各要素关系统一、结构合理，则该现象的发展就有了制度保证。教育体制是由办学体制、管理体制构成的教育制度及运行机制。教育体制改革就是改革阻碍教育发展的制度性障碍，理顺教育领域的各种关系，为教育发展架构起良好的制度保障，一种教育体制之所以建立，概因其对教育的发展起促进作用，只所以改革则其必然有体制上的障碍。“任何一种体制下都可能冒出一些天才，但他们或许不是这种体制造成的，而是这种教育体制下的幸存者”。（注：（美）菲力浦·孔布斯.世界教育危机——80年代的观点，北京，人民教育出版社，1990）如果一种教育体制不能造就经济社会发展所必需的、足够的具有一定的素质的人力资源，那么这种体制也就到了必须改造的时候了。国有公立学校是我国教育体系的主体部分，它的发展水平直接影响到经济社会发展所需要的人力资源，也关涉到整个国民素质的高低，因此国有公立学校的改革受到人们的普遍关注。教育体制中的办学体制制约学校的管理体制和运行机制，是国有公立学校改革的核心。
一、我国学校办学体制的类型
办学体制是学校办学的基本制度，主要规定学校举办者和学校管理体制。学校举办者解决的是由谁来办学的问题，即学校的所有制、学校的投资主体问题，学校管理体制针对的是如何对学校教育资源进行管理、使用和处置的问题。
不同的举办者和不同的管理体制构成学校不同的办学体制。从构成办学体制的二维结构出发，以产权为依据可以将学校划分为国有、民有、混合所有的形式，以管理体制为依据可以将学校体制划分为国营、民营。对以上二维结构的办学体制进行矩阵分析，并结合我国的实际，可以归纳出我国学校现行的办学体制应包括国有国营、国有民营、民有民营、混合所有制下的国营，混合所有制下的民营等形式。
国有国营是指学校的所有者（学校资源的产权人）归属各级政府，管理者也是政府的代表，这种体制将学校的所有者、办学者、管理者集于政府一身。它承担着学校教育活动所需资金的筹集和投入的全部法律责任和义务。我国现行的国有公立学校实行的就是这种体制。国有民营是指全民所有制学校由具有法人资格的公民个人或社会组织承办后形成的以资产公有、经费自筹、办学自主为特征的办学体制。它由国有国营学校转制而来，具有国有和民营两大特征。从所有制性质看属国有，从办学主体看属民营，从办学机制看学校法人自主经营。在国有国营学校转制成国有民营之后，实现了所有权和经营权的分离，原由政府承担的责任义务全部转移到承办者（经营者）身上，承办者要对学校教育事业活动资金的筹集担负法律责任，并担负起学校全部教育资源的管理责任。
本文旨在对国有国营的办学体制进行探讨，提出对部分国有国营学校进行办学体制改革，实行国有民营。
二、国有国营学校转制的必要性和可行性分析
国有国营学校作为我国学校教育的主体，在国家的建设实践中发挥了巨大的作用，是提高全民素质和为经济建设提供大量合格人才的主渠道。但在长期的计划经济体制下，却也衍生了众多的弊端，在现代学校制度建立和完善过程中成了阻碍性因素，体制上的痼疾成为教育引入市场机制的障碍。
计划经济体制下政府与学校的关系是行政上的上下级关系，学校始终处于从属的、被动的地位。政府作为学校的所有者、办学者、管理者可随意干预学校事物，对学校管得过多，统得过死，学校缺乏应有的办学自主权。学校在预算、人事、课程等方面权利的缺乏，导致了责任上的淡化，学校自身的办学积极性受到抑制，学校的发展缺乏活力和动力。由于政府长期的垄断教育，形成国有公立学校一统天下的局面，无任何竞争对手，学校的发展缺乏危机感和创新精神，形成了外无压力、内无动力、发展缓慢的局面；政府集中了多种教育管理职能，导致责任不清、资源闲置、教育效益低下；一元化的投资体制下，较低的教育供给能力与人民日益增长的有效教育需求之间的矛盾不断加剧。而与之形成鲜明对照的是民营教育在20世纪90年代初期国务院颁行《社会力量办学条例》以来的短短几年间，发展势头强劲，发展态势较好，体现出了勃勃生机。当国有公立学校内部管理体制改革举步唯艰的时候，民营学校以其高效的管理机制赢得了人们的称赞；当长期困扰国有公立学校办事效率不高的顽疾迟迟得不到解决的时候，民营学校运用现代企业管理方式盘活了有限的教育资源；当国有公立学校面对市场进退两难的时候，民营学校的运行机制却日益市场化、科学化。民营教育良好的发展现实给国有国营的公立学校的改革提供了有益的思路。民营教育的发展具有深远的影响，主要表现在以下三个方面。
（一）扩大了教育资源增量，缓解了教育资源总量不足，教育经费短缺的困境，我国的财政性教育支出占政府公共财政支出的比例仍然偏低，国家财政在短期内又无法解决，经费不足成为制约教育发展的瓶颈。民营学校因其教育事业经费和日常运行所需费用自筹，从而使教育投入由一元变为多元，使国民教育体系在政府经常性教育投入以外又得到了一块巨大的资金投入，有助于建立多元化的教育经费筹措体制和多样化的办学体制。
（二）激活学校管理体制，建立现代学校制度。现代学校制度是一种以学校法人制度为主体，以有限责任制度为核心，以学校组织制度和管理制度以及新型的政校关系为主要内容的学校体制。其基本特征是政府专注于制度建设和公平保障，充分发挥市场机制在教育资源配置中的基础性作用；完善学校法人制度和法人治理结构，学校依法自主经营；以利益共享的自治精神为核心，权责明确、合理高效。其核心内涵是政校分离，产权清晰，利益共享，充分自治，其中政校分离指政府退出教育活动的微观层面；产权清晰指完善学校法人制度和学校法人治理结构，推行校长经营责任制；利益共享指形成学校利益共同体；充分自治指体现以人为本的现代教育理念，建立有助于学校可持续发展的学校内部管理体系。这四个方面构成了现代学校制度中的产权制度，组织制度和管理制度体系。民营教育克服了国有公立学校办学自主权的缺失，教育人才市场被制度性分割等诸多的体制限制，具有建立现代学校制度的基本条件。
（三）教育民营有利于促进教育的公平，满足社会选择学校的权利。计划经济体制下，有限的教育资源既不能按需分配，又不能体现公平的原则，反而摧生了教育在城乡之间、区域之间的非均衡发展，制造了诸多的不平等。以质量为生存前提的教育民营化通过对现有资源的整合，使其得到优化，从而满足了人们对教育的选择。
从以上对国营和民营学校办学效率的对比，可以看出，民营的生命力在于体制的创新，将部分由于体制的原因而导致效率不高的国有国营学校转制成为国有民营学校，在教育领域中实行所有权和经营权的分离，将民营学校办学所遵循的法律规范、办学机制引入国有国营学校，从而打破国有国营学校在体制上的束缚，盘活学校资源，激发学校的活力，使有限的社会资源发挥其应有的作用，既满足人们的教育社会需求，又为社会发展提供必要的人力资源。从目前看这种转制不仅有必要性，而且也有可行性，可概括为以下四个方面。
（一）我国经济体制改革的实践为教育体制改革提供了成功的经验。开始于20世纪80年代的经济体制的市场化改革的初期，国有企业实行所有权和经营权的分离，建立现代企业制度，也曾有人担心国有资产的流失，引起社会不公和贫富分化。但20年的改革实践证明，正是引入了市场机制，我国很多国有企业成功转变机制（其过程固然产生了一些问题），建立起了自主经营、自负盈亏、自我约束、自我管理的现代企业制度，从而与市场化国家的企业主体在同样的国际标准和平台上展开竞争。从根本上说，经济体制影响和制约着教育体制，经济体制的变革势必引起教育体制的变化。现行的僵化的教育体制无法适应灵活多样的经济体制，所以建立现代学校制度，将部分国有国营学校转制为国有民营学校，实行举办者、办学者、管理者的分离，扩大学校自主办学的权限，使办学者真正为学校的发展承担起责任，这正是经济体制改革给我们的启示。
（二）经济理论为教育体制改革提供了理论基础。所有制理论认为，所有制及其实现形式是不同的。所有制解决的是产权归谁所有，关注的是资产的性质，而所有制的实现形式解决的是运用什么机制，怎样经营资产的问题。经济实体在法律框架下的经营方式并不影响所有制的性质。与此相对应，在教育领域中存在着教育性质和教育结构的性质问题。教育是培养人的活动，必须贯彻国家的教育方针，体现国家的意志，国家拥有教育主权，它是国家主权的组成部分，同主权一样，教育主权是不允许分割的，不可让渡，不可侵犯的，它是属于政治范畴的概念，规定着教育的性质，而教育机构是实施教育的载体，学校是教育机构的主要形式，与教育机构相对应的是学校的产权和经营管理权，是属于经济学的概念，它不影响教育的性质，所以说体现教育性质的教育主权与教育产权及经营管理权是不同层次，不同范畴的概念。学校的法人主体是谁，由谁办学不影响教育的主权，因而不影响教育的性质，在现阶段，学校的经营主体是谁，不能改变教育的方针、目标、教育的公益性质。
（三）部分国家的国有教育资源存量的改制为我国教育体制改革提供了成功模式。当代国际上的一些发达国家和地区出现了公、民混合办教育的趋势。国有公立学校民营化，国营学校和民营学校的界限趋于模糊，被称为“灰色地带”或“第三条道路”，这成为全球性教育体制改革的重要特征之一。目前世界上各国国有学校民营化主要有以下几种模式。
1、新加坡的“自主学校”政策。1998年起新加坡开始实施“自主学校”的体制改革政策，以推动一部分优质的国有公立学校的民营化进程，使之变成“自主学校”。政府继续拨给财政性教育经费，同时允许学校收费，学校实行比较完全的自主管理。
2、美国的“特许学校”或“契约学校”。通过州的议会立法推进国有公立学校的民营化，允许私营公司承办国有公立学校，政府依旧拨款，并允许承办者从办学积余中取得一定回报；对教师、家长和公众表示不满的国有公立学校，可以通过制订约章达成民营化，政府依旧拨款，由中介机构每两年一次对约章的实施情况进行考核。
3、英国的“选退学校”。20世纪80年代中期，英国出现“选退”概念，即“选择退出公立学校”。如果70%的家长认为自己办学更好，不要地方当局管，地方当局就有义务把它原来给学校的财政拨款交给家长，让他们自己去经营和管理学校。
可见，促进我国民营教育的发展，形成国营、民营学校共同发展的格局，有必要考虑这些新的学校体制形式。从上述几国的改革模式中，我们可以发现，他们很少在学校产权上给予过多的关注，关心的是学校自主权的获得。
（四）国有民营的社会承受力。在此社会承受力指具有接受教育权利的家庭对国有学校转制改革的经济承受能力和心理认同程度。
国有民营学校的办学体制和内部管理体制日益市场化。维持学校教育活动的日常经费是社会家庭消费的重要方面。教育的消费水平和消费观念分别构成了国有民营办学体制社会承受力的两个方面：经济承受能力和心理认同程度。有学者调查发现，我国转制比较成功的义务教育阶段的学校其所在地为经济发展较发达地区，转制学校的服务对象为较高的收入人群（在我国还有部分高校设立的民营“二级学院”也属国有民营性质）。并在此基础上论证了居民家庭具有较高的经费承受力和心理认同程度。所以，学校的转制受诸多约束条件限制，如当地经济发展水平，学校的办学质量条件等。
三、国有国营学校转制为国有民营学校后政府的职能和责任
转制以后，要实现政府的教育管理职能向现代公共管理职能转变，营造面向“全民教育”的公共管理框架。在教育管理上，政府要退出一般性公共教育竞争领域，把办学竞争的利益和责任归还学校，政府要从教育的微观领域退出，把办学的微观职能还给学校。政府的责任将主要体现在宏观调控方面，而将现在政府的“过度介入”教育活动的微观过程而产生的那一部分责任过渡给学校及其它教育活动的微观主体，从而确保学校作为相对独立的法人主体自主办学的权利，凡是可以由学校自主决策的领域，如非义务教育阶段的专业设置、课程方案、招生计划、收费标准、学制、毕业生资格认定，政府要逐步地还政于学校。政府的主要职能是维护和创设良好的制度环境，制定和完善教育发展的各类政策、法规、规章和各类标准，确保教育性质的公益性，并使其在政府规范的轨道上运行，确实发挥教育的本体功能；制定教育事业发展规划和年度计划；培育和发展教育要素市场；实施公共财政资助和财务监督；依法督导、依法进行常规和特殊检查、依法仲裁有关非讼争议；推进教育改革；表彰与处罚有关的办学行为；在国有民营的学校中，政府还要承担起国有资产的保值增值，防止国有资产流失的职能和责任，对此类学校，政府的管理应遵循“最少介入”的原则，在教育行政部门、学校、学生及家长、社会之间建立起新型的“问责”关系。
在观阶段，国有国营学校完全实现产权和办学权的一次性转制，无论在制度上，还是在操作层面都存在着巨大的障碍，而教育民营有非常明确的内涵与外延，克服了“民办教育”、“社会力量办学”和“私立教育”在立法上面临的困难，与作为事实描述的“民办教育”相比，教育民营是一种教育制度，也是一种教育理念，还是办学体制改革的一种有效的模式。