选人用人新模式：立体-民主选人系统——西安市未央区的实践探索，本文主要内容关键词为：选人论文,西安市论文,用人论文,新模式论文,民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-8860(2011)04-0100-06
一、党内民主的内涵阐释
中共十七届四中全会上通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》对新形势下加强党内民主做出了若干规定。《决定》指出，党内民主是党的生命，要以保障党员民主权利为根本，以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主，广泛凝聚全党意愿和主张，充分发挥各级党组织和广大党员的积极性、主动性、创造性，要坚持和完善党的领导制度，保障党员主体地位和民主权利，完善党代表大会制度和党内选举制度，完善党内民主决策机制，维护党的集中统一。
什么是党内民主？列宁曾经阐释，党内民主就是“党内的一切事务是由全体党员直接或通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理的；并且，党的所有负责人员，所有领导成员，所有机构都是选举出来的，必须向党员报告工作，并可以撤换”[1](P249)。刘少奇在代表中共中央所作的七大修改党章的报告中也对党内民主进行过阐述，他指出：“党内民主的实质就是要充分发挥党员的自觉性与积极性，提高党员对党的事业的责任心，发动党员或党的代表在党章规定的范围内尽量发表意见，以积极参加党对人民事业的领导工作，并以此来巩固党的纪律和统一。”[2](P466)总结中国共产党党内民主的长期认识和实践，我们认为党内民主就是指在党的政治生活中，党基于自身的性质、任务和宗旨，依据民主集中制的基本原则，对党的组织、体制和党的生活过程作出的民主的制度规定以及由此所形成的党内政治生活。党内民主要求党员平等享有所规定的直接或间接地参与、决定和管理党内事务的权利。按照高新民教授的说法，党内民主的本质特征就是“党员对党内权力的分享，是党员对党内事务的参与”[3](P241)。
而按照党员参与党内事务的性质，我们可以将党内民主分为三个方面的内容，即党内民主选举、党内民主决策和党内民主监督。党内民主选举，是指党员根据自己的意愿，按照党章规定，选定党的各级代表机关的代表和某些主要领导干部的行为。这是党员行使和实现其基本政治权利的一种方式，是党内民主政治生活的基本形式。党内民主决策，是指在党内决策的规则和程序方面，保证党员广泛参与，倾听广大党员意见并集中全党智慧，使决策建立在民主和科学的基础之上。改革开放以来，我们党的决策机制已经实现了从“个人决策”到“集体决策”，从“领导决策”到“问计于民”的转变。党内民主监督，是党员依据《党章》赋予的基本权利，依法监督党的政治纪律、权力运作和制度运行等。三者之间，相互依存，缺一不可，“集体决定是党内民主的最高原则，而党内选举和监督是党内民主的制度保障”[4](P145)。
然而在具体的政治实践中，党内民主在操作环节往往不能有效落实。如何改进候选人提名方式，从而扩大党内民主选举的广泛性？通过何种方式使等额选举逐渐转变为差额选举，从而增强党内选举的竞争性？通过何种制度安排，能够使下级对上级、个人对组织、地方对中央的民主监督成为有效监督？在党内民主政治实践过程中，“一把手”体制是最大的制度障碍，同时也是产生其他问题的原因。党的基本组织制度是民主集中制，集中易行，民主难施，权力的集中与党内民主所要求的权力分享之间存在矛盾，邓小平所讲的“权力过分集中”的现象依然存在，党的一元化领导变成了个人或少数人领导，“一把手政治”在中国非常普遍，这虽然于行事效率有利，但从长远上看却是实行党内民主最大的制度障碍。再加上中国长期以来形成的政治文化的影响，党内民主选举、党内民主监督和民主决策要想有效落实，非常不易。如何建设一套将自上而下的集中和自下而上的民主结合起来的党内民主制度，是党内民主政治实践中的最大难题。
二、“立体-民主选人系统”：未央模式
西安市未央区从2007年开始推行在干部选任上的改革，历经三年的艰辛探索，最终形成了系统的选人用人新模式——“立体-民主选人系统”，把党内民主的原则渗透到选人用人的各个环节。“立体-民主选人系统”共分为七步实施，具体做法是：
第一步：全面考察考核，扩大干部选拔范围。区委每年对全区各街道、各部门领导班子进行大规模的考察考核，实施“五票评价”干部新机制，即基层干部群众评、“两代表一委员”评、考察考核组评、职能部门评、区级领导评。以笔者亲身经历的未央区街道办2009年群众评议大会为例，群众大会由组织部的考核小组主持，街道办参会总人数151人，全体干部95人都参加，辖区内的“两代表一委员”人数为38人，群众代表8人。
第二步：实名制推荐，让民主负起责任。2007年10月未央区首次在全区领导干部推荐大会上采取实名制推荐，具体做法是将推荐人的姓名打印在密封线内，推荐人要求填写推荐理由。为避免对其他人的推荐形成导向作用，区委书记、区长、区委副书记和组织部长不参与推荐。实名推荐的结果只有书记有权限查看，对于明显出于私心的推荐，组织部门将会找相应的推荐人谈话。
第三步：强化组织作用，规范初始提名权。在干部初始提名中，以扩大党内民主为突破口，强化组织提名，弱化个人提名。一是根据各单位民主推荐以及实名推荐情况确定初步人选；二是组织部走访所有区级领导，听取他们对空缺职位的意见并推荐后备干部；三是组织部门根据平时掌握情况，经过综合分析，提出初步人选名单；四是在酝酿讨论中，采取“3+4”(即区委书记、两名副书记再加上组织部长，纪委书记，人大、政协党组书记)模式；五是征求分管常委及副区长意见；六是“3+4”再次酝酿后，组织部按程序进行考察，并交区委常委会审议。
第四步：公开比选，差额票决，规范选举程序。对拟提拔为处级和副处级的人选，分别提交常委会和全委会上无记名差额票决。在票决现场，邀请“两代表一委员”、干部选拔民主监督员及人民群众代表列席参加。拟提拔的人选按顺序登台演讲，演讲完毕后，列席的群众代表可以自由、公开、平等的发表对每位候选人的看法，并提出自己心中的人选，在这一环节，区委常委或全委成员不能表达自己的意愿。群众发言完毕之后，常委或全委开始票决。以最近的一次公开比选为例，在未央区的团区委副书记的公开比选中，群众代表采取10+10+10(党代表+人大代表+政协委员)的形式，包括社区工作者和驻地企业从事团工作的代表，另外还有非本区公务员的团市委、市委组织部的相关人员参会。区委常委会10名常委每人两票、当场进行票决，并当场唱票、公示结果，第一轮票决，选调生郑某获得8票，财政局的亓某和选调生李某均获得5票，于是常委会进行第二轮票决，郑某依然获得8票，而李某则以6票胜出，郑某和李某成为未央区的两名“80”后团区委副书记。
第五步：任前培训，强化新任干部从政素质。
第六步：就职宣誓承诺，创新监督机制。所有提拔任用的处级干部在就职大会上面对国旗、党旗庄严宣誓，郑重承诺。全过程由组织部录像制成光盘，一份作为档案资料保存，一份留给本人，以作警钟之用。
第七步：试用期满述职述廉，加强干部任职长效管理。
三、“立体-民主选人系统”的政治内涵
“立体-民主选人系统”把民主贯彻在干部选任的各个环节，坐实了党内民主决策、集体决定的原则，使党内民主有效运转起来，实现了选人过程透明化，选人主体多元化，选人标准立体化以及选人方式责任化，具有重要的政治内涵。
首先，“立体-民主选人系统”创设了将领导自上而下的行政命令和群众自下而上的民意诉求相结合的制度安排。
传统选人用人，书记一个人说了算，选人的主体就是书记一人。在实行“立体-民主选人系统”之后，更大范围内的干部群众能够参与到干部选任的过程中来，更多的人有了话语权、建议权、修改权和否决权，变“少数人在少数人中选人”为“多数人在较多人中选人”，选人主体也从书记一人变得多元，实现了选人主体多元化。
选人主体多元化有重要的制度意义，一改自上而下选人的传统，而代之以自下而上选人的制度安排。众多的人分享了组织的“红利”，人们的意见通过各种渠道得以充分发达，通过民主评议、民主推荐和组织考察，组织部门再用一定的权重系数进行综合，从而确定领导选任干部的范围。在整个操作的过程中，民主评议、民主推荐和组织部门综合，为领导选任干部创造了一个选择集，选择集有多个元素，为领导提供了一定的选择空间，这样，就将领导自上而下的选择和群众自下而上的意愿结合起来了，是民主集中制的一种新的实现形式。
这一结合领导意图和民意要求的制度安排还具有重要的功能意义，一方面能够弥补书记个人信息的不对称，另一方面能够有效遏制选人用人的腐败，提高政府选人用人公信力。在传统选人用人中，书记拥有干部选任的绝对话语权，然而书记个人的信息总是有限的，如未央区委书记郭某在访谈中谈到的，“人人在我面前都是‘好人’，我已经看不出他们的不足和短板了”；权力过于集中于书记则容易滋生腐败，致使选人用人公信度下降，在调查中有34.6％的人认为政府选人用人公信度降低的原因是“选人用人的权力集中在书记一人手中”。选人主体多元化之后，众人信息的综合弥补了一个人信息的不对称，“众人看人不走眼”；另外，每个人在选人用人上都有一定的话语权，所不同的只是权重的差异，而没有哪一个人拥有全面的权力，因此能够从源头上遏制选人用人的腐败。
其次，“立体-民主选人系统”通过透明化和责任化使党内民主有效运转。
公开是民主的重要前提，只有公开，普通党员和群众才有可能通过有效的监督介入权力运作、实现政治参与。“立体-民主选人系统”在初始提名环节，将空缺岗位和符合条件人选的信息向全区公开。在最后的公开比选环节，党委常委会或全委会要在群众的监督之下进行票决。在2009年9月2日进行的区团委副书记的公开比选中，常委会经过两轮投票才确定了一个稳定的多数，这是在公开、透明、有效的监督之下，常委会的有效的集体决策，它把书记的“一言堂”变成了多人参与的“群言堂”，坐实了“个别酝酿，集体决定”的党内民主决策原则。
责任意识是党内民主有效运转的必要基础，如果责任意识阙如，党员就不会认真对待自己的党内民主权利。该系统实行“实名推荐”的目的是要将民主与责任结合起来。“实名制”实现了选人方式责任化，未央区街道办党工委书记刘某在访谈中谈到，“实名和非实名，有一种责任在里面；实名关系到你的责任”。未央区人事局局长张某在谈到以前无记名推荐时说，“九几年选区长的时候，有人就填霍元甲”。究其原因则是无记名推荐不能把民主权利的行使与责任结合起来。实行实名制推荐之后，大家开始认真对待推荐权利，第一次参加实名推荐的刘书记整整填了三个小时，感觉像“参加了一次高考”。推荐权利责任化的结果，是党员能切实运用合法权利、履行应尽义务，刘书记说，“咱跟你关系好，跟他的关系可能不太好，但是在实名推荐的时候不一定推荐你。”透明化使得普通党员能够有效监督党的权力运作、参与党内民主决策和党内民主选举，而责任化则使得普通党员认真对待其监督、参与决策和选举的民主权利。“立体-民主选人系统”通过透明化和责任化，使党内民主有效运转起来。
再次，“立体-民主选人系统”实现了选人标准立体化。
选人主体的多元化必然带来选人标准的立体化，因为不同位置上的人的立场不同，对干部的期望、观察的角度不同。选人标准的立体化打破了按单一标准选贤的传统。在立体-民主选人系统中，群众测评主要关注的是老百姓对干部的评价；实名推荐是同级评价，主要考察干部的团队合作的能力；分管领导谈话推荐，主要关注的是干部的专业素质和工作能力；而组织部考核则偏重于干部的政法素质、组织观念和工作实绩。这样，群众、同级和上级的评价，形成了一个360度的全方位评价体系。
在操作过程中，组织部门调整群众测评、实名推荐、分管领导推荐、组织考察部门推荐五个方面权重系数，可以将一定阶段经济社会发展所需要的干部遴选出来。比如说，在某阶段民生问题是党和政府工作重点，则可以加大群众测评的权重系数，突出擅长解决民生问题的干部。当然，通过立体标准选任干部，必然要求干部在各方面表现都比较优秀，既要把经济社会发展所需的专门人才选拔出来，又要形成一种导向作用，使干部适应党和政府工作全面发展的需要，让老百姓满意。
四、未央模式的可持续性讨论
如何建设一套不随领导人的个人素质或注意力的转移而发生改变的民主制度，绝非仅仅出台一些法律文件能够做到。我们关注的一个重要问题是，未央模式良性的制度创新路径能否实现可持续的发展？结合新制度经济学的相关原理和调研中的经验材料，我们发现未央模式具备制度可持续发展的相关条件。
新制度经济学的代表人物诺斯认为，制度变迁是否会发生或者持续，主要取决于制度的需求方和供给方。当制度变迁的社会预期净收益超过社会预期成本时，制度变迁的需求就会相应发生。而一旦制度决定者的个别收益大于其个别成本，制度决定者也就具有了制度创新的动力。当社会需求和制度供给同时存在，制度变迁就会持续的发生。在未央的调查中，我们发现，制度的需求方和供给方都具有了制度创新的动力，愿意把改革深入下去。
从制度的需求方来说，未央人事制度改革的最主要受益人是未央区广大干部群众，特别是基层干部。在调查中我们发现，在推行“立体-民主选人系统”两年的过程中，一大批的干部通过公开、公平、民主的方式被提拔上来，并在工作中作出了成绩，实现了自我，这是制度需求方的巨大收益，将激励更多的干部群众拥护未央改革的完善深入。91.2％的被调查者认为，如果要在未央区政府机关求职，应该“充分准备，以便在公平竞争中胜出”；有69.9％的被调查者认为，本区政府在选人用人上面的公信度很高，“基本能做到公平竞争、择优录取”。
另外，未央区的干部群众正在形成一种内化了民主规则的政治心理，这为未央模式的持续发展提供了大众心理基础。在座谈会中，未央区实验小学的校长陈某谈到，“现在随便参加未央区的工作会议，发言的气氛都非常热烈，如果你举手慢了，可能就没有发言机会，这就是因为有这样一种平台和氛围。”未央的改革改善了官场的一些不良作风，赢得了干部群众的拥护，改革就具有了合法性和持续的动力。在被问到对未央改革前景的预期时，高达83.9％的人都认为，“未央的模式会成为一项制度，在干部选拔方面会进一步扩大民主参与”。
在制度的供给方，即书记和区委的一整套领导班子，也从未央区人事改革中获得了执政绩效、规避了执政风险。首先，人事制度改革优化了未央区的政治生态，有利于领导班子政绩的提升。在调查中，大量的受访者都认为：未央的改革“把合适的人放在了合适的岗位上”，大大提高了行政效率；通过立体-民主选人系统选拔干部，对官员们形成了一种正向激励，在全区形成了一种干事的氛围。未央区的经贸局局长王某在座谈会上说，她调来的这一年的时间里，局班子没有晚八点以前回过家，而且未央很多的局、很多的部门都是这样的；“像组织部、两办、劳动局、人事局、审计局、统计局，我们走的时候这些部门的灯都还在亮着。”两年来，未央区的经济社会发展很快，很大程度上就是改革带来的“制度绩效”。
第二，未央区的人事制度改革改善了干群关系和干部之间的关系，革除了人事任免方面一些积弊，大大提高了选人用人公信度和领导班子的威信。人事任免长期以来不透明，使很多干部群众对组织部门存在误解，认为存在暗箱操作，许多对党和政府的不信任也都与此有关。未央的“立体-民主选人系统”提高了用人的合法性，也就提高了整个未央领导班子的合法性。
最后，未央区的制度创新降低了在选人用人上的压力，降低领导班子的执政风险，也为后来者提供了一个好的制度平台。“地方和基层党组织为什么会有越来普遍的民主创新尝试？最基本的原因还是出自执政者规避执政风险的本能”。[5]能否规避执政风险是改革能否持续发展的重要原因。民主选任干部制度能够相对客观的选任优秀干部，反映民意要求，能把合适的人选拔到合适的岗位上来，从而为领导规避执政风险、创造政绩。这较于传统的选人制度而言显然具有比较优势，是理性执政者的明智选择。
除了制度的需求方、供给方都具有创新动力外，制度本身的完备和制度运行有利的外部环境，也是保证制度持续性和稳定性的重要原因。“立体-民主选人系统”的制度体系是全面和可操作的，区委区政府先后颁布了《西安市未央区区委书记选人用人行为规范(试行)》、《西安市未央区关于对区委书记选人用人行为全程监督的实施细则(试行)》、《西安市未央区党政领导干部选拔任用初始提名办法》、《中共西安市未央区委常委会重大问题和事项集体决策制度》、《西安市未央区党代表列席区委常委会议制度》等法规文件，这些文件为“立体-民主选人系统”建立了健全的可操作的制度体系。同时，整个制度与外部环境也是相匹配的。未央区的民主实践，符合党的十七大的精神，符合现阶段中国政治发展的潮流，未央区历经两年改革，因时制宜，在实践中不断完善，最终形成这样一套完整的“立体-民主选人系统”，作为一种在实践中形成的制度，本身具有很强的适应性。正如未央区政研室主任李某所言，“经过持续两年半的实践，经过一系列的制度完善，它已经获得广泛认同，就是现任区委书记走了，这套制度也能继续下去。”
五、未央模式的理论性议题
未央的人事制度改革既是一次基层民主政治的有益实践，又具有理论的突破，在学理领域具有一定研究价值。
其一，党内民主与协商民主
协商民主是对选举民主的补充和发展，也是近年来民主理论的一个重要课题。哈贝马斯的协商民主的模式强调了两个基本信念。第一，政治决策最好是通过广泛的商议做出；第二，在商议过程中参与者应该尽可能平等而且尽可能广泛。政治学家古特曼和汤普逊认为，所谓协商民主，就是这样一种民主状态，即公民通过广泛的公共讨论过程，各方的意见在公共论坛中互相交流，使各方了解彼此的立场和观点，并且在追求公共利益的前提下，寻求并达成各方可以接受的可行方案。[6](P81)未央区的“立体-民主选人系统”中，就包含了协商民主的成分。在初始提名的环节中，未央区不仅考核干部的业绩，同时实行实名推荐，还要征询分管领导和群众意见；在公开比选现场，候选人上台亮相，列席群众代表可以公开、自由、平等的发表对某位候选人的评价和态度，这就把民意纳入政府决策的过程之中，实现了权力使用环节的民主，是一种协商民主的形式。而常委会或全委会的集体票决，则是坐实了党内民主决策的原则。通过“立体-民主选人系统”，党内民主吸收了协商民主的某些积极的因素。
其二，新型党政关系
党政关系是中国政治中的传统命题。未央区在现有地方党政关系的框架下，进行了一些调整和新尝试，在实践中取得了较好成效。在“立体-民主选人系统”中，干部的任命要经过分管业务领导的同意，还要经过区级领导干部的首肯；这实际上就是给了政府部门在用人方面的话语权。在传统的党政关系框架下，行政长官在用人上没有话语权。未央区的改革理念之一，就是要使管事的人同样拥有管人的权力，把管事的权力和管人的权力结合起来，促进职、责、权、利相统一。同时，未央区的人事制度改革并未违背“党管干部”的原则，在选人用人上坚持了党的领导，干部最终要通过党委常委会或全委会的票决产生。但是，实行“立体-民主选人系统”之后，区长在干部选任上拥有相当的话语权，以区长为代表的行政长官和以书记为代表的党的一把手在用人权力上实行某种程度的分享，这在现有党政关系下，是一种有益的尝试。