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分类号 G250
1 引言
在当今的信息社会中，不可否认的是信息在人们的生活和整个社会中都有着非常重要的作用。保证所有人可以公平地获取信息是一个民主社会的基础，在全国人民共同努力创建和谐社会的今天，信息公平成为一个受到社会广泛关注的问题。
图书馆在实现信息公平的过程中，有其特殊的重要地位。社会的图书馆资源既可在信息市场上作为一种竞争性资源使用，也可用于保障社会的信息公平。西方较早地认识到了图书馆资源保障社会信息公平的重要作用，尤其是美国在利用图书馆保障信息公平方面已经相当成熟，还有国际图联作为图书馆界权威的国际组织，也一直致力于呼吁图书馆发挥保障信息公平的作用，而我国图书馆在过去很长一段时间变成了为科研服务的机构，并没有充分发挥其保障社会信息公平的作用。
美国图书馆协会和国际图联在上个世纪和21世纪初的针对影响公平获取信息的障碍的基本理论、政策有很多。这些障碍又分为来自信息需求者和来自信息提供者的，其中来自信息需求者问题涉及教育、收入、性别、种族等；来自信息提供者的问题涉及信息提供者的意识及其所能提供的技术、连通性、基础设施等。本文重点放在信息提供者方面的影响公平获取信息的障碍，可以从这两个国内和国际的权威图书馆联盟组织的历史中提炼出可以供我国图书馆界借鉴的经验或者应该吸取的教训，使我国的图书馆更好地发挥其保障社会信息公平的作用。
2 美国图书馆协会和国际图联在信息提供者方面的基本政策
2.1 保障公平获取信息意识的萌芽
1970年代初美国图书馆学专家们就开始考虑关于信息政策相关的智力基础和技术问题。具体的如1977年的“自由获取信息”决议委员会(Council Resolution on "Free Access to Information")，1978年的凯撒报告(Kaser Report)，1986年莱西委员会(Lacy Commission)，都是为保护和扩大公平获取信息的途径进行长期的合作和努力。美国图书馆协会大力支持了1979年第一届白宫图书馆及信息服务会议(White House Conference on Library and Information Services(WHCLIS))，并利用这个机会把重点放在信息政策上。美国图书馆界的响应还包括成立政府信息联盟(Coalition on Government Information)和在各部门和圆桌会议内的各种报告、研究，共同研讨并达成共识。
1994年联合国教科文组织和国际图联共同拟定的《公共图书馆宣言》，也号召世界各地的决策者和全体图书馆工作者实施宣言中所倡导的图书馆应确保所有人可以真实地享受图书馆的服务。获得他们所需要的信息。
1995年8月25日在土耳其的伊斯坦布尔第61届国际图联理事会大会通过了一项决议：《获取信息和言论自由的重要性》(The Importance of Access to Information and Freedom of Expression)，认为那些限制言论自由和获取信息的措施束缚了图书馆和图书馆员对用户的服务，因此号召各国政府保障公民言论自由的权利，允许信息自由流动，保护公民不会因为追求这些权利而受到暴力、恐吓和惩罚的威胁。[1]
从这一阶段的活动来看，最初的保障公平获取信息的努力主要是在美国，通过建立委员会和会议的形式进行理论方面的研究和一系列相应的报告和宣言的发表，这是信息自由意识的萌芽，并且图书馆界的专家们在努力将这种意识提升到理论的高度，并希望在世界范围内取得共识，可以共同努力来保障所有人的信息公平。
2.2 图书馆界积极参与制定和实施国家信息政策
1991年的白宫图书馆及信息服务会议推动了这一关注。由美国图书馆协会主席帕特里夏舒曼(Patricia G.Schuman)提出的，其关于来自信息提供者方面问题的各项建议包括，美国图书馆协会加入国家研究和教育网络(National Research and Education Network(NREN))，免费发布所有格式的联邦政府的信息产品，并宣布图书馆界应积极参与制定和实施国家信息政策。继1991年的WHCLIS和《1991年高性能计算法案》(High Performance Computing Act of 1991)的通过，美国图书馆协会的成员和单位开始设法用各种方式解决越来越多的关于国家信息基础设施的问题。
在1993年美国图书馆协会联合众多协会举办了国家图书馆协会邀请论坛——“电信和信息基础设施的政策问题”(Invitational Forum for National Library Associations-"Telecommunications and Information Infrastructure Policy Issues")。论坛的目标是要为图书馆界提供一个机制，可以认识在电信领域和信息基础设施方面的国家政策的问题与原则。最终发表了一份报告和简要的说明书，《国家信息基础设施发展原则》("Principles for the Development of the National Information Infrastructure")，讨论了图书馆基本的原则立场与互联网之间的关系。这对图书馆界、国会与行政部门都是有益的，因为是他们在负责制定立法举措和政策问题。《国家信息基础设施发展原则》在“公平获取”方面提出的建议有：1)NII应支持和鼓励多元化的信息提供商，以保证公开、公平、竞争的市场和提出来自各方面的观点；2)通过使用非专有协议保护多样化的获取途径；3)应采用国家和国际通用标准，促进多样性和公开的竞争环境；4)所有的人应该可以负担得起并可以使用和获得基本的网络服务；5)不论地理位置，都能保证基本的网络连接；6)NII应当确保私营的、政府性的和非盈利性的组织都参与网络的管理；7)通过信息服务提供者和图书馆的合作，保证电子化的信息能够较好地被记录，组织和存档。[2]
在这一阶段图书馆界将保障信息公平的努力又推进了一步，开始关注到具体的细节和问题在国家政策层面的落实上。尤其是网络环境下，连接是获取信息的基础，因此保证所有人都可以有连接到互联网的机会，就成为了这个时期的焦点，并且图书馆界在努力为弱势群体提供这样的机会。图书馆界在第二阶段推动出台的一系列政策集中解决了通信信息技术基础设施的规则等一些基础性的问题。美国图书馆协会主席亚瑟柯利(Arthur Curley)提出联邦政府把全国的教室和图书馆连接到国家信息基础设施(National Information Infrastructure)的理由，他说“第一次的连接总是最难的”，“一旦图书馆用户和图书馆工作者认识到互联网所带来的令人难以置信的潜力，他们就会希望让这些服务继续。图书馆必须在推动和使用NII方面扮演一个积极的角色。”[4]柯利的发言证明有关图书馆和信息技术的问题的复杂性和广泛性。
2.3 建立专门负责公平获取信息的部门
1995年6月，美国图书馆协会认识到有关信息政策的问题的复杂性，建立了信息技术政策办公室(Office for Information Technology Policy(OITP))，负责有关电子信息获取的国家性的问题，同时作为一种手段来保障公众拥有自由和开放的信息社会的权利。通过信息技术政策办公室1996-1997年度报告的这段节选就可以证明：“1995年6月是在一个高度敏感和变动的环境下建立了OITP；当时技术政策方面的问题越来越突出，但是仍没有成熟到可以讨论它的复杂性。计算、通信和传媒行业的商业合并活动已经把信息技术的政策问题提升到公众领域。同时1996年电信法的引进和通过进一步引起了在技术政策方面骚动，影响了图书馆的两个重要领域——言论自由和通用服务。”[4]
OITP及其第一届咨询委员会，由美国图书馆协会前任执行主任罗伯特韦奇沃斯(Robert Wedgeworth)担任主席，立即开始组织对于通用服务(Universal Service)包括针对图书馆和学校的电信折扣率等问题的研究。不久，信息政策宣传成了协会的一个关键重点。自成立以来，OITP的报告支持美国图书馆协会解决关于信息公平的来自信息提供者方面的问题。“政策大纲”包括了《宽带对图书馆界意味着什么》(What Broadband Means to the Library Community)；《数字技术的两难：信息时代的知识产权》(The Digital Dilemma:IntellectualProperty in the Information Age)；《统一的计算机信息交易法案和图书馆》(The Uniform Computer Information Transactions Act(UCITA)and Libraries)；一系列关于E-Rate的报告；关于《公共图书馆网络服务：数字鸿沟的影响》(Public Library Internet Services:Impacts on the Digital Divide)的报告，同时美国公共图书馆连接因特网的接口的全国性调查(National Surveys of U.S.Public Library Outlet Internet Connectivity)也为美国图书馆协会对信息政策问题提供了进行充分的研究和分析的信息。
和OITP成立的背景相似，1997年国际图联在哥本哈根通过了决议，建立了信息自由获取与言论自由委员会(Free Access to Information and Freedom of Expression(FAIFE))，国际图联主席埃文斯(A.J.Evans)为FAIFE的成立撰写了一份报告，在这份报告中所提出的基本原则是国际图联支持并强调给予全国各级图书馆以法律和充足的资金支持，来保证所有人可以自由地使用图书馆，来实现终生学习、独立决策和经济文化的发展。[5]还为FAIFE今后的办事机制和行动做出了规划。FAIFE作为国际图联推动信息公平的主要手段，主要负责监督全世界的图书馆是否可以坚持维护信息公平的原则，支持国际图联的政策的贯彻实施，并与违反公平获取信息和言论自由原则的行为斗争。
亚历克斯伯恩(Alex Byrne)作为FAIFE的主席于1999年8月22日在泰国曼谷举行的第65届国际图联大会上做了一份汇报型的报告，总结了两年之中FAIFE的成绩：FAIFE已经形成了规范的会议和工作机制，并且积极与外界联系与合作。1999年国际图联在荷兰海牙通过了FAIFE起草的《关于图书馆与思想自由宣言》，该宣言明确表达了国际图联的立场和决心：“国际图书馆协会联盟(IFLA)致力于支持、保卫和推进联合国世界人权宣言中确立的思想自由原则。”“有鉴于此，国际图书馆协会联盟向图书馆及其工作人员呼吁：坚持思想自由，坚持不受限制地检索信息的自由和言论自由的原则，充分承认和尊重图书馆使用者的隐私权。”[6]此宣言被翻译成了多国语言，对于指导图书馆员抵抗限制公平获取信息的措施有重大意义，同时可以帮助图书馆界去影响决策者同我们并肩作战，共同倡导公平获取信息。期间FAIFE还深入到东南亚地区，帮助那些地区摆脱控制信息自由流动的束缚，争取到自由获取信息和言论自由的权利。FAIFE的成立无疑为国际图联在全球范围内推动公平获取信息提供了极大的帮助。
在第三阶段，OITP和FAIFE的成立都是这个时期的标志事件——独立的保障信息公平的机构成立。从前一个时期关注通信信息技术基础设施的规则和公众的连接，发展到这个阶段图书馆界意识到需要有一个机构来协调各种复杂的信息技术和信息政策的问题，同时这涉及各个行业和各种组织之间的协作，这样的背景下OITP和FAIFE就呼之欲出了。这两个机构也通过自己的工作推动了信息公平理论和现实的进展。
2.4 面对数字鸿沟的挑战，图书馆保障公平获取信息的原则
美国图书馆协会主席南茜(Nancy Kranich)曾说过，“图书馆比以往更重要。它对我们实现经济上的小康，提高学习效率，应付海量的信息，并缩小数字鸿沟都是非常关键的。”[7]
这段时期图书馆界敏锐地意识到数字鸿沟的挑战，并做出快捷的反应，明确指出了由于受到利用新技术时的连通状况和个人的能力的影响，所造成的公平获取信息本质上的不公平。同时开始着手制定网络环境下图书馆保障信息公平的基础性政策。2001年4月，伊莱恩阿尔伯特(Elaine Albright)主管的美国图书馆协会信息技术政策办公室指导委员会和艾格尼斯(Agnes Griffen)主管的美国图书馆协会立法委员会召开了一次会议，以1993年的《国家信息基础设施发展原则》作为基础拟定关于图书馆和信息政策问题的议程，制定了《网络世界原则》(Principles for the Networked World)，美国图书馆协会于2002年1月采用了它。明确了以下政策问题：1)知识自由；2)隐私；3)知识产权；4)基础设施；5)公平获取；6)内容。
在国际范围内也很快达成了共识，2002年国际图联管理委员会在英国格拉斯哥通过《图书馆及其可持续发展的声明》，声明中提到“图书馆和情报服务机构有助于解决由于信息差距和数字鸿沟而造成的信息占有的不平等。图书馆通过网络为用户提供他们在科学研究和技术创新中所需的信息，进而促进社会的发展和人类的幸福。”[8]这就较之前的宣言，更加深刻认识到信息社会中人与人之间日益拉大的数字鸿沟和信息贫富差距所带来的社会的不和谐，国际图联也希望借此可以呼吁图书馆界通过自己的力量来维护信息公平，实现可持续发展。
全球图书馆界关于互联网基础性的原则是在2002年8月23日IFLA/FAIFE起草的《国际图书馆员协会和图书馆联合会因特网宣言》提出的：1.获取信息、上网及使用图书馆和信息服务的自由，提供了一种机制，以克服因资源、技术和培训的差异而带来的障碍；2.通过因特网自由获得信息的原则。图书管理员应以负责任的态度帮助所有使用者去获得高质量的网络信息；3.国际图书馆员协会和图书馆联合会鼓励国际社会支持在世界范围内，尤其是在发展中国家，开发因特网的使用和信息基础建设，以使因特网信息造福所有使用因特网的人。这份宣言中阐释的思想和美国图书馆协会所提出的原则基本一致。
在这个阶段，因为互联网的飞速发展，数字鸿沟现象日益明显，图书馆界无论是美国图书馆协会还是国际图联，都已经开始关注网络环境下的信息公平问题，并很快地达成共识，向全社会作出庄重的承诺，并相继提出了网络环境下图书馆保障信息公平的原则，这也代表着我们距离公平获取信息的理想又前进了一步。
3 对我国的借鉴意义
纵观美国图书馆协会和国际图联在上世纪和本世纪初的这些基本的政策、理论，我们可以总结出对我国图书馆界追求公平获取信息的理想可以借鉴的几点：
实现信息公平获取是一个漫长的过程，这样需要有长远的计划和不懈的努力，还要根据外界环境的变化不断调整重点和策略。在美国民主意识浓厚的国家，在追求信息公平的过程中，还是经历了将近半个世纪的曲折和坎坷，国际范围内维护信息公平的努力也是遭到了很多的阻挠和困难。在我们这个民主基础不是很深厚的国家，所面对的是更加艰巨的任务。要改变民众和整个社会关于公平获取信息的观念，尤其是决策层的观念，绝不是一朝一夕可以完成的任务，需要理论的支持和理念的宣传。同时在网络时代，实现所有人可以公平的享有信息的权力和获得信息的机会，需要有通信和信息技术设施和互联网的连接，更需要有大量的物力和财力的投入。因此长期坚持不懈努力的信念以及雄厚的物质基础和实力，都是我国实现信息公平的必备的条件。我国图书馆界在争取民众公平获取信息的权利的过程中，应该抓住主动，通过图书馆界的积极大力宣传来普及公平获取信息的观念，通过我们图书馆的实实在在的行动让民众感受到什么是公平获取信息以及它所带来的好处，才可以真正赢得社会的支持，也才可以影响政府和企业或者非营利组织为保障信息公平的基础设施提供政策上和财政上的支持。
我国可以借鉴美国图书馆协会和国际图联的一些比较成熟的理论和制度做法，如国际图联的《公共图书馆宣言》、《关于图书馆与思想自由宣言》就可以作为维护信息公平的基本理论，而《国家信息基础设施发展原则》、《网络世界原则》、《国际图书馆员协会和图书馆联合会因特网宣言》则可以供我们参考作为图书馆在维护信息公平的指导实践的原则。还有美国图书馆协会通过支持白宫图书馆及信息服务会议参与国家信息政策的制定，举办各种论坛协调各方意见，团结各种力量为维护信息公平而努力。这些理论和实践都非常值得我们学习，但是因为东西方文化和政治制度、基本国情的不同，盲目引进、照搬是不能起到理想的效果的，我们需要将这些理论和原则加以理解和吸收，并同中国的具体国情相结合，再用来指导我国的信息公平的实践活动。比如我国图书馆界现在提出的“普遍均等，惠及全民”的公共服务原则就是结合了我国文化和国情，比较容易被大众理解和接受的信息公平理念。还有图书馆界在制定《信息网络传播权保护条例》时所做出的努力也是积极参与国家信息政策制定的表现，今后我们应该努力做出更多像这样的成果。
成立独立的负责信息公平获取的机构。这既是客观环境的需求，也更加符合现代管理学的理念，其必要性和重要性在以上的介绍中体现得很明显，尤其是第二个阶段中。无论是美国图书馆协会还是国际图联，在成立了OITP和FAIFE之后，推动公平获取信息的活动都有了巨大的飞跃，OITP推出的“政策大纲”的一系列研究报告和FAIFE推出的《关于图书馆与思想自由宣言》，以及这两个组织参与到信息基础设施建设和标准制定的一些活动中，代表图书馆界为实现信息公平做出了很大的努力。现在中国图书馆学会或者其他组织中还没有成立专门负责信息公平获取的机构，也就没有一股稳定的力量有组织有计划地推动这项事业的进展。如果在中国图书馆学会中设立这样的一个专业委员会，相信我国信息公平的理论和实践都会有很大的飞跃。
我们现在所处的时代要求我们对网络信息资源和数字鸿沟的问题给予更多的重视，公平获取网络资源应该是我们工作的重点和难点。这一点可能国际上可供借鉴的不是很多，各国都是在探索的阶段，目前可以参考美国图书馆协会的《网络世界原则》和国际图联的《国际图书馆员协会和图书馆联合会因特网宣言》来规划我国图书馆界的提供、利用网络信息资源的原则。如果可以抓住现在大力建设互联网和信息通信基础设施的契机，在原则和标准上为全体民众尤其是弱势群体代言，发展图书馆为全面提供互联网接入和使用的基础，我国图书馆界就能大大推动数字信息资源公平获取的进程。
总之，从美国图书馆协会和国际图联的这段历史中，可以看到西方主要发达国家追求信息公平经历的四个阶段，所有人公平获取信息的理想离我们并不遥远，我们在学习借鉴这些经验和成果之后，一样可以通过不懈的努力实现公平获取信息的理想。
（来稿时间：2008年2月）