公共服务质量：特质属性和评估策略，本文主要内容关键词为：服务质量论文,特质论文,属性论文,策略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63-31 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2014)06-0008-07 20世纪70年代，面对财政、舆论、竞争等压力和资源、需求、环境等挑战以及对公共部门绩效的诸多质疑，西方国家开始探索新的管理和服务模式。在这样的背景下，公共部门绩效评估的理念和技术方法逐渐形成、采用并得到发展。英国强制性竞争投标和公民宪章运动以及美国《政府绩效与结果法案》颁布标志着政府服务创新和绩效评估制度化的努力，由此公共服务绩效评估成为各国推动公共部门改革与创新的手段和工具，相关研究成果和实践探索大量涌现。在中国公共部门绩效评估由“以职能为中心”转向“以公民为中心”，由重经济、效率和效益类数量测评向重满意度质量评估转化的趋势之下，质量向度在公共部门绩效评估中的占比也日渐增加，由此公共服务质量评估理应成为公共部门绩效改进的核心手段和重要工具。鉴于人们在评估某项公共服务质量时会考量服务的价值问题，而对其价值的考量依赖于对其特质属性的考量，本文拟在全面解读公共服务质量的涵义和特质属性的基础上，从公共服务质量评估可能遭遇的诸多困境和风险入手，探求公共服务质量评估的可行策略。 一、公共服务质量的涵义 公共行政领域提出并使用“质量”一词始于西方国家公共部门质量管理运动的兴起，但它并不是一个新概念，实际上，“质量一直在公共行政领域发挥作用，至少是隐含的，其涵义随着时间在不断改变。”[1]在新的行政范式下，质量不再被视为隐含的辅助性要求，而是作为一个独立概念，以及一种行政理念和价值追求被显性强调，其涵义在衍生中吸收了“守法、民主和透明”[2]191。谈及公共部门质量的演变，贝尔特米(Beltrami，1992)曾将其划归三个发展阶段，即遵守规范和程序意义上的质量；有效性(效益)意义上的质量：顾客满意意义上的质量[3]。根据这种划分，公共领域的质量最初意味着更少的随意性和确定意义上的准确性，强调的是公共部门内部工作的准确性、合规性，即工作是否符合行政规范和行政程序步骤。这种质量与制造业领域早期强调的符合规范和技术要求的产品质量的涵义相近；之后，随着公共需求的日益增长，有限的公共资源与日益增长的公共需求之间的矛盾不断扩大，经济、效率和效益成为公共行政的核心价值取向。在这类价值理念的引导下，公共服务质量不再单纯强调服务过程的准确无误，还与目标关联起来。只是这种目标并未聚焦服务对象，即未以公共部门的所有者——公民的需求为出发点，也未以满足公民的需求为归宿点，因此这种质量仍是片面的，受到质疑，原因在于服务质量应该面向服务对象来考量；再后来，在“顾客”导向的行政理念下，公共服务质量的涵义得到进一步充实和发展，形成了以“顾客”满意为导向的质量，并把“顾客”满意度视为公共服务质量实现程度的重要参照。这种“以顾客为中心”的服务质量对于公共部门调整行政理念和价值取向具有重要参考意义。只是公共部门不同于私营企业，后者具有极强的利益驱动性特征和相对简单的“生产者一顾客”线性关系，而前者具有公共性特质，无法以“生产者—顾客”关系完全概括，因为公共部门的“顾客”不是纯粹的“顾客”，而是“公共组织的所有者并且在传统的委托—代理关系中扮演着委托人的角色”[2]68的公民，所以公共服务质量评估不能简单地考量“顾客”需求的满足程度以及公共部门满足需求的能力，因为公共服务质量有别于商业服务质量，它有更宽的涵义，至少应包括以下七个方面。 1.遵守预先制定的程序和规范。优质公共服务的标志是公共部门严格按照预先设计的程序和步骤，遵守相关的规范和要求来提供公共服务，即公共服务质量首先是一种符合性质量，既要符合法律要求的“正当程序”，又要符合工程要求的流程规范。也就是说，公共部门的服务行为必须受到宪法、法律和规则等因素的制约，要具有法律层面上的正当性，即按照法律要求提供公共服务。特别是在信息技术发展引致电子政务系统日渐辅助公共服务提供者成为服务工具之后，这种基于规范意义上的服务工具越发强调提供服务产出的无差别，其优势是既能减少服务过程中的不公正性，又能保证服务结果的公平性，有助于实现法律面前人人平等。 2.符合预先设定的结果或效果要求。公共服务质量强调公共服务产出结果或最终效果需符合其预先设定的质量要求。虽然对有些公共服务项目来说，其服务过程的质量比服务结果的质量要重要得多，但对大多数公共服务项目而言，其产出结果质量比服务过程质量更重要。鉴于公共服务产出结果质量通常由多种要素共同起作用来决定，并非单一要素所能决定，且各种要素并不一定在同一时间点或时间段内起作用，甚至有些服务产出结果或效果的质量如何要在服务活动结束时或结束很长时间后才能得到验证，因此，在重视过程质量的同时重视结果或效果的质量非常重要，而重视结果或效果的质量的具体体现就是要求公共服务符合预先设计的对结果或效果的具体要求。 3.满足预先规定的输入(投入)要求。公共服务提供不仅受到公共资源、行政成本等要素的限制，还受到政治、法律、道德等因素的约束。由此，要对公共服务质量进行全面评估，就需要基于多种要素作多维度考量。鉴于这类评估不仅视角多维、过程复杂而且耗费的资源和成本巨大，这使得评估公共服务系统的输入(投入)质量成为保证公共服务质量的一种现实选择，这种质量保证的背后逻辑是：高质量的过程和结果来自于高质量的投入，即没有优质的投入就没有高质量的结果。鉴于优质的投入并不一定能确保公共服务的质量，而只是保证公共服务质量的一个必要条件，是对它的“最低”要求，所以界定公共服务质量时选择满足预先规定的输入(投入)要求应是其基本意蕴，因为投入质量大多是可见的、可控的，而结果质量却是难控的、难评的，甚至是不可见的。 4.实现服务功能最大化。公民是公共服务的消费者，要求公共部门在履行其公共服务职能过程中以最低的成本最大限度地提供服务功能以满足其服务期望和需求。鉴于每个公民对公共服务的期望和需求不尽相同，且即使是同一公民，其在不同的时空点对同一公共服务的期望和需求也有差异，这一点对公共服务提供的指导意义在于实现公共服务功能提供形式的多元化和价值效益的最大化。以功能最大化为尺度理解公共服务质量，将有助于公共部门选择更全面、更有效的方式提供公共服务，个性化需求集成之后呈现的多元化功能无疑是极佳的服务提供方式。 5.以正确的方式做正确的事情。即公共部门能够经济、有效地实现其服务目标，它强调的是公共服务产出的效率和效能依赖于公共服务提供者满足公民需求的能力。这种基于能力的质量观对公共部门应对资源有限性和服务需求攀升性之间的博弈做出了有效回应，也是公共服务质量内涵的应有之义。 6.满足一系列质量标准的程度。公共部门提供公共服务需要遵循一系列质量标准。我们可以通过判断公共服务是否满足了相关质量标准和质量要求来判断其质量如何。相关质量标准包括国际标准(如国际标准化组织的一系列质量认证标准)、专业组织设定的标准(如专业协会的质量标准、规范要求)，以及服务对象与其利益相关者的服务期望和要求等。这些质量标准可能是显性的，也可能是隐性的，共同对公共服务产品的设计、生产、提供、管理、产出、影响等各个环节进行规范和要求，以此对公共服务过程进行规制，使公共服务质量体现为满足相关质量标准的程度。 7.具有公共精神。从某种程度上理解，服务是一种奉献，就是替他人着想。公共服务更应如此。它“远远不只是一个职业范畴，而是一种态度、一种责任感——乃至一种公共道德意识。”[4]公共服务质量优劣很大程度上取决于公共服务提供者是否具有以及在多大程度上具有公共精神。因为即使是一个拥有充足资源的公共服务部门，若缺少忠诚和奉献精神，也难以保证公共服务质量。另外，从服务质量评估来看，由于服务的投入、过程、产出或后果等要素有时是无形的或难以描述的，例如医疗护理服务，既无法根据确定的服务投入评估其质量，也无法通过有形的产出对其准确评估，在此情况下，服务提供者的承诺和奉献应成为其服务质量评估的重要指标，即公共服务质量应具公共精神之义。 关于公共服务质量，有规范质量说、满意质量说、绩效质量说等多种观点，这些观点运用于公共服务质量的过程、结果和价值考量，形成了基本质量观。由此，公共服务质量应是一个集合的概念，任何仅从单一视角界定其涵义的观点都是片面的，即都只是反映了其某个侧面，而难能反映其全部。折衷的策略是对各有侧重的质量观进行整合。对公共服务质量涵义进行多视角、多层面的拓展理解非常重要，既符合多种多样的公民需求，也有助于公共部门改变对积极开展服务的保守态度。 二、公共服务质量的特质属性 公共服务与私营部门的商业服务有着本质的不同。作为一种公共产出形式，其宗旨是为公民服务而非谋取商业利润，其具象是一类职能和一种理念，同时承载着公共使命和公共责任。基于此，本文认为，公共服务质量不仅具有交互、不可传递、模糊、依附等内在固有属性，同时也具有公平正义性、参与性、规范性、目标相容性等外界赋予它的价值属性。 (一)公共服务质量的固有属性 作为一类特殊的服务，公共服务必然具有服务的一般性属性，如无形性(无可感知性)、同时性(不可分割性)、异质性(易变性或差异性)、易逝性(不可储存性)等，这些属性决定了公共服务质量不像有形产品那样是客观的质量，而只能是基于主观感知的质量。基于服务质量具有互动性、序数性、无界性、依附性、锁定性、期权性等特性[5]，我们认为公共服务质量具有交互性、不可传递性、模糊性、依附性等固有属性。 1.交互性。服务的无形性决定公共服务质量无法像有形产品质量那样可以完全固化于某个物质实体上，它只能通过公共服务提供者与其服务对象之间的相互作用和影响来实现。公共服务质量形成于服务双方的交互过程之中。没有服务双方的接触与交互，就没有公共服务质量的形成。 2.不可传递性。服务的同时性(不可分割性)决定公共服务质量与其服务对象直接相关。不同的服务对象受其性别、年龄、性格、阅历、素质、受教育程度等自身因素的局限，会对公共服务质量有不同的感知，而且人们也不会因为公共部门对某一服务对象提供了高质量的服务，就认定它会对其他服务对象提供同样质量水平的服务，即公共服务质量是不可传递的。 3.模糊性。服务的异质性决定公共服务质量在形成过程中会受到情绪、环境、偏好等多重主观因素的影响。而受这些主观因素影响的结果，就是公共服务质量具有一定的模糊性，表现在人们难于明确界定质量并建立质量标准。一方面，公共服务质量是对公共服务整体的主观反映，而不是其某一质量要素的反映。另一方面，公共服务质量反映的是公共部门对公民需求的满足程度，既然需求有层次且可变，必然要求公共部门不断调整和改进服务质量，以满足动态的、不断攀升的公民需求，由此，动态化需求会模糊公共服务质量的上限和下限，使人们无法规定一个绝对的质量标准。 4.依附性。从表现形式看，公共服务质量通常表现为一种无形的产出，但实际上，它通常需要依附于有形的产品存在，绝对的无形产品和纯粹的服务都不多见。美国的詹姆斯·A.菲茨西蒙斯等人曾在1988年提出“服务包”理论，认为服务是一个由支持性设施内使用辅助物品实现的显性和隐性利益构成的“包”[6]。这个服务包一般由支持设施、辅助物品、显性服务和隐性服务四个方面组成。其中，支持设施是指在提供服务之前必须到位的物质资源；辅助物品是指顾客所购买或消费的，或服务提供者向顾客提供的实体产品；显性服务是指那些可以用感官感知的和构成服务基本或本质特性的那些“利益”；隐性服务是指顾客在体验了服务过程之后所感知到的精神方面的享受。服务包的提出使我们更加明确了服务质量与有形产品质量之间的依存性，即服务质量依附于支持性设备设施、辅助性物品、显性服务和隐性服务等多个要素的质量。 (二)公共服务质量的赋予属性 公共服务作为公共部门与公民接触最直接、广泛也最能展现其责任和信用的一种职能，其质量必定被赋予并负载多重目标和价值，这是由其不同的服务对象拥有不同的期望、需求，也会基于各自的价值判断标准对质量做出差异性理解等因素造成的。面对这些主观因素无法达成一致或难以统一的状况，集成其中共识性的目标和价值不失为一种有效方略，相关目标和价值可被赋予公共服务质量作为其特质属性。 1.公平正义性。公平正义是全体社会成员的共同价值诉求和理想，是社会发展的基本价值目标，应作为对公共服务质量的基本要求。它要求公共部门要在公民之间合理、公平、公正地分配公共物品，主要体现在公共服务资源分配的公平(机会公平、结果公平)和对弱势群体服务需求的保护。保证这两个方面的公平性有助于满足不同群体的基本公共服务需求和促进社会的和谐发展。由此，公共服务质量就应具备公平正义的价值要义并将其作为重要标准，以此约束公共物品的合理分配以及公共服务职能的有效履行。 2.参与性。公共服务的公共性决定了其与公民日常生活联系最密切，为公民提供的参与机会也最直接。公民不仅是公共服务的消费者，而且还是其所有者和委托人，对公共部门表达需求和参与监督是他们的基本权利和义务。当然，表达需求和参与监督是需以参与渠道畅通和信息公开为前提条件，所以要求公共部门主动公开有关服务部门、服务设施、服务人员、服务过程等相关信息，也要开辟更多的参与通道。这不仅有利于促进公共服务质量与公民需求相匹配，与社会发展需要相适应，而且有利于公共服务质量的价值要求得到满足。由此，参与性是人们赋予公共服务的重要质量属性，也是人们评估公共服务质量优劣的重要指标。此外，由于公民需求有所不同，参与程度也不一样，因此公共服务提供不能采取整齐划一的质量标准。 3.合规性。公共服务的公共性特质决定公共部门在公共服务提供过程中必须履行其相关的制度和规范。没有相应的制度和规范作保障，不要提公共服务能否符合优质要求，就连让公民满意也难做到，因为缺乏监督和约束的公权力会变成某些人或利益集团的私权利。通常情况下，公众对公共服务的需求首先是对其功能的需求，而功能的实现是以相关的制度和规范为保障的。由此，公共服务的功能质量的实现是以公共服务的相关制度、规范的履行为前提的，或者说公共服务质量是以符合公共服务的相关制度、规范为前提的。基于此，合规性应是公共服务质量的本质要求。当然仅限于这一层面的要求是不足够的，这只是对公共服务的基准要求，仅限于其功能实现层面，属于质量的“保健因素”。 4.目标相容性。对于一个部门而言，人们通常关心的是部门的具体运作，即投入了多少，产出了什么，很少关心产生的效果以及后果如何；而对于一项服务而言，人们更愿意强调其服务的结果及产生的效果，而不是具体的服务操作。由此，“要想说明项目或某些措施的质量，仅仅产出是不够的，因为衡量质量的关键在于项目或提供的服务是否达到了预期的效果。”[7]实际上，一个公共服务项目或举措实施后所产生的效果可能是多方面的，既可能是近期的，也可能是远期的；既可能是直接的，也可能是间接的；既可能是计划的，也可能是非计划的；既可能是微观的，也可能是宏观的。这些效果都在不同程度上反映着公共服务质量，但利用所有效果来界定或判定某项公共服务质量实际上是做不到的，因为有些长期的、间接的、非计划的效果无法在短期显现，也难以做到事前预测。对此，目标效果对公共服务质量就显得尤为重要，因为它可是一种可预测的、长期的效果。此外，由于效果通常是与社会、政治、生态等相关，所以公共服务产出效果的目标应当与社会的、政治的、生态的等目标要求具有相容性，以便促使公共服务产出的最终结果符合目标要求，适应社会发展需要。因此，目标相容性是公共服务质量的核心要求。 上述赋予特性可能是有形的，可以被公民所感知、体验和评估；也可能是无形的，无法直接被公民感知。但无论是有形的还是无形的，都是由公共服务的公共性本质决定的。当公共服务质量更多地被赋予公平正义性、参与、规范、目标相容等特质，就更能凸显公共部门的公共价值追求和公共责任担当。我们寄希望于将上述特质属性作为评价指标和标准运用于公共服务质量评估当中，由此提高质量评估的价值并积极影响公共部门的责任和公民的工作生活。 三、公共服务质量的评估策略 公共服务质量评估能否采用商业服务质量评估主体选择策略和内容选择策略，我们的回答是须经甄别后谨慎使用。因为公共部门不像私营部门那样存有明晰的“企业—顾客”二元线性关系并具有明确的商业目的——利润最大化，而是不仅有着非常复杂的目标体系、组织关系，还有着最广泛的“多元化且彼此利益不同甚至可能相互矛盾的”[2]服务对象——公民个体或公民群体甚至全体公民。所以，对公共服务质量评估到底由谁来评，以及应该评什么的问题，不能简单套用商业服务质量评估模式，而应进行深入分析和探讨。 (一)公共服务质量评估主体选择策略 随着质量观由传统的、单一的狭义质量向复合的、多样的广义质量发展，商业服务质量评估不应再由提供者或消费者单方决定，而应改由提供者、消费者双方共同决定，这一观点已基本达成共识。然将其移用于公共领域，以提供者(公共部门)和消费者(公民)双方作为公共服务质量评估主体是否恰当和足够，还需视具体情况具体分析。 先来分析把提供者作为评估主体是否合适。我们知道，在公共服务提供过程中，是公共部门在充当提供者，利用公共权力，使用公共资源，借助媒介，将公共服务提供给消费者。这里的媒介指的是提供公共服务所依附的产品和行为。提供者包括参与公共服务提供的公共部门的决策者和管理者。由于提供者在公共服务提供过程中基本处于主动地位，被要求对自己的行为负责，对行为过程、产出结果及其造成的后果和影响负责，加之他们对自身提供的服务是否符合相关质量标准和规范最为清楚，又了解组织结构、组织关系运作情况、服务资源供给情况、服务流程细节、运行过程和产出结果效益以及服务态度和能力要求等，还在与消费者交互过程中有深入了解消费者需求、自身需求、困境风险和服务改善方法的机会，将提供者作为重要评估主体无疑是明智的。 再来分析将消费者作为评估主体是否妥当。消费者是指公共服务的对象，兼具所有者和委托人的地位和权利，原则上他绝不允许公共部门拒绝提供其所需求的公共服务的情况发生。消费者在消费公共部门产品和服务时可能以公民个体形式出现，也可能以公民群体甚至全体公民形式出现。根据消费方式的不同，可将其分为直接消费者和间接消费者。直接消费者是指公共服务的直接服务对象，即目标群体。他们对服务是否经济和有效率有切身的体认，在主动消费状态下也基本清楚服务产出的价值、影响和效益，将其作为评估主体似乎是理所当然的事情。然而，面临的困境是，直接消费者有时需求很明确，有时需求颇模糊；有时需求很一致，有时需求有差异且变动：有时需求显主动，有时根本没需求甚至是被需求。由此势必导致直接消费者需求的个性化、多元化、模糊化、差异化、动态化或被动化事实存在，使公共部门既难于把握又难以满足，造成直接消费者对提供者的不满和差评就顺理成章了。尤其是当直接消费者被需求时，即被动受用他本不想或不愿享受的公共服务时就更是如此。阿里·哈拉契米在他的《政府业绩与质量测评——问题与经验》中分析的美国农业部动植物卫生检查局的植物保护与检疫官员及技术人员对从国际航班进入美国的旅客的行李进行检查的项目就属于这种情况。间接消费者是指公共服务的间接服务对象，即除直接消费者之外的其他所有公民。间接消费者是提供者所提供的公共服务的被动接受者，对公共服务产出处于被动接收地位，即即使他们没需求或不愿接受服务也得被迫接收后果和承受影响。在被消费的情况下，间接消费者对服务产出的价值、影响和效益的了解可能甚少或非常有限，但即便如此，考虑到公共服务的利害相关性及影响广泛度，将其作为评估主体也在情理之中。实际上，无论直接消费者还是间接消费者，他们之中都有可能存在需求各异、素质能力参差、接受程度不一以及彼此利益相异甚至相左的各色人等，于是，在面对公共部门提供的各种不同种类的服务时，他们的非理性行为会间或上演，敌视甚至抗拒等突发情况也就在所难避。如果完全由消费者进行评估并任由其左右评估结果，对提供者来说是不公允的，对公共服务质量和绩效改进也会带来难以弥补的损失。因此，单独选择消费者作为评估主体在保证公共服务质量与其评估分数之间的一致性方面存在巨大风险，也难获公共部门认可。这些都决定了只将消费者作为评估主体是不负责任的，而让提供者和消费者双方都作为公共服务质量评估主体则更为恰当。 需要继续探讨的问题是，提供者和消费者双方作为评估主体是否足够，即评估公共服务质量是否还需要其他的评估主体？答案是肯定需要。首先，在提供者利用公共权力和使用公共资源提供公共服务的过程中，虽然有相关标准、规范和纪律、制度等的严格约束，但失职、渎职、贪污、腐败等现象一直存在，有令不行、有禁不止、“上有政策，下有对策”的情况也时常发生。为减少提供者犯错机会，需要赋予党的纪律检查机关和政府的监察部门以足够的职责和权限，以便在公共服务过程中对提供者的执行质量标准和规范的情况，以及其行为表现和产出结果等进行实时监督检查，并对违纪的决策者和管理者进行及时查处直至对其上级领导和主管部门进行无限期的任用和失察问责。其次，考虑到公共服务提供广度和深度受制于财政预算、责任机制、激励制度等因素，为确保公共部门获得足够的财政资金、行动动力尤其是行政支持并对其做出的承诺负责，让上级领导和主管部门更多、更深入地参与到质量评估当中也是明智之举。总之，让这些人作为评估主体可有效促进提供者建立“权力—责任—作用”之间的关联意识和观念，促进提供者服务质量的提高。 综上，公共服务质量评估主体范畴已基本清晰。需要补充的是，公共服务质量评估主体应考虑尽可能纳入其各类利益相关者代表。多方评估主体的广泛、深度参与是保证质量评估结果客观性、公正性并得以有效应用的关键必要条件。只是，各类利益相关者代表的人数及其评估权重是需要进一步研究的问题，因其攸关评估结果，也非常重要。 (二)公共服务质量评估内容选择策略 首先，从公共服务的质量和绩效的异同来考虑。基于公共服务质量是指公共服务对公民需求的满足程度这一理解，以及绩效涵盖经济、效率、效能、效果、公平、满意度等前期研究成果，公共服务质量应属于公共服务绩效的组成部分。但本文界定的公共服务质量涵义要全面和复杂得多，并不能说本文界定的公共服务质量是公共服务绩效的组成部分。两者之间应该是有交叉，有不同。主要体现在：本文界定的公共服务质量不只强调效果(公民满意度)，还强调对服务过程、服务结果、后果和影响的重视。有鉴于此，选择公共服务质量评估内容应首选公共服务质量的七项涵义。 其次，基于前述，公共服务提供过程主要涉及的要素是媒介、提供者和消费者，三个要素之间的关系如模型图所示。根据这一公共服务质量要素关系模型可知，公共服务质量是三要素共同作用的结果，而非由某一要素单独决定。这决定了公共服务质量评估不能局限于对公共服务产品本身的评估，还需将关系模型中的其他构成要素考虑在内，只是像公共服务行为这样的内容不是有形物，量化起来有一定难度。此外，除了公共服务提供的资源耗用、过程结果、产出结果、产出效益、需求满足程度和满足能力，以及社会影响和后果等应纳入评估内容范畴之外，公共服务的目标责任、标准规范、价值负荷等也应在考虑范围之内。