资源环境审计评价标准及其指标体系研究初探，本文主要内容关键词为：指标体系论文,评价标准论文,环境论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、资源环境审计评价标准
1.评价标准的类型。一是对法规体系和环保政策的评价。审计机关实施资源环境审计，应注重对国家资源与环境保护法律法规体系的完善、有效性及环保政策的科学、合理性作出独立评价；对各级政府环境规划和政策、企业的环境会计政策、环保制度与计划是否充分、有效及遵循情况等作出评价或提出建议；对非环境政策和非环境项目的环境影响进行审计，即判断一项政策或一个项目实施带来的环境收益和环境损失孰高孰低，并作出评价；评估拟议中的环境政策影响，使新的环境政策或修改后的环境政策更具规范性、科学性和可操作性。
二是对资源与环境管理体系的评价。资源与环境管理体系是整个管理体系的有机组成部分，是对经济建设部门所产生的环境、生态问题进行监控和管理的综合措施，包括资源与环境管理机构设置、制度和政策、报告和审计等。对资源与环境管理制度执行情况的检查、评价，是资源与环境管理体系审计的重要内容。我国目前已经建立的资源与环境管理制度有：土地利用规划制度，“三同时”制度（即：一切新建、改建和扩建项目，其中污染防治的实施和其他环境保护实施必须与主体工程同时设计，同时施工，同时投产使用），征收排污费制度，节能减排目标考核制度，环境质量行政领导负责制（以环境影响评价，“三同时”制度和总量控制为核心内容的三级政府监督控制系统，并实行上级政府对下级政府的定期考核）。通过对这些制度的有效性和遵循程度的检查评价，督促项目主体严格遵守相关制度，并推动和促进相关制度进一步完善。
三是对遵循资源环境法律法规、履行环境责任的评价。遵循资源环境法律法规，履行环境责任是每一个企业义不容辞的义务和责任。国家审计机关有权对被审计单位遵守国家环保法律、法规、制度的情况，单位环境管理责任及工作绩效进行审计和评价，特别是对被审计单位环境保护项目计划管理和实施的真实性、合法性、效益性进行审查、鉴证；对国际履约情况进行审计和评价。如对我国在遵守《保护臭氧层维也纳公约》方面的情况和履约绩效进行评价。
四是对资源环境保护专项资金的筹集、使用和管理中的真实性、合法性和效益性的评价。我国目前用于资源环境保护的各项资金较多，管理部门和环节也多，在资金筹集、管理、使用中存在许多问题。因此，必须对其征收、管理和使用的真实性、合法性、效益性作出审计评价。如现在用于资源环境保护的资金主要有节能减排专项资金、环保专项资金、水利专项资金、土地使用权出让收益等。
2.具体评价标准。在资源环境审计工作中，审计机关通常要用到的审计评价标准主要有以下几个方面：
一是国家和地方资源环境保护政策、方针、战略。如我国近年来颁布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》、《国务院关于加强节能工作的决定》等，上海市近年出台的《关于进一步加强节约能源工作的决定》、《关于进一步加强本市节能工作若干意见》等。
二是国家和地方资源环境保护法律法规。如我国已经颁布的《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《土地法》、《环境影响评价法》、《节约能源法》等。地方政府近年来也制定了一些涉及资源环境的地方性规范和政策。如上海市近年来出台的《上海市节约能源条例》等。
三是国家和地方制定的环境标准。环境标准是具有法律性的技术规范，包括环境质量标准、污染物排放标准、环境保护基础标准和方法标准三大类。我国已经颁布多项环境标准，并全面推行。环境标准是判断环境质量和衡量环保工作优劣的准绳，评价资源环境保护效果的重要参考指标。
四是企业内部制定的环境保护制度和环境保护标准。企业根据自身需要制定的自我约束性的制度和标准也可以作为审计机关资源环境审计工作的评价标准。如在ISO14000系列标准中，与环境审计方面有关的有三个：环境审核通用原则（ISO14010）、环境管理体系审核（ISO14011）和环境审核员资格准则（ISO14012）。
五是被审计单位制定的年度工作计划和上级下达的考核目标。按照环境保护责任制度要求，企业事业单位必须把环境保护工作纳入计划，制定明确的环境保护任务和指标，落实到生产管理、技术管理等各个方面和环节，并建立考核和奖惩制度。广义的环境保护责任制度，还包括对各级地方人民政府首长、各部门领导人，以及企业事业单位及其领导人实行的环境保护目标责任制。因此，上级下达的环境保护考核目标和计划也可作为进行资源环境审计评价的重要参考标准。
二、资源环境审计评价指标体系
由于资源环境保护工作的综合性和复杂性，要客观地、全面地评价资源环境保护工作，必须有“抓手”。资源环境审计评价指标体系就是“抓手”。目前，环境审计面临的一大难题就是如何建立合理的审计项目运作规范和评价指标体系。
由于资源环境保护工作涉及大气、水、土地资源等多个专业领域，审计的对象也相当广泛，既有企业，也有行政机关，因此直接套用现成的指标实施资源环境审计，既不现实也不可能。但我们可以在把握设计资源环境审计指标体系的基本原则基础上，建立一个统一的思路框架，列出几个评价方向。在具体的审计工作中，审计人员可针对审计对象和审计内容，根据需要选取和设置相关的分解指标，用于资源环境审计评价。
1.设计资源环境审计评价指标体系的原则。按不同的环境审计对象建立评价标准，结合环保法律、法规、标准，建立技术性评价标准，具体可分为水污染、大气污染、噪声污染、固体废弃物污染及其防治的审计评价指标体系。在设计资源环境审计评价指标体系时，应当遵循以下原则：
（1）客观性。资源环境审计评价指标不应受审计人员、被审计单位相关人员的影响，应客观真实地反映并评价被审计单位资源和环境保护活动的经济性、效率性、效果性。
（2）可操作性和可比性。资源环境审计选取的评价指标应符合每个资源环境审计项目的目标和要求，易于操作。审计人员可以通过相应标准，得出客观、合理、被审计单位认可的审计结论，提出切实可行、有针对性的审计建议。
（3）可获得性。资源环境审计评价指标必须容易采集，易于获得。比如依照法律法规或内控制度的相关规定，被审计单位在日常经营和管理活动中需要完成的资源环境统计指标，就是“现成的”数据，可以用作评价被审计单位资源环境保护活动的参考指标。
（4）相关性。评价标准应与被审计单位或被审计项目的实际情况相关，评价结论应与资源环境审计目标、专项资金使用单位或被审计项目需求相关。在资源环境审计实施过程中，应充分收集和审计评价内容相关的信息资料。
（5）可读性。随着审计公开的力度不断加大，资源环境审计报告的读者不仅仅有资源和环境保护的专业人士，还要面对广大的普通纳税人。资源环境审计评价标准不等于专业性的环境保护标准，而应当简单、易懂，便于普通读者理解，保证资源环境审计报告的可读性。
2.构建资源环境审计评价指标体系。本文讨论构建一套资源环境审计评价的指标体系框架。资源环境审计评价指标体系由总目标、子目标和明细目标三个层次框架组成，总目标由资源利用情况、节能降耗情况、污染减排情况、环境监控情况和专项资金投入与产出情况等五个子目标组成，各子目标又由每个具体明细目标构成一个资源环境审计指标评价体系。我们在这里列出在资源环境审计中可能用到的定量评价指标。审计人员在具体审计工作中可根据审计对象和审计内容从中选取适当的指标用于审计评价（见下图）。
资源利用和回收情况指标主要反映水资源、土地资源、矿产资源、森林资源等资源的利用和管理情况以及工业固体废物、工业废水、城市生活垃圾等废物的资源化程度。二级指标包括耕地保有量指标、基本农田保护面积指标、新增建设用地占农用地和耕地的规模、耕地占补平衡指标、工业固体废物综合利用率、工业用水重复利用率、城市污水再生利用率、城市生活垃圾无害化处理率等。
节能降耗情况指标描述单位产品或创造单位GDP所消耗的资源。该类指标反映了节约降耗，推进“减量化”，从源头上降低资源消耗的情况。二级指标包括能耗总量控制目标、节能量、万元生产总值综合能耗、重点行业主要产品单位综合能耗、单位国内生产总值取水量、单位工业增加值用水量、重点行业单位产品水耗等。
污染减排情况指标主要用于描述工业固体废物、工业废水、二氧化硫和COD的最终排放（处置）量。该类指标反映了通过减量化、再利用和资源化，从源头上减少资源消耗和废物产生，降低废物最终排放（处置）量、减轻环境污染的情况。二级指标包括工业固体废物处置量、工业废水排放量、二氧化硫削减量、化学需要量COD削减量等。
环境管理和监控情况指标主要用于评价被审计单位环境管理制度的建立健全情况、环境保护主管部门的监督监管情况。二级指标包括环保“三同时”制度执行企业的百分比、危险废物联单管理制度执行率、排污企业污染排放许可证申报率、城镇生活污水集中处置率、城镇生活垃圾及无害化处理率、集中式饮用水水源地水质达标率等。
专项资金投入与产出情况指标用于评价资源环保专项资金的使用、管理的效果。二级指标包括排污费等应收与实缴比率、环保专项资金、水利专项资金、土地使用权出让专项资金、节能减排专项资金等资源环保专项资金管理使用、资源环保专项资金成本效益等。
需要说明的是，上述图表中明细目标是在总结近几年上海市审计局开展的资源环境审计实践经验基础上得出的。随着资源环境审计不断拓展，审计评价指标体系会不断增加和细化。如，近期上海市审计局开展的农村面源污染情况审计调查，调查中发现，目前我国对农村环保、农业面源污染问题（土壤改良、畜禽养殖和农村生活污水处理、农药化肥使用等）还缺少可操作性指标，因此未列入上述图示明细目标中。
三、审计评价案例
下面以对本市某工业区环境综合整治效果专项审计为例，说明在具体审计过程中审计组如何选取一系列国家环保政策法规和以某工业区整治规划为依据标准.检查某工业区环境综合整治效果并作出审计评价。
1.审计评价标准的选取。
一是从环境质量角度，对遵循资源环境保护法律、履行环境责任的评价。审计组选取了国家、地方的大气、水体等环境质量标准作为评价标准，如《环境空气质量标准》、《地表水环境质量标准》；通过检查有相关监测资质的单位按照环境质量标准进行监测取得数据变化情况进行综合分析，并评价该工业区环境整治效果。
二是从环境保护角度，对法规体系和环保政策的评价。审计组选取了国家、地方的环境保护或污染防治相关法规或办法作为评价标准，如《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《大气污染物综合排放标准》、《上海市污水综合排放标准》、《上海市危险废物污染防治办法》、《上海市扬尘污染防治管理办法》；通过检查环境保护或污染防治法规或办法中对相关措施、手段的要求实施情况，评价有关单位或部门环境保护、污染防治工作是否到位。
三是从项目实施成效角度，对资源与环境管理体系的评价。审计组选取了市政府及市有关部门批准的项目实施规划、计划作为评价标准，即《某工业区环境综合整治实施规划》、《某工业区环境综合整治实施计划纲要》；以检查相关计划规划内容的实施情况，评价环境整治工作的推进是否按进度，各项目标是否实现。
2.根据选取的标准对照检查情况。
一是对2007年、2008年市环保局对某工业区的空气质量指标（主要是二氧化硫、可吸入颗粒物）、水环境质量指标（主要是化学需氧量、氨氮等）监测数据进行分析，对照国家标准中规定的统计方法及限值，得出某工业区的空气质量已达到国家二级标准，工业区内河道水质常规污染物评价已基本达到国家《地表水环境质量标准》四类标准，属一般工业区的水体质量。
二是对照选取的环境保护或污染防治类法规、办法，审计组对工业区内企业的水污染物排放、大气污染物排放、工业固体废物及扬尘控制情况进行了审计。审计发现：工业区内应整治的28家堆场中，有10个堆场未按照相关扬尘污染防治办法规定采取有效的整治措施；3家企业计2.43万吨危险废物处置不规范，造成二次污染。
三是按照《某工业区环境综合整治实施规划》和《某工业区环境综合整治实施计划纲要》要求，至2009年底，工业区环境综合整治应完成87个污染治理项目；区域内建成总长度16.74公里的污水管网，实现企业污水达标纳管；完成12.34公里长的6条区镇级河道的整治；建成长度为17.4公里的集中供热系统。审计组根据上述目标对实际完成情况一一进行了审计，截至2009年底，工业区实际完成污染治理项目83项，计划完成率为95.4%；同时也发现：已建成的公共污水管网服务区域内实际纳管企业34家，污水流量0.21万立方米/日，分别占可纳管企业和污水流量29.57%和8.86%；有6家堆放沙石、砖的堆场未按要求关闭；集中供热系统建设尚未启动，某热电厂等供热单位的热能得不到充分利用，造成能源浪费；有3家企业未按照要求关停；共计5.57公里的2条河道整治工作未能按计划要求完成（占计划治理河道总长度的45.14%）。
从以上案例不难看出，资源环境审计评价标准可以分为三类：第一类主要为对照性评价，关键要收集、选择关键性指标，以揭露真实合法性问题为主，或者以揭露影响效益的问题为主。第二类主要为分析性评价，关键要掌握政策的基本精神，根据政策的基本要求，结合对照性指标，拟定评价指标，或者以揭露政策执行中发现的突出问题为主，或者以分析制度本身不完善的地方为主。第三类主要为预测性评价，关键要充分领会资源规划（计划）的核心内容，结合管理问题分析和政策执行情况分析，提出完善政策的建议。
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