关于系统深化财政体制改革的思考，本文主要内容关键词为：体制改革论文,财政论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，特别是党的十四大确立社会主义市场经济体制以来，我国财政体制改革取得了一系列重要成就，从1994年实行分税制到2002年完善分税制，逐步建立起相对稳定的中央与地方分级分税财政体制，较好地实现了提高“两个比重”、调动各地区发展积极性和促进基本公共服务均等化等改革目标；其后，根据党的十六大、十六届三中全会和十七大要求，财政体制改革继续深化，逐步在教育、卫生和社会保障等方面划分中央与地方财政支出责任，相应完善中央对地方的转移支付制度，财政体制的科学化水平得到明显提高，困难地区财政状况得到改善，整个国家财政保障和改善民生的力度逐年加大。但也毋庸讳言，我国财政体制改革进程本身的系统化程度颇显不足，现行财政体制中还存在许多突出问题，制约着财政资源配置效率和财政政策科学化水平的提高，从而对科学发展观的有效落实和国民公共福利的增加产生着阻碍作用，亟须通过科学、系统的顶层设计并组织实施加以解决。
党的十八大和新一届中央政府进一步强调以深化改革、全面建成小康社会、打造中国经济发展升级版和中华民族伟大复兴为目标，深化财政体制改革又迎来高扬风帆的难得历史机遇。问题是，如何树立科学的改革理念、如何找准财政体制“木桶”的“短板”、如何搞好深化改革的顶层设计和如何有效地推进实施。对此，理论界和实践部门近期已经发表了不少各具特色的论述，①本文拟就此再做些探讨，以尽匹夫之责。
一、必须以系统论观点把握财政体制及其深化改革的任务
财政历来都是国家行使职能的物质基础、调控手段和体制保障，财政制度科学与否直接关系到包括经济社会科学发展在内的国家治理效果、公共经济效率和国民公共福利。财政体制中弊端较多，势必导致财政资源配置和使用绩效低下、财政政策扭曲，从而严重损害公共经济效率，甚至影响到政权稳定和社会安定，古今中外都有许多类似的沉痛教训。所以，综观世界发达国家，无不高度重视财政体制的系统安排和动态优化。如上所述，我国对财政体制改革也是相当重视的，并且取得了很大成就。但据实而言，我们以前对财政体制及其改革的认识与把握是缺乏系统性的，国家层面对财政体制的设计方案多是只做中央与地方两层划分，而不是就全国各层级和横向各方面做出通盘安排。这种顶层设计上的缺失，导致了改革效果的减损，很多地方省以下至今没有实行规范的分税制就是一个明证。②目前，我国财政体制改革业已进入深水区，亟须在指导理念和思路上改弦更张，突出系统性和集成化，以破解深层次要害问题为突破口，致力实现整个财政体制的科学化和现代化。
为此，首先，应当用系统论观点认识和把握财政体制的内涵。③在此视角之下，财政体制作为一个国家内部公共财政活动责任与权力(以下简称责权)的配置规则体系，是包括一个基础环节和横向、纵向两大系列的复杂系统。所谓基础环节，即国家权力机构与市场活动主体(公民个人、家庭、企业和社会团体等)之间在财政税收方面的责权关系，国家权力机构与市场活动主体之间的财政责权边界应当切割得合理、规范、清晰。所谓纵向财政体制，是指一个国家不同层级政权机构或组织之间财政管理责权的划分，包括两个层次：其一，是各层级公共权力机构之间垂直方向的财政责权配置，具体包括财政支出责任划分、财政收入决策责权和财政收入归属划分、财政转移支付三个环环相扣的组成部分；其二，是同级行政机构内部纵向财政管理责权的划分，包括政府与其公共事务管理部门之间、各个公共事务部门与其二级三级预算单位之间财政管理责权的划分。所谓横向财政体制，是指每一层级政权机构内部立法、行政、司法机构之间以及政府层面财政部门与其他公共部门之间财政管理责权的划分。国家财政体制的这三个方面环环相扣、相互影响，其中哪一个环节不科学，都会对其他环节的科学化起到负面制约作用(齐守印，2002)。其次，要按照系统论原理统筹设计、整体深化财政体制改革。目前，我国财政体制中存在一些非常突出的短板，严重制约着财政体制乃至整个公共财政功能的发挥。按照“木桶原理”，由于“短板”尚存，其他方面再优，整体效果也会大打折扣。因此，唯有遵循系统论原理，对财政体制的内涵外延及其我国现状做系统分析，找出“短板”所在，针对问题做系统考量，方能提出完整系统的深化改革设计方案。
二、我国现行财政体制中存在的突出问题
就实现经济社会科学发展和高效公共治理的需要而言，我国现行财政体制中存在的大大小小问题很多，相比之下，最突出、最重要的“短板”有以下三块：一是公共财政责任边界的科学界定；二是横向财政体制，即财政责权在立法、行政、司法三大权力机构之间以及行政机构内部各个公共事务部门的科学配置；三是纵向财政体制的基础环节，即财政支出责任在各级政府之间正确而清晰的划分。④这三块短板之间也是紧密联系、交相作用的，是下一步深化财政体制改革需要破解的三大要害。
(一)财政配置资源与市场配置资源的范围界限不清
国家财政配置资源与市场机制配置资源的边界，即由公共经济与民间经济分界所决定的公共财政收支范围的科学界定，因其涉及公共财政责权整体范围的明确，历来是整个公共财政体制的基础环节。按照政府与市场之间的分工规律，国家财政责任的合理边界应当是解决单个市场活动主体不愿或不能解决的公共性问题，即市场机制配置资源“失灵”的领域；超过这一边界就是“越位”，达不到这一边界就是“缺位”。国家财政责任“越位”，就会限制市场机制配置资源的作用，挤压民间经济的空间，减损整个国民经济的效率，从而减损国民净福利。相反，国家财政责任“缺位”，应当由公共权力机构解决的公共性问题得不到解决，政府应当提供的公共物品和公共服务短缺，也会从另一方面减损国民经济效率和国民公共福利。
在我国，以市场经济、公共财政为导向的财经改革虽然已经进行多年，但直到目前，国家财政责权“越位”与“缺位”并存的问题仍没有得到完全解决，近些年在“以民生为本”的口号下甚至还有不断扩大的趋势，财政责任领域越来越宽，花了不少“冤枉钱”，出钱而不讨好或者不见效的情况不乏其例(国家行政学院课题组对第18期厅局级公务员培训班等学员所进行的问卷调查中占74.8％的人也反映这个问题⑤)。例如，能繁母猪养殖及保险补贴、农村免费放电影补贴、城市出租车燃料价格补贴，完全可以由市场机制去调节，就连经济发达、财力雄厚的西方福利国家财政都从不介入这些领域，而像我们这样一个处于社会主义初级阶段的发展中国家财政更不必花这种钱。这类财政补助资金还不如改作支持农村解决上下水系统或村内道路这样一些公共性基础设施，尚能更加有效地改善农民生活环境、农村面貌因而更受农民欢迎。应当明确，解决民生问题有些事要靠财政出钱，更多的事要靠居民自己通过市场渠道自力更生，关键是要科学地构建两种手段的合理分工机制，使其各得其所、各展其长。否则，就会南辕北辙、事与愿违。
由于整个国家财政责任与权力的科学界定是国家财政体制其他环节的基础，基础打“歪”了，政府间纵向财政体制和部门间横向财政体制都会跟着“歪”下去。所以，要想实现国家财政体制的整体科学化，首要任务是在科学而明确地界定政府与市场之间的功能边界基础上，明晰划分财政配置资源和市场配置资源的范围，清晰划定整个公共财政的责任界限，避免政府投入产生挤出效应以及其他负效应。
(二)政府间纵向财政体制的总体科学化水平还比较低
政府间纵向财政体制的主要功能是使各级政府所拥有的财力与其所承担的支出责任相平衡，进而实现不同地区政府之间财力大体均衡，以此推进基本公共服务均等化、促进各地区经济社会协调发展，从而保证不同地区居民享有大体平等的基本生存权和发展权。为了理想地实现纵向财政体制的这种功能，就需要对纵向财政体制从基础环节到兜底环节进行系统的科学设计。科学设计的基本逻辑顺序是：首先，按照能力与效益相结合的原则，科学而明晰地划分各级政府之间的财政支出责任，因为履行这种支出责任对财力的需求乃是在各级政府之间划分财政收入归属及其决策权的主要依据；离开了政府间支出责任划分，政府间财政收入的划分从量的方面就是缺乏客观依据的随意安排。其次，要依据政府间支出责任划分对相应财力的需求和各种财政收入的属性适宜度，将国家现有的各项财政收入及其决策权明确划分给中央、省区市、设区市(州)、县(市辖区)和乡镇；这种划分，从量的维度上要使经济最发达的省市自有财力与其所承担的支出责任之间达到较为宽裕的平衡。再次，构建实现公共财力纵向平衡与横向均衡的兜底环节，即建立政府间一般财力转移与专项补助合理搭配的转移支付制度。其中，专项转移支付对应中央、省区级政府与市县政府按比例或分项目共同承担的财政支出责任，用于推进涉及公民最基本生存权和发展权的基本公共服务均等化(如基础教育、基本医疗卫生、社会保障、就业、交通)；一般转移支付则用于弥补地方政府承担的其他支出责任与自有财力之间的缺口。只有如此设计，才能实现政府间纵向财政体制的整体科学化，从而有效发挥其应有功能，保障国家促进各地区经济社会协调发展、各民族团结和谐、所有居民共享发展成果等相关职能的发挥。
反观我国现行的财政体制，无论其构建逻辑还是其现实状态，在很大程度上都不符合上述要求。在构建逻辑方面，我们是在没有科学而清晰地划分各级政府间支出责任、因而无从考量各级政府履行支出责任对财力需求的条件下，于1994年划分了各级政府的财政收入归属，即实行了分级分税体制，其后对分税制的完善也是如此。2004年以后，虽然根据党的十六届三中全会决定的有关要求，⑥相继对教育、卫生、社会保障等支出责任的明晰划分进行了一些探索，但就总体而言，目前我国与经济社会发展领域大量公共事务相关的财政支出责任仍然处于笼统地由各级财政共同承担的含混、重叠状态。在政府间支出责任划分不明晰的情况下，国家公共财力在政府之间是集中过头抑或是分散过度，根本没有科学的评判尺度，一般转移支付与专项转移支付结构是否合理也难以明白论说，上下推诿支出责任更无法避免，所有方面都只能是一笔糊涂账。
(三)同级公共部门之间财政管理责权的横向配置偏于分散
由于财政是国家机构行使职能的物质基础、调控手段，各个公共部门履行职责都需要财政资金和财政政策的支撑，所以财政处于公共经济的核心环节、关系经济社会发展全局，以致所有公共部门都不能不拥有一部分财政管理责任和权力。这在客观上要求将财政管理责权科学地配置于每一层级政权机构的各个公共部门，横向财政体制由此产生——这一维度的财政体制科学与否，直接关系到预算管理和财政政策的科学化水平，进而在很大程度上影响整个国家治理的效果。
然而，到目前为止，无论中国还是外国对于这种横向财政体制总体上缺乏理论自觉，或者说基本上没有意识到它的存在，因而也就缺乏必要的理论研究与阐述。这种理论认识上的盲区，势必导致财政体制实践上的盲目性。当然，也有许多国家凭借实践经验较好地解决了这个问题，没有导致财政权在横向上过于分散的治理格局，从而在财政体制方面保证了国家治理效率。反观我国现行财政体制，在同一层级各个公共部门之间的财政管理责权配置方面，则长期存在显著弊端。主要问题在于，没有赋予财政部门统一管理财政预算、财政政策以及公共资产、公共投融资事务的责权，而是将许多只有集中行使才能保证整体效果的财政责权分散到其他公共部门，甚至财政部门就相关政策书面提出的重要论证意见都得不到应有的重视和采纳。
财政政策、预算和公共资产、投融资等财权在横向上过分分散，引发出一系列弊端，减损着财政体制功能、财政政策效果和财政资金使用效益，从而制约着我国经济社会科学发展。主要表现在：第一，在财政政策领域政出多门，导致部分财政政策相互交叉、甚至相互抵消功能；有些财政政策针对性不强、效果不明显，浪费了政府有限的财力；有些财政政策不适当地干预市场机制对经济资源的正常配置，属于公共财政明显“越位”，其中有不少都是财政部门提出不同意见以后仍然按照其他公共部门的主张执意出台的；许多财政政策明显超过地方财政承受能力，未经财政部进行认真的测算论证，就按照有关公共部门的主张出台实施，结果是因为地方缺乏配套资金而不能如期实现目标，并且由此引来各方面怨声载道；有些财政政策明显属于有关部门打着冠冕堂皇的旗号盲目攀比、不分轻重缓急竞相出台的，致使有限财力分散使用，财政资源配置低效或无效，影响财政资金的总体使用效益。第二，在财政体制和预算资金分配领域，由于财政责权过于分散于其他公共部门，尾大不掉，导致政府间转移支付结构扭曲，专项转移支付项目林立、比重偏大、绩效不佳，弊端有目共睹，中央已经多次下决心解决，但实际成效甚微。第三，在机关事业单位公共资产管理领域，几家分权共管，导致公共资产与财政资金配置脱节；文化领域国有资产管理，无论按照国际通例还是事务本身的内在逻辑，都应当属于同级政府财政部门的责任和权力，而我国有些省区却划归党委部门；公共资产管理与财政资金配置脱节，势必导致公共设施重复建设、公用资产重复购置和资产收益流失，从而降低整个公共资源的配置效率。第四，公共投融资管理责权脱离财政轨道，导致地方政府性债务高企和管理混乱，直至财政金融风险已经累积到较为严重程度的时候才明确由财政部门监管，但仍然没有非常明确地纳入财政管理轨道。
凡事都有规律可循，违背规律必然受到惩罚。问题在于如何理智地对待规律的惩罚，自觉而及时地修正错误、走向正途。贯穿财政体制各环节和各侧面的一条基本经济规律，就是合理分工。分工是效率之母，缺乏合理分工，“狗捉耗子猫看家”，必然与追求效率的目标南辕北辙。
说我国现行财政体制的主要“短板”是以上三块，并不意味着其他方面不存在问题。正如一些经济学家所指出的，当前我国政府间财政收入划分也明显存在问题，尤其是营业税变增值税这项改革推进之后，政府间的分税格局的扭曲更为凸显出来(高培勇，2013)。此外，我国政府间财政收入划分与支出责任不匹配，财政转移支付结构不够合理，一般转移支付比例偏低，专项转移支付种类过多、交叉重复，分配方法不科学问题也比较突出。这些问题在深化财政体制改革中也必须一并解决。但是，一则，相比前述三个问题而言，它们处于从属地位；二则，相对而言，大家对这些已经基本形成共识，解决起来也比较容易一些。
三、解决上述财政体制突出问题的对策思考
(一)按照市场经济理论和财政公共性原则明晰界定公共财政责任和供给范围，彻底解决“越位”与“缺位”并存的问题
解决这个问题的逻辑前提，是按照政府与市场分工规律明晰划分政府职能与市场机制发挥调节作用的边界，政府只负责解决市场机制失灵的公共性问题、承担市场活动主体不能完成的公共事务。这是因为，财政是为政府履行职能服务的，财政供给责任是随着公共事务走的；只有政府与市场之间职能边界科学了、清晰了，财政职责“越位”与“缺位”并存的问题才能相应解决。
因此，应当组织有关方面理论和实务专家并吸收省市县乡党政负责同志参与，依据市场经济理论和财政公共性原则，参考市场经济发达国家的成功经验，就进一步转变政府职能、科学界定财政责任与收支范围问题从理论与实际的结合上进行深入的研究，提出系统的改革方案，经中央决策后，对现有的所有财政政策和财政支出项目进行全面清理，该保留的保留，该舍弃的择机舍弃，并且建立起财政供给范围的评审控制机制，即依据财政的公共性原则、现实财政承受能力和轻重缓急顺序，对拟出台的每一项财政政策或新增设的每一项财政支出都要进行评审论证、严格把关；只有通过这种评审以后，才能付诸实施，任何个人都不得随意而为。
(二)从科学而清晰地划分各级政府财政支出责任入手，系统全面地完善政府间纵向财政体制
改革的目标，应当是使政府间财政支出责任划分符合公共经济责权科学配置的要求，政府间财政收入划分与政府间财政支出责任配置和各项财政收入属性相吻合，政府间转移支付结构合理、机制完善、分配科学、规范透明。紧迫任务是，遵循纵向财政体制构建的内在逻辑，从科学而清晰地界定政府间财政支出责任这个基础环节做起，继而系统地克服政府间财政收入归属与决策权划分以及政府间转移支付制度方面的非科学因素，由此实现政府间纵向财政体制的整体科学化。
首先，要按照公共物品层次性和效益外溢性原理，在各层级政府之间科学而明晰地划分财政支出责任，力争彻底解决经济社会发展领域财政支出责任在多级政府之间交叉重叠的问题。凡是效益外溢程度低、适宜由下级政府承担的财政支出责任，尽可能赋予下级政府，以扩大基层政府的财政自主权、民众知情权和参与监督权，提高财政资源配置和使用绩效。中央政府除承担本级公共机构运转和建设支出、国防和外交支出、跨流域的大江大河治理支出、国道建设与维护支出以外，对地方只按照规定项目或比例承担基础教育、基本医疗卫生、社会保障、交通建设等少数涉及公民最基本生存和发展权益的支出，并相应设立专项转移支付。省区级政府除负担本级公共机构运转和建设支出外，也只对上述中央设立的专项转移支付项目按照规定事项或比例实施配套，并相应设立专项转移支付。其他公共事务支出全部由设区市(自治州)、县(旗)负责，相应财力通过财政收入划分和上级政府财力性一般转移支付来保证。
其次，要依据各级政府支出责任的上述划分对财力的需求量，并考虑不同财政收入种类的税源属性和调控功能，相应调适政府间财政收入归属和财政收入权的配置，区分各级政府的独享收入和多级政府共享收入，明确共享收入的分享比例。⑦从量的角度考虑，财政收入划分的结果，要保证经济发达的地方政府能够有较宽裕的财力履行按规定应当承担的财政支出责任，以利于调动他们率先发展的积极性；其他地区则通过不同程度地接受中央财政的财力性一般转移支付以后，才能履行按规定承担的财政支出责任；中央财政所得财力则要能够满足履行自身直接的财政支出责任(包括专项转移支付)和对地方实施一般转移支付的需要。
再次，要依据政府间财政支出责任和财政收入划分情况，按照扩大一般、收缩专项的原则调整政府间转移支付结构，依照科学、透明的原则规范上级政府对下转移支付资金的分配机制。
(三)按照适当集中的方向调整财政管理责权在同级政府各个部门之间的配置格局，完善横向财政体制
改革的目标，应当使同级公共部门之间的财政管理责权配置达到分工科学、依责赋权、权责匹配的要求，重点是解决财政部门与其他公共部门在财政管理方面责权失配特别是财权过于分散的问题。针对现存突出弊端，第一，应当强化各级财政部门的预算管理主导权，具体包括预算工作统筹指导权、部门预算审核权和预算执行监督权，使各级财政部门能够更加有效地发挥政府预算编制和执行的参谋助手作用。第二，要明确赋予各级财政部门对财政政策的统筹审核论证责权，具体包括：财政部门有责有权按照统筹平衡原则对其他公共部门提议的财政政策进行定性和定量两方面分析论证——从定性角度重点评判拟议的政策是否符合财政支出范围、是否与已有政策重叠或抵触，以及当前是否需要出台，以克服政出多门所导致的相关财政政策重复、抵触或过于超前等问题，最大限度地避免财政政策的负效应；从定量角度，要按照科学发展观的根本方法，兼顾需要与可能，对相关财政政策引起的减收和增支进行可行性论证，避免超过各级财政承受能力出台政策等，以保证政策得到贯彻落实，维护政府信誉。第三，要将机关事业单位、国有金融企业、国有文化企业国有资产管理和公共投融资管理责权明确划归财政部门统一承担，克服分散管理导致的各种弊端和风险。第四，要有限度地赋予其他公共部门对本部门预算资金的项目安排、调剂权，相应明确他们对本部门预算资金使用的绩效责任、预算执行进度即资金使用效率责任和对本部门财政财务资产监督管理的责任。第五，要赋予审计部门更大的财政预算、财务、资产监督权，并相应加强审计队伍力量，保证其更为充分而有效地发挥财政监督职能。
(四)与财政体制的上述改革配套，同步解决立法体制、行政体制和税收体系存在的突出问题
在立法体制方面，除了前面提到的将税收立法权回归全国人大以外，⑧还要把重要的政府非税收入立项权、政府债务控制权明确赋予同级人民代表大会或其常委会，并且实行财政体制法制化，尽快按照财政管理现代化的要求修订《预算法》、制定《财政基本法》。
在行政体制方面，首先，应当按照集权与分权适度结合的原则明晰划分各级政府提供公共物品、公共服务的责任和管理公共事务的权力，从而为纵向财政体制中财政支出责任划分创造前提；⑨其次，应当按照事有专责、责权匹配、分工负责、适当制约的原则，合理划分同级政府各部门之间公共事务管理责权，从而为政府层面横向财政体制改革奠定基础；再次，以提高行政效率为导向，推进政府扁平化改革，扩大省级行政区划数量，裁减省与县(市)之间的行政层级，经济体量较小的乡镇不再设立一级行政机构，而是改作县级政府的派出机构，行政层级的减少将为政府间税收划分提供便利。⑩
在税收体系方面，应当抓紧出台持有环节的房地产税，为地方打造主体税种，切实完善地方税体系；通过资源税的完善和碳排放税的设立来缓解资源环境压力问题；税收体系的完善将为政府间税收划分格局的合理化创造条件。
(五)在推进财政体制科学化、现代化的基础上，谋求整个公共财政体系的现代化
十七大以来，我们党和国家的重要文献中多次提出完善公共财政体系的任务。我理解，完善财政体系的目标只能是实现公共财政体系的现代化。因此，在解决财政体制现代化的基础上，应当将包括财政预算、财政收入、财政支出、财政政策、财政制度、财政管理、公共资产、公共投融资、财政监督在内的整个公共财政体系现代化同时跟进，分门别类地按照系统设计、分步实施的原则尽快深化改革。
基于上述认识，河北省2010年研究提出了加快构建现代公共财政体系的目标(齐守印，2012)，并且列入河北省“十二五”经济社会发展规划和2011年召开的全省第八次党代会报告。但是，由于财政事务处于国家制度层面，单独一个省份进行改革探索所受局限很大。因此，亟待党和国家高层决策机构从保障国家长治久安和促进经济社会科学发展出发，将加快构建现代公共财政体系一事及早摆上议事日程，责成有关部门牵头组织理论界和实务界高素质专家合力攻关、限期提出具有顶层设计性质的系统改革方案，经过认真论证和集体决策后付诸实施。从改革方案研究与落实角度，则应当明确牵头责任部门、协同攻关单位和完成时限。鉴于各项改革都已经有了一定基础，现在完全有理由制定这样一个时间表：2013－2014年完成研究、设计和论证，2015年进行部署和准备(当然，不排除在设计、论证和部署过程中不失时机地推出某些已经准备好了单项改革)，从2016年起全面实施，争取经过五年的努力，到2020年将接轨世界先进模式而又符合中国国情的现代公共财政体系框架构建起来。
实现经济科学发展、社会和谐稳定和政治民主清明，离不开现代公共财政体系的支撑。构建现代公共财政体系本身就是一项艰巨复杂的系统工程，而且由于财政制度处于经济与政治的交汇点上，(11)深层次财政体制改革需要立法体制、行政体制、税收体系等诸多方面改革密切配合，故而，整个改革的科学设计和组织实施既需要理论智慧的支撑，又需要具备足够的勇气和坚韧的毅力。好在以习近平同志为总书记的新一届党中央着眼于实现中华民族伟大复兴的中国梦，已经多次郑重宣示这种决心、勇气和毅力。因此，我们完全可以相信，只要善于集思广益、群策群力，构建中国现代财政体制以及整个现代公共财政体系的伟大目标一定能够在不太长的时间内得以实现，并取得预期效果。
注释：
①楼继伟(2013)运用历史法和国际比较法就深化政府间财政关系改革做了系统阐述；吴敬琏、贾康、高培勇等经济学家也分别在2013年9月2日《人民日报》和《21世纪经济报道》上发表了相关论述。
②贾康指出：“1994年以来直到目前，我国省以下的分税制并没有得到贯彻落实……采用的财税体制五花八门，其实是讨价还价色彩很浓的分成制和包干制。”参见2013年9月2日《21世纪经济报道》。
③有必要强调，在研究财政体制改革问题时，必须明确其特定的内涵范围，不能像一些人那样，把所有财政问题都囊括到财政体制或财税体制概念下来讨论。为此，这里对财政体制的特定内涵做了这种明确界定。
④不少人认为，我国财政体制的突出弊端是政府间财权与事权、或者财力与事权不匹配。笔者认为，依照民主政治理念考察，这种归纳是值得甄别或讨论的。第一，脱离公共事务责任即“事责”而谈政府间“事权”划分本身，对于公共机构而言就存在很大问题。这是因为，对于社会或人民来说，摆在作为公共机构的政府面前的首先是提供各种公共物品和公共服务的责任，其次才是履行这种责任所需要的公共权力。所以，作为财政体制基础和前提的，首要的是政府间的事责划分，次之才是相应的事权划分。第二，政府间事责和事责的划分虽然是财政体制的前提和基础，但其本身却属于行政体制的范畴，即已经越出财政体制研究范围。因此，就严格的财政体制范畴而言，与公共事务责任、权限相对应的概念，应该是财政责任和权限，而与财力划分相对应的则是财政支出责任，因为拥有必要的财力是履行财政支出责任的物质条件。
⑤资料来源：《学习时报》2012年9月10日第4版。
⑥2003年10月召开的中共十六届三中全会作出的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出“健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任”的要求。
⑦对营业税改增值税带来的政府间收入划分问题，当前采取将营业税改征增值税的那部分仍留归税源地政府的办法只是一种权宜之计，长远之举应当是在“营改增”完成后，通过测算营业税转为增值税的收入数量，结合政府间财政支出责任划分改革对各层级政府财力需求的影响和房产税开征、资源税调整等税制改革情况，通过政府间财政收入划分格局的综合改革规范地加以解决。
⑧刘剑文指出：“今年两会期间有人大代表提出，应该让税收立法权回归全国人大”。参见2013年9月2日《21世纪经济报道》。
⑨其前提和基础是明确划分各级政府之间的公共经济责权，即各级政府应该负责提供哪些公共物品和公共服务。我国大多习惯将其称之为事权划分，就此贾康认为：“应该抓紧编制和动态优化由粗到细的三级政府事权明细单”。参见2013年9月2日《21世纪经济报道》。
⑩贾康多次阐述过类似的改革建议，早在与白景明联合发表在2002年《经济研究》第2期上的论文中就已提出，最近相关观点见于2013年9月9日《人民日报》。
(11)楼继伟(2013)认为：“财政是国家治理的基础”，“财税体制是我国经济体制和政治体制改革的交汇点”。
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