我国成品油行业反行政垄断与促进竞争问题研究，本文主要内容关键词为：成品油论文,竞争论文,行政论文,我国论文,行业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F038.1 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2008)10-0075-04
一、引言
我国目前正处在经济转型时期，垄断与反垄断，是这一时期经济体制改革以及石油工业改革的一个重大问题。1998年3月的石油工业重组后，中国石油天然气集团总公司（中石油）、中国石油化工集团公司（中石化）和中国海洋石油总公司（中海油）大体完成了角色转变，不仅打破了地域限制，开展有序竞争，而且正努力提高国际竞争力，参与国际竞争。[1]但是目前我国石油行业这种以黄河为界，三大石油公司三分天下的局面仍然不符合社会经济发展的要求。这种分割分治的市场结构的实质就是垄断企业凭借石油行业在国民经济中的重要地位，借行业规制之名，继续实施垄断行为，在市场准入、公平竞争方面设置障碍。
二、我国石油行业的现状及规制历史
1.石油行业的发展现状
2005年，中国汽、柴油的消费量分别达到4842.1万吨和10967.7万吨，相比2000年分别增长了31.6%和55.6%，“十五”期间年均递增5.6%和9.2%。2006年全年成品油行业的营业利润率和净利率水平分别为0.64%和-1.66%。[2]
截至2006年12月底，全国共有成品油批发企业2505家，中石油、中石化全资和控股批发企业1 682家，占总数的67%；全国共有加油站9.5万座，中石油、中石化全资、控股及特许加油站数量占加油站总数的51%。国内成品油市场依旧是中石油、中石化两大集团主导，其他国有石油公司、民营企业、国际石油公司处于附属地位的格局。
2.我国石油行业的规制历史
基于石油资源关系国计民生的重要战略意义以及石油产业的自然垄断性特征，石油产业一直都是国家垄断或垄断竞争的市场结构。但是，与其他国家不同的是，我国石油产业的寡头垄断是一种行政垄断，其垄断地位是石油企业凭借其政府赋予的特殊权力获得的。行政垄断是中国经济体制转轨时期计划经济的残留。要理解石油行业的行政垄断问题，就要首先了解石油行业从计划经济时期到转轨时期的规制历史。借鉴杨嵘(2002)[3]的划分，本文将我国石油行业的规制历史大致分为三个阶段：
(1)计划经济管理体制时期（1949-1982年）
建国初期主管煤炭、电力、石油工业的是燃料工业部，燃料工业部下设石油管理总局。1955年，一届人大会议撤销燃料工业部，成立石油工业部，形成了在石油工业部领导下的石油管理局，高度集中的管理体制基本完备。
这个时期的石油产业管理体制是与当时的计划经济体制和国际形势相适应的。由于当时新中国石油工业落后、西方国家的封锁禁运、苏联计划经济体制的示范效应等因素的影响，中央政府只能以高度集权的方式发展石油工业。
(2) “三分四统”体制下的寡头垄断时期（1982-1998年）
“三分四统”是指石油产业是由中石油、中石化、中海油、中国化工进出口总公司（中化工）等实行上下游分割、海陆分家、内外贸分治管理的格局（杨嵘，2002）。[3]
1982年和1983年，政府分别批准成立了中国海洋石油总公司(CNOOC)和中国石油化工总公司(SINOPEC)，石油产业上下游分割、海陆分治的产业格局形成。1988年，石油部撤销，改为中国石油天然气总公司(CNPC)。同年，能源部成立，协调中国石油天然气总公司和中国海洋石油总公司的上游开采和生产建设。1993年，能源部撤销，上游陆上石油由石油天然气总公司管理，下游石油加工由中国石化总公司管理，海洋石油勘探开发由海洋石油总公司管理，对外业务由中国化工进出口总公司管理。
(3)新的寡头垄断时期（1998年至今）
1998年国务院出台了分别组建两大石油集团公司的决定，化学工业部、石油天然气总公司、石油化工总公司的政府职能合并，组建国家石油和化学工业局。并将化工部部属和两大集团下属的油气田、炼油、石油化工、化肥、化纤等石油化工企业以及石油公司和加油站分别组建成两个特大型石油石化集团公司以及若干大型化肥、化工产品公司。2001年，国家石油和化学工业局撤销。[4]至此，石油产业的寡头垄断型市场结构基本形成。
三、石油行业存在行政垄断的判断
与市场垄断和自然垄断不同，行政垄断最显著的特征就是垄断地位是政府部门以规章制度、行政命令的形式维持的。为了达到保护垄断行业的目的，政府部门对本不属于自然垄断的行业实行准入限制；对不同企业实行歧视性对待；对公共资源实行垄断；用行政手段实行地区间的封锁等方式限制竞争。[5]
1.国内成品油资源的统一配置是成品油行业行政垄断的基础
每年，发改委、国家经贸委以及中石油和中石化两大石油集团公司，根据各地区、各部提出的需求量，研究提出原油产量、加工量和资源配置量的指导性计划。计划由两大集团公司以及各省、市、自治区和计划单列市发改委具体实施。对军队、农业、铁路、交通、民石油、外贸等部门按国家发改委下达的年度成品油分配计划实行直供。国家经贸委和外经贸部根据总量计划对成品油的进出口实行管制，发放进出口配额和许可证。[3]这种统一规划、统一配置的特点使得中石油、中石化两大集团控制了上游石油资源的配置，成为其行政垄断的基础。
2.成品油价格规制为石油集团的垄断提供了行政保护
零售价格是国家计委每月为各省公开确定汽油和柴油的零售指导价（中准价），两大集团公司可在“中准价”的5%范围内浮动确定本公司具体的汽油和柴油的零售价（两大石油集团均是上调5%定价）。不属于两大集团公司的加油站也必须与两大集团公司的零售价保持一致。对于成品油批发价格，两大集团公司可以自行确定，但必须遵守国家计委关于批发价应低于本公司零售价5.5%的规定。
由此可见，成品油价格被中石油和中石化两大垄断集团公司控制。而且，依据“中准价”确定成品油的零售价只考虑了国际石油价格的变化而忽视了国内市场的变化。从而干扰了国内的能源供需关系，为两大石油集团的垄断提供了行政保护。
3.行业准入政策是两大石油集团利用行政手段限制竞争的表现
2007年1月1日起实施的《成品油市场管理办法》和《原油市场管理办法》被普遍认为是中国履行入世承诺，进一步扩大石油市场开放的标志性规章。然而，中石油和中石化两大集团公司行政垄断经营的政策环境依然存在。
1999年5月国务院转发《关于清理整顿小炼油厂和规范成品油流通秩序的意见》和《关于清理整顿成品油流通企业和规范成品油流通秩序的实施意见》，规定了国内各炼油厂生产的成品油全部交由中石油和中石化的批发企业经营，其他企业、单位不得批发经营，各炼油厂不得自销。
商务部出台的《成品油市场暂行管理办法》，规定申请从事成品油经营的先决条件是具有稳定的成品油供应渠道，这要求经营者必须与成品油批发供应商签订相应的协议。然而，两大集团仍控制着成品油的调配和批发，民企还需要通过两大集团获得油源。而且，在商务部公布的申请条件中，“拥有不低于1万吨的成品油进口码头”和“拥有库容不低于5万立方米的成品油储罐”这两项多数民营企业无法达到。
四、行政垄断对成品油行业的影响
由于其需求曲线就等于整个市场的需求曲线，因此垄断企业常常减少商品或服务的提供，使价格上升，以达到增加利润的目的。但是对于整个社会来说，却造成了需求不足，增加了全社会的福利损失。[6]本文将在结构—行为—绩效框架下从产业层面上研究行业性行政垄断对成品油行业的影响。
1.行政垄断对成品油产业市场结构的影响分析
(1)成品油行业的市场集中度分析
市场集中度是衡量产业市场结构和大企业市场控制力的一个常用指标。一般地，集中度越高，大企业的市场支配势力越大，市场竞争程度越低。本文在考察中国成品油行业的市场集中度时，主要利用各石油公司主营业务收入、总资产、职工人数等指标（见表1）。
用表2的成品油行业的市场集中度指标CR4、CR8与植草益的行业集中度标准对照（极高寡占型CR4＞70%；高、中度寡占型40%＜CR4＜70%；低集中度竞争型20%＜CR4＜40%；分散集中型CR4＜20%），成品油行业的炼油加工企业是一种分散集中型的市场结构。炼油加工企业生产的产品替代性很强，产品的差异性小，这些决定了下游企业之间的竞争状态。
所以，虽然重组后石油行业集团公司层面上，国有企业一统天下，下游分割、海陆分制、产销分割、内外贸分割。但是成品油炼油加工企业层面的市场集中度却很低，表现为低集中度与规模不经济并存。
(2)成品油行业规模水平的国际比较
市场集中度指标主要反映了成品油行业内企业规模的差异度，但是不能反映企业规模的绝对水平。企业的绝对规模水平也是反映市场集中度的重要指标。由于中石油和中石化均是上下游一体化的集团公司，产品繁多且结构复杂，无法确定一个总的MES作为比较的依据。下面利用国际比较的方法分析我国成品油行业的规模水平（见表3）。
从表3可以看出，中石油和中石化的原油产量和炼制能力与国际大石油公司的规模接近，但是其油品销售量、总收入、总资产及人均收入和人均资产却大大低于国际水平，说明成品油产业总体上也处于规模不经济状态。
我国目前成品油产业的经营效率低下并不完全是由于产业组织理论所阐释的规模不经济，而主要是长期在计划经济体制下形成的“大而全”。这些石油企业在国民经济中具有特殊的地位，它能影响国家石油产业政策的制定。也就是说，中国石油产业较高的市场集中度并不是市场作用的结果，三大石油集团公司的巨大规模也不是由规模收益长期积累转化而来，而是通过行政垄断权力获得的，从而巨大的企业规模也就不意味着更高的利润回报。
(3)成品油产业进入壁垒分析
所谓进入壁垒，就是妨碍其他企业（新企业或已存在的企业）进入的因素（于立，1996）。[7]市场进入壁垒越高，企业的市场进入率就越低，容易保持较高集中度。本文主要探究进入壁垒中的政策性壁垒、规模经济壁垒、资金壁垒。
政策性壁垒方面，由于石油资源的稀缺性及其重要的战略地位，我国对石油产业实行特许经营，禁止特许以外的企业进入石油产业。
规模经济壁垒方面，根据国外经验，年炼油能力在250万吨才能达到起始规模经济效益，这就形成了规模经济壁垒。除非进入者实力强大，否则就难以跨越规模经济壁垒。
资金壁垒方面，石油加工业需要投巨资于炼油装置及其配套的发电及水处理装置。所以企业必须具有雄厚的资金和不断创新的技术，由此造成了巨额的资金壁垒。
除了上述对进入壁垒做出定性分析以外，还可以对进入壁垒进行定量测算。本文采用序数高度法来比较一些产业进入壁垒的高度，而不是测算其绝对值。这类方法中较常见的有两种：企业数目法和企业规模比值法。企业数目法就是根据产业内企业数目的多少来确定不同产业进入壁垒的高低。企业数量少的产业可能进入壁垒高，企业数量多的产业进入壁垒就低。企业规模比值法就是根据大、中、小型企业分别占该行业企业总数的比重来确定产业进入壁垒的高低。
从表4可以看出，无论是采用企业数目法还是企业规模比值法得出的结论，都表明中国的石油和天然气开采业以及石油加工业都属于进入壁垒偏高的产业，这与前面对进入壁垒做出的定性分析结论是一致的。
2.行政垄断对成品油企业市场行为的影响
石油企业已经历了20多年市场化改革的实践，但其市场行为不论是从价格行为，还是从竞争行为上看，都存在政府行政力量干预的特点。
(1)价格行为分析
1998年，原油、成品油价格形成机制改革。国家计委规定汽、柴油销售由中国石油集团公司和中国石化集团公司统一组织配送到基层零售单位，实行城乡统一价格，原则上一省一价。两个集团公司系统以外的加油站，包括外企加油站，都要按照中石油和中石化规定的零售价代销石油公司的成品油。
(2)竞争行为分析
1998年重组之后，虽然存在着三家大型石油公司，国内市场实际上是中石油和中石化分割垄断的格局。两大集团公司“南北分治”后，虽然国家明确要建立“统一、开放、竞争、有序”的全国石油市场，不搞市场分割，但由于企业所处的地理位置不同，在客观上形成了南方和北方两大区域性石油市场。
3.行政垄断对成品油市场绩效影响的分析
根据美国《石油情报周刊》按照石油、天然气储量、产量、石油炼制能力和油品销售量六项指标所做的世界石油公司综合排名中，重组前(1996)年中石油排名第15位，中石化榜上无名；考虑2005年国际石油公司并购后的综合排名情况，中石油可列第8位，中石化可列第29位，说明两大石油公司实力有所增强。但是从经营指标的对比看，2005年中石油的净利润率只有0.17%，人均净利润只有350美元；中石化的总资产利润率为0.38%，人均利润只有163美元。相比之下，综合排名与中石油相近的BP阿莫科公司的总资产利润率为3.8%，人均利润3.26万美元；雪佛龙公司的相应指标分别为3.7%和3.26万美元；而与中石化实力相当的美国大陆石油公司的人均利润也有3万美元。
以上只是列举了两大石油集团在获利能力方面与外国石油公司的差距。实际上，除中石油在石油产量方面，中石化在炼制能力方面超过世界平均水平外，两大集团与世界50家大石油公司的平均水平相比均有明显差距，上游成本和下游产品质量缺乏竞争优势，炼化企业的规模效益、销售体系效率也较为低下。
以上分析表明，中国成品油产业市场的基本特征是产业层面上的分割分治及垄断经营，以及企业层面上的低集中度与规模不经济，同时还存在着较高的进入壁垒，但却没有形成国外石油企业那种既具有垄断结构，同时又具有竞争因素；既能实现规模经济效益，又可以保持竞争活力的寡头垄断市场结构。从这个意义上说，要改变这种不合理的市场结构，必须首先打破成品油行业的行政垄断。
五、打破成品油行业行政垄断与促进竞争的对策
行政垄断是以企业的高成本和行业低效率为代价的，不能产生新的社会资源，只是重新转移了社会财富。[8]所以必须打破这种行政垄断，制止这种攫取社会资源的行为。由于石油行业是涉及国家经济安全及国民经济命脉的行业领域，反行政垄断就必然涉及到国有企业改革、国有资产管理问题。
1.实现政企分开，区分政府的规制政策制定者和监管者职能
政企不分是行政垄断的根源。反行政垄断就要积极推进政企分开，取消政府对所属企业的各种补贴（包括明补和暗补）。限期改造公营机构，使之公司化和企业化。
然而，有效的政企分开不仅要求把政府职能从企业中剥离出去，而且要求政府职能的进一步分离，主要是政府作为规制者、监管者和国有资产所有者三个职能的分离。成立中国石油产业监管机构，监管机构应直接向石油产业管理部门的负责，独立行使监管职能，以国家最高利益为准则，贯彻执行和监督实施该部门颁布的方针、政策。
2.构建投资主体多元化的成品油企业
石油企业的产权结构多元化是石油产业自身发展的内在要求，也是世界石油产业发展的趋势。在汽、柴油零售领域，应该取消对外资的多数股权限制，以逐步增加中石油和中石化在零售领域所面临的竞争。在批发领域，应当鼓励民间资本参与，允许国际石油公司通过合资公司的形式参股。在炼油领域，也应对中外投资者开放，允许他们改造和新建炼油厂。
3.区分垄断性业务和竞争性业务，重新界定规制的内容和范围
外国石油企业的规制都是在正确区分垄断性业务和竞争性业务的基础上进行的。例如美国、阿根廷、英国都只对石油产业具有垄断性的石油管道和天然气配售系统进行规制，而对于原油、成品油、天然气的价格和进出口方面不予管制。
因此，必须重新界定政府规制的内容和范围，对于竞争性业务，政府应放松进入壁垒，允许多家新企业进入，发挥竞争机制的作用。而对于垄断性业务，控制新企业进入这些企业领域，避免多家企业进行重复建设，造成资源浪费。
收稿日期：2008-07-01
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