经济运行变化引致的财政风险分析——国有企业改革对未来财政支出的影响，本文主要内容关键词为：经济运行论文,财政支出论文,国有企业改革论文,财政论文,风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国有企业运行现状描述
经过二十多年的不懈努力，我国国有经济布局和结构调整取得明显进展：一是国有经济的战线已经明显收缩。国有及国有控股工业企业的总产值占全部工业总产值的比重，已经由1980年的80%下降到2001年的44.4%（方岩，2002）；二是国有资本进一步向基础性领域和大型企业集中。三是大多数大中型国有企业通过实行公司制改造，初步建立了现代企业制度的基本框架。四是国有企业三年脱困任务基本完成。1998年当年实现利润525亿元，2000年为2392亿元，2001年为2330亿元。国有企业改革的进展还不尽如人意，突出表现在国有资本分布不合理的问题（国有企业数量过多、覆盖范围过宽、行业分布太散）仍然没有根本解决。比如，截至2000年底，中国的非金融类国有企业仍然高达19万多家，其中95%以上是中小企业；截至2001年底，国有企业仍然几乎遍及全部39个工业行业领域（张军扩，2002）。我国目前19万多家非金融类国有企业的平均净资产只有3000万元，其中还有大量的非生产性和无效的资产（方岩，2002）。国有资本分布如此分散，不仅影响了国有资本应有的带动、支撑和引导功能的发挥，也严重制约了国有企业竞争力。
由于国有企业改革存在以上明显不足，从总体来看还没有取得突破性进展。国有企业改革和脱困三年目标只是一个阶段性成果，改革与发展中许多深层次矛盾和问题还没有根本解决，企业脱困的基础尚不牢固，煤炭、军工等行业还很困难，即使整体盈利的行业中也有不少困难企业。特别是大量的中小型国有企业，改革任务更加艰巨的。据统计，在全部国有企业中，资不抵债企业和空壳企业的损失挂账大于所有者权益2000年达8.5万户，占全部国有企业总数的44.5%，其中绝大多数是中小企业（张军扩，2002）。由此可见，国有企业适应市场竞争的能力还有待提高。
二、国有企业面临的竞争将不断加剧
首先，国有企业面临着“入世”的严峻挑战。加入WTO后，我国保证所有国有和国家投资企业仅依据商业考虑进行购买和销售，并确认其他WTO成员国的企业将拥有与这些企业在销售和购买方面进行竞争的机会；同时，政府将不直接或间接地影响国有企业或国家投资企业的商业决定。议定书附件5B中规定，中央预算提供给某些亏损国有企业的补贴范围将逐步取消。同时，我国还承诺在政府采购中遵循公开、公平、公正及符合公共利益等基本原则，政府采购不能违背以上原则向国有企业倾斜，这将使国有企业在最重要的销售环节失去了有力和有利的支撑（郭克莎，2002）。在这种背景下，除了少数行业或产品以外，其他大多数行业都要进入市场化和国际化轨道，必须在激烈的国际竞争中实现自身的经营和发展，很多企业将进入一个兴衰存亡的剧变时期。
其次，国有企业与非国有企业的竞争进一步加剧。随着市场准入的逐步放开，不仅外资大量涌入中国市场，而且国内民营企业大举进入更多投资领域，国有企业与国内民营企业争夺市场的竞争将更加激烈。
最后，国有企业的政策环境继续发生变化。为实现建立社会主义市场经济体制的目标，政府将继续改变对不同所有制企业采取不同的政策的做法，其职能重点转向创造公平竞争的市场环境，国有企业的与政策环境将发生一些新的变化。
三、国有企业竞争加剧将加大财政风险
理论上讲，国有企业竞争加剧所带来的财政风险有三种：风险减少、大体不变和风险增加。到底出现哪种结果，不同角度的分析会有不同的结论。
有一种观点认为，国有企业竞争加剧使财政风险变小，其基本依据是：(1)竞争加剧，国有企业从中得到锻炼，自我发展能力增强，财政不需要再给予较多援助。如国有上市公司通过股票和市场筹集了社会大量资金，进入国际股票市场以后，给国有企业创造了机遇；国有企业通过中外合资经营利用了相当规模的国外资金；通过相互参股也吸收了大批资金（郭国荣等，2001）。(2)国有企业的重要性在下降，对财政的影响似乎应减弱。国有经济总量在增加，但其重要性在下降，如国有工业占有工业总资产的50%，只创造1/3的工业产值（谭兵业，2003）。又如，国有及国有控股企业年底就业人数站全国职工总人数的比重也在下降，从1999年的50.8%，下降到2001年的49.4%。
上述分析不无道理，但与结论并无必然联系。表面看来，国有企业的筹资能力增强了，但这并不能反应其真实的竞争能力。如前所述，国有企业的效益不佳，整体竞争能力较弱。在这种背景下国有企业筹资能力的增强，显然离不开政府的各种担保。一旦国有企业竞争失败，政府担保显性化，潜在的财政风险就会转化为现实的财政负担。此外，如下文述，财政风险与国有经济的比重下降并无必然的关系。
（一）国有企业战略调整将加大政府的支出责任
国有企业战略调整有“抓大”和“放小”两方面内容。首先，财政应支持少数大型国有企业的调整。根据财政部统计，截至2001年底，在全国19万家非金融类国有企业当中，大型企业共有9453户，占35%左右。2001年大型企业在全部国有企业总资产、实现利润和上交税收中所占的比重分别高达65.1%、97%和80%（张军扩，2002）。虽然这些企业数量不多，但在国民经济中却占有极为重要的战略地位。如果这些带有“公共性质”的国有企业垮掉，我国经济安全就会受到严重威胁。因此，只要这些国有企业面临着自身无法承担的风险，财政将不得不给予援助。例如，为抵御亚洲金融危机，增强企业发展后劲，政府从新增发的国债中部分用于企业技术改造的贷款贴息。仅1999年这方面的资金就达90亿元，超过了前10年企业技术改造贴息的总和。1999～2002年来政府安排国债技改贴息资金就达355.4亿元。类似这些资金安排都构成了政府未来的支出压力。
由于大量一般性的国有企业处于一般竞争领域，从长远来看应通过拍卖、租赁、关闭和破产等方式将其民营化。表面上看，这会减少财政负担。实际上恰恰相反，因为财政在此过程中将会承受更大压力。据统计，1998～2002年，在推进改革国有经济结构和国有企业战略性改组方面，仅中央财政就安排资金323亿元，用于政策性关闭破产企业的职工安置补助（项怀诚，2002）。今后一段时期，受国有企业战略调整影响，一般性的国有企业失业人数会不断增多，相应的财政支出也必然增加。
（二）财政用于国有企业离退休职工的支出将加大
我国现行养老保险模式是部分积累制，由国家（财政）、企业和个人共同负担。理论上讲，财政对企业职工养老保险欠账包括两方面的内容：新体制以前退休的“老人”的养老金负担；新体制以前参加工作，且在新体制之后退休的“中人”的养老金负担。据估算，政府在这方面的或有负债达到37000亿元（贾康，2003），并且主要集中在国有企业。
实际情况更为严重：由于竞争加剧，国有企业经济结构的调整和减员增效，缴费人数减少，另一方面一些国有企业借口竞争形势严峻将部分下岗职工提前退休，使养老保险金的收支缺口逐年增加。如1998年缺口100多亿元，1999年缺口上200多亿元，2000年缺口300多亿元（扬良初，2002）。为缓解政府压力，政府不得不采取其他措施，这包括挪用个人基本养老保险基金账户的资金，使个人账户资金“空账”运转。例如，2000年底养老保险个人账户的亏空将近2000亿元（林治芬，2002）。这些都表明竞争加剧将使政府在国有企业养老保险方面的支出大大增加。
（三）国有非金融类企业的债务风险通过国有商业银行转化为财政风险的可能性加大
受经济体制的影响，国有商业银行倾向于向国有企业贷款，如国有工业企业占用了约2/3的工业贷款（谭兵业，2003）。因此国有企业经营状况不佳的问题必然反映到国有银行上来，使商业银行不良资产不断增加。据测算，2000年四大国有银行的不良资产仍在10000亿元以上，相当于当年GDP的27%左右（刘成，2002）。国有商业银行在自身无力解决时，银行风险就转化为财政风险。中央政府曾在1998年通过国家财政发行2700亿元特别国债，提高国有独资银行的资本充足率，实际上就是银行风险向财政转移的结果。此后，为了减少金融企业不良债权，政府先后出台了扩大呆帐准备金计提及呆帐核销范围、缩短金融企业应受利息的核算期、清理金融企业住房制度改革损失等财务政策。仅四家国有独资商业银行而言，2001年中央财政收入就因此减少了236亿元（朱镕基，2002）。随着竞争的加剧，国有非金融类企业的债务负担通过国有商业银行转化为财政负担的可能性更大。
（四）国有企业的外债也是构成政府或有负债的一个重要来源
我国国有企业按规定统借或自借、自还的外债，一旦到期偿还困难，政府将不得不但保承诺，由财政最后“兜底”。随着经济全球化和我国资本账户的逐步开放，国有企业的利率和汇率风险很有可能最终增加政府的支出压力。
四、结束语
国有企业在我国具有特殊性，从方向上来看，应当把它们大部分推向市场。但在现有的体制下，国有企业还难以成为真正的市场主体，这就现实地决定了政府对具有“公共性质”的国有企业的态度和未来的支出责任。从这个意义上讲，财政风险可以被看成是政府为干预经济所付出的成本。
随着竞争的加剧，国有企业应加快战略调整步伐，但政府仍要加大对特大型国有企业的支持，大量的中下企业的兼并、破产工作也需要政府增加开支；财政用于国有企业离退休职工的支出将增加；低效益的国有非金融企业的债务风险通过商业银行最终将加大财政负担；国有企业的市场风险（利率和汇率风险）有可能最终增加政府的支出压力。因而本文的基本判断是：在既定的体制框架下，竞争加剧使国有企业的运行风险进一步暴露，财政风险将呈扩大之势。
这就需增加储备，建立健全财政预警系统。然而，政府在必要之时付出的成本也是值得的，因为财政只是政府干预的一种手段，使社会的“公共风险”而不是“财政风险”的最小化才是研究风险问题的出发点和根本目标所在。长期来看，为使“公共风险”最小，就需推进财政制度的创新，改革国有资产管理体制、改革改组垄断企业、建立企业的市场退出机制等等。
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