我国政府会计改革的若干问题，本文主要内容关键词为：若干问题论文,会计论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国政府部门目前执行的是1998年实施的包括财政总预算会计制度、行政单位会计制度和事业单位会计制度在内的预算会计制度体系。预算会计是核算、反映和监督政府及行政事业单位以预算执行为中心的各项财政资金收支活动的专业会计，其目标主要是为了满足国家宏观经济管理和预算管理的需要。毫无疑问，这套预算会计制度对于反映每期财务收支活动、加强我国公共财政资金管理，发挥了十分重要的作用。但是，不可否认，这套会计制度不同于政府会计体系，从严格意义上讲，我国目前还没有能够全面反映政府经济资源、现时义务和业务活动全貌的政府会计体系。随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，研究建立我国政府会计标准体系，已经成为加强政府公共管理的重要内容。本文拟对我国政府会计改革的相关问题作一探讨。
一、当前我国市场经济环境和改革开放的新形势对政府会计改革的要求
我国经过20多年的改革开放，市场经济环境已经发生了巨大变化，尤其是政府职能的转换、公共财政体制的改革、政府收支分类科目的变化、政府绩效评价制度的建设以及政府监督的加强等，均对反映政府经济活动的政府会计信息提出了更高要求，从而需要与时俱进，积极推进政府会计改革。
（一）政府职能转换与政府会计改革
我国的改革开放和市场经济发展历程，实际上也是我国政府职能逐步转换的过程。中国共产党十六大明确提出我国社会主义市场经济体制已经初步建立，下一步的改革目标是完善这一市场经济体制。新一届政府提出了“立党为公、执政为民”的执政纲领和建立透明政府、绩效政府的目标。在这样的背景下，我国政府职能的转换正在顺应市场经济发展的需要发生变化，尤其是今年7月1日实施的《行政许可法》，明确界定了政府行政管理的边界，从法律层次界定了政府的职责和权限，将促成我国政府职能的根本性转换。政府职能的转换，体现着以下基本精神：
1.强调政府是人民的政府，政府受人民之托，用人民的资金，来管理国家各项事务（包括各项国有资产和财政性资金），向人民提供公共服务。
2.政府应当为人民当好家，理好财，政府应当接受人民的监督和评价，其中包括对政府国有资产管理、债务管理和财政性资金管理的监督和评价。
3.在市场力量逐步增强、法制建设逐步完善和政府职能逐步转换的情况下，人民与政府之间需要真正建构起委托与受托之间的关系，政府负有公共受托责任。
4.政府的功能将逐步向服务型、管理型、绩效型转换。
毫无疑问，实现上述政府职能的转换，建立一个完善的政府信息系统是十分必要的，这套信息系统一方面有助于全面反映政府的各项活动（包括经济活动），评价其业绩；另一方面也可以对政府形成一种有效的制约和监督，从而解脱政府的公共受托责任。为此，目前不少地方政府已经开始推行政府信息公开制度，国务院也正在草拟《政府信息公开条例》，信息将成为沟通政府与人民之间的重要桥梁。
在整个政府信息系统中，政府会计信息是政府信息系统的有机组成部分，是实现政府职能转换、提高政府透明度的重要一环。会计信息起着非常重要的作用，政府财务报告关注整个政府的资产负债状况和运营绩效，可以完整反映政府的财务状况、运营情况和现金流量，有助于解脱政府公共受托责任，满足人民群众等利益相关者的信息需要。因此，政府职能的转换要求政府会计标准建设和政府会计改革，而政府会计的改革又能促进政府职能的转换，体现“立党为公、执政为民”的精神。
（二）公共财政改革与政府会计改革
近年来，我国财政体制发生了较大变化，部门预算、国库集中支付、收支两条线、预算外资金纳入预算管理、政府采购、绩效评价等重大改革措施相继出台，对财政资金的管理由过去的“切蛋糕”、重分配，向事先的部门预算、事中的政府采购和国库集中支付，以及事后的监督管理与追踪问效转变。各级财政部门也顺应公共管理浪潮，开始循序渐进地逐步建立适应我国市场经济发展需要的公共财政体制。公共财政的基本理念是，政府财政应当侧重于向社会提供公共产品（包括公共服务），如社会保障、科学教育、卫生保健、环境保护、基础设施等，以弥补市场失灵，为市场主体营造一个规范、公平、稳定的竞争环境。“公共性”成为公共财政的本质特征，政府很少或者不再提供私人产品。毫无疑问，政府职能的转换和市场体系的完善已经为公共财政体制改革创造了一个良好的平台。
在公共财政体制下，要保证财政资金使用的有效性和财政管理的公开、公正、透明，考察部门预算的合理性及其执行效果，考察政府采购成本的公允性，对财政资金的使用实施有效的监控等，都需要相应的政府会计信息作支撑。与此同时，政府出于向纳税人、国债购买者和投资者等政府资金的提供者提供有用信息的需要（如纳税人对于政府资产管理的关注，国债购买者和投资者对于政府债务结构和偿债能力的关注等），出于监控财政资金的使用和加强政府自身资产和负债管理的需要，也需要有相应的政府会计核算标准和财务报告制度。
从西方较发达的市场经济国家来看，公共财政体制的建设，一般都有政府会计准则和政府财务报告制度、政府财务管理法规等相配套，我国也不应例外。国际货币基金组织（IMF）在其一份研究报告中指出，新兴经济国家正在改革它们的公共支出管理体系，但“这些国家已经面临着一个持续的压力，即需要更加完整的会计信息，这需要改革其会计体系”。而“采用权责发生制会计应当被视为广泛的预算体系改革的有机组成部分，”“执行以权责发生制为基础的政府会计体系，可能是保证公共部门管理全面转轨的惟一一条值得走的路径。”
（三）政府收支分类科目的变化与政府会计改革
在政府会计体系中，政府财务报告将全面反映政府的财务状况、营运绩效和现金流量，但是反映财政预算收支的信息仍将是其中的一项重要内容。基于此，我国正在积极推进政府收支分类改革，改革的目的是提高预算透明度，强化财政监督，完善公共财政框架。
新的政府收支分类改革，将有助于建立起我国财政信息管理系统，但其基础数据将主要来自于预算会计和政府会计系统，因此，政府收支分类改革将对政府会计的核算内容、科目的设置等产生深远影响，而改革现行的预算会计制度势在必行，否则，政府收支分类改革将缺乏微观基础。
（四）政府绩效评价制度建设与政府会计改革
随着我国新一届政府开始推行问责制和公共财政体制要求对财政资金的使用进行追踪问效，我国财政部门以及其他有关部门都在逐步建立起政府的绩效评价体系，以对政府部门及官员进行有效的制约和监督。
在政府绩效评价体系的建设过程中，政府绩效评价标准的设计固然重要，但是为政府绩效评价提供数据的政府会计信息和其他有关信息则更加重要。从这个角度讲，要建立起科学、合理的政府绩效评价体系，离不开政府会计的改革和政府财务报告所提供的信息。比如，如果要评价财政项目的有效性，就必须依赖于政府会计提供有关项目成本的信息和由项目所形成资产的信息；如果要评价某一政府或者部门的工作业绩和可持续发展能力，就需要依赖于政府财务报告中所包括的营运绩效表和资产负债表所提供的有关收入、费用、资产、负债信息等。
（五）政府审计和社会监督的加强与政府会计改革
随着我国财政收支规模日益扩大，政府经济实力逐步增强，如何加强对财政收支活动、政府经济活动和国有资产管理的监督检查已经成为一个新的课题。在这种情况下，政府审计的地位和重要性日益突出，每一年度由国家审计署发布的政府审计报告，已经成为社会各界关注的焦点。政府审计对于维护政府经济秩序、反腐倡廉、提高财政资金的使用效果和公共管理效率发挥了重要的作用。
目前，我国政府审计仍然主要停留在财务收支审计的层面上，但据国家审计署有关研究表明，未来政府审计将逐步向财务审计和绩效审计兼顾的方向发展。在这种情况下，现行预算会计制度侧重于财务收支的核算，而忽视运营绩效和资产负债管理的核算，已经难以适应政府审计发展的需要。因为会计标准是政府审计执业的重要标准，如果会计标准滞后或者不适应形势发展的需要，那么势必会影响审计的标准和质量，也会影响政府审计职能的发挥和外部监督的效用，从而不利于整个政府运行系统效果的发挥和效率的提高。所以，有效发挥政府审计的作用，形成一个有约束、高效率的政府，迫切需要建立我国政府会计体系。
与此同时，人民群众和社会舆论对于政府财务状况、运营绩效和现金流量信息也日益关注，希望能够获得更多的知情权，从而对政府无形中形成了一个强大的社会监督网。政府要提高自身的透明度，解脱其公共受托责任，满足社会监督的需要，也必须建立起一套完整的政府会计标准和政府财务报告制度。
二、推进我国政府会计改革符合国际惯例
与国内如火如荼的市场经济改革和政府职能转变、公共财政改革相对应，最近10年来，国际上也展开了影响广泛的公共管理革命，其中包括许多国家开展的以收付实现制会计向权责发生制会计转换为标志的政府会计改革。中国目前是世界上许多大的国际组织的重要成员，中国经济也是世界经济的重要组成部分，在经济日益全球化的今天，遵守或者尽可能地遵循国际公认的游戏规则已经成为许多国家（尤其是大国）应尽的一项重要义务。从世界范围来看，建立一套完整的政府会计准则体系，定期编报政府综合财务报告，反映政府的各项资产、负债、收入、费用（或者支出）和现金流量等信息，已经成为国际上加强政府公共管理、提高财政透明度的重要手段和通行惯例。
我国近年来在财政管理方面，借鉴国际经验，积极推进部门预算、收支两条线、政府采购、国库集中支付等改革，取得了十分显著的效果。在这种情况下，借鉴国际惯例，推动我国政府会计改革，研究我国政府会计准则体系的时机已经成熟。为此，我们应当在深入研究我国预算会计制度存在的问题和财政体制改革对政府会计信息需求的同时，密切关注国际上政府会计准则和政府会计改革的发展动态，在研究和推动我国政府会计改革过程中，尽可能地与国际通行的做法相协调。这些值得引起我国重视的国际惯例和发展动态主要有以下几个方面：
1.国际货币基金组织作为维护全球财政货币稳定的国际组织，其发布的《财政透明度手册》和《政府财政统计手册》尽管对于成员国没有强制约束力，但是对于各国的财政透明度和财政统计有着很强的指导作用。按照国际货币基金组织《财政透明度手册》和《政府财政统计手册》的要求，各国需要建立起一套以权责发生制为基础的、能够充分反映政府财务状况、运营绩效和现金流量的政府会计体系。
2.国际会计师联合会下属的公共部门委员会一直在致力于建立一套全球公认的国际公共部门会计准则。尽管公共部门委员会不反对各国建立以现金收付制为基础的公共部门会计准则，而且还为此提供了一项指南，但是从总的来看，公共部门委员会希望建立起一套以权责发生制为基础的国际公共部门会计准则。目前该委员会已经制定了20项以权责发生制为基础的国际公共部门会计准则。国际货币基金组织、世界银行、OECD等国际组织已经都表示了对制定和推广这一套准则的支持。
3.澳大利亚和新西兰等国已经实施了完全的以权责发生制为基础的预算体制和政府会计准则，美国、英国等国也已经建立起了一套以权责发生制为基础的政府会计准则，而欧洲其他国家则正在改革其自身的政府会计标准，准备向权责发生制会计过渡。这些发展动态应当引起我们的足够重视，并为我国政府会计改革提供有益的借鉴。
三、我国政府会计改革亟需研究的几个问题
政府会计改革和政府会计准则建设，应当理论先行，能使我国政府会计改革有的放矢，少走弯路，才能使我国政府会计标准的制定和政府会计改革能够真正解决我国实际问题。近些年来，我国会计理论界在预算会计改革和政府会计理论研究方面出了不少研究成果，但是，相对于企业会计改革和企业会计准则理论研究而言，理论界在预算会计和政府会计研究领域的投入还存在不足。我们认为，研究建立我国政府会计准则体系，研究建立政府会计报告体系，研究建立政府绩效评价体系等，将是我国政府会计改革的最终目标。就当前形势而言，迫切需要研究下列问题：
1.研究我国现行预算会计制度中存在的主要问题，尤其是我国政府职能转换和公共财政体制改革对于预算会计提出的新要求和对政府会计信息的新需求，并进而研究在新形势下解决这些问题的具体对策。
2.研究政府会计准则建设方面的国际动态和各国在政府会计改革方面的经验与教训，以供我国借鉴和参考。
3.研究我国政府会计准则体系的内容及其构成，包括我国政府会计准则建设的具体方案、步骤和实施中需要配套改革的措施，包括我国政府会计准则的建设是否需要建立政府会计概念框架、应当制定哪些具体会计准则、每一项会计准则的具体结构等。
4.研究我国政府会计准则建设中引入权责发生制会计的程度问题。从世界范围来看，在政府会计领域，推行完全的权责发生制会计的国家还是少数，大多数国家在政府会计改革上都是循序渐进地推行权责发生制会计。由于我国的经济改革走的是渐进式道路，政府会计改革势必将是循序渐进式的，在引入权责发生制会计上也将是渐进式的，不可能一蹴而就。基于此，对我国政府会计准则建设中引入权责发生制会计的程度，以及如何分阶段地引入权责发生制会计基础，哪些会计核算项目应当首先引入权责发生制等问题的研究，就显得十分重要，而且具有现实意义。
5.研究我国政府绩效评价体系建设与政府会计和政府财务报告之间的内在关系，让政府会计准则的建设和政府财务报告内容的设计，尽可能地满足政府绩效评价的需要，尽可能地满足建立我国绩效政府、绩效财政的需要，从而最大限度地发挥政府会计信息在提高我国政府公共管理水平和营运绩效方面的作用，促进我国政府职能的转换、市场经济的发展和政治文明的进步。
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