加快能源工业发展的政策建议，本文主要内容关键词为：工业发展论文,能源论文,建议论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、加快以市场为取向的能源工业体制设置
能源工业是目前工业行业中计划成分较高的行业之一。80年代的能源工业体制改革等，基本上是采取承包制。它对于增强能源企业的活力，增加能源供应起到了积极的作用，但这种承包制是在行业垄断下的承包，并没有正式形成完善机制，国家能源企业也没有成为真正的商品生产者，其产供销仍主要由计划控制，因此，其发展已很难适应未来市场经济的需要。未来经济体制改革的关键是在传统经济构架中注入并加大市场因素，用市场去改造传统的高度集中的计划经济体制，企业改革不是在原有体制下的修修补补，出路只能是以市场为基础全面改革企业体制，使企业成为市场主体，在有政府相机调控的市场上发挥活力。
煤炭企业应使国有煤矿摆脱行政附属物的地位，并使其与地方、乡镇煤矿具有同等的经营自主权。新建国有煤矿必须成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经济实体，应积极组建煤炭企业集团并在条件允许的区域组建煤、电、运一体化的企业集团。国家应在生产、运输、销售等环节对省、地方、乡镇煤矿采取一视同仁的政策。
电力工业长期受传统的计划经济束缚，政府控制和干预较多，投资、电价、电力分配、电力收益大都控制在各级政府手中，计划程序复杂，决策过程缓慢，以往电力工业改革主要着眼于筹措资金，而电力企业经营自主权未得到相应加强，今后应继续实行多渠道，多层次，多形式的集资办电和新电新价政策，使政企职能分开，所有权和经营权分离。电力企业应实行商业化运营、公司化组合，使电力企业成为市场主体，按公司法组成有限责任公司或股份制公司。股份制有利于协调和理顺多家办电后各方的利益关系，有利于集资办电的健康发展，也有利于增强电力企业的融资，投资功能。
石油工业是目前能源行业中计划管理成份最高的行业，其管理体制仍是以行政关系为纽带，行政干预为主要手段的高度集中的计划管理体制，价格、产量、分配与指令性计划紧紧捆在一起，企业没有销售权和外贸权，而且上下游，内外贸机械分割，石油开采和加工基本上为独家经营、缺乏竞争机制，妨碍了石油工业的良性发展。纵观世界各大石油公司，无一不是上下游、产供销一体化经营，效益互补，实力雄厚。未来石油企业应组建上下游、人财物、内外贸一体化的集团公司，真正实现“四个自我”，并使各公司在油气勘探开发上相互竞争，政府对石油企业只做宏观调控和指导。
二、制定灵活的能源进出口政策，充分利用“两种资源和两个市场”
我国目前的能源供需体系基本上是封闭式的，这与国民经济的高速增长及对外开放的经济格局很难适应，未来能源供需矛盾将更加突出，特别是优质能源石油，已不能满足经济发展的需要。进口石油已成定局，经我们初步预测，到2000年，我国将净进口石油5000万吨左右，有人担心我国大量进口石油，外汇平衡能否承受。如果我们按80年代我国进出口贸易增长速度测算，到2000年，出口创汇额为2000－2300亿美元，进口总额为1900－2200亿美元，如果按石油到岸价30美元／桶计算，到2000年，我国进口5000万吨石油，所需外汇仅为109亿美元，占同年出口创汇总额的5.5%左右，占同年进口商品总额的5.8%。由此看来，外汇平衡问题不大。因此，国家应尽早制定能源进出口政策，除政策性出口和补偿贸易出口外，应禁止石油出口。相应调整对外政策和贸易关系，除与石油出口国签定长期贸易合同外，在可能和有利的情况下对石油出口地区进行直接投资以控制资源。目前我国的港口设施很难适应大量进口石油的需要，应加强对港口、码头卸油和储存设施的建设和改造。另外，由于大量进口国外石油，为防止突发事件对石油进口的影响，应建立石油储备制度，一些发达国家的石油储备都在100天以上。因此，建议国家应尽快制定与石油进口相配套的政策和制度。
三、按市场经济的要求建立和规范能源市场
目前，我国已建立了若干煤炭和石油交易市场，这对改革能源分配体制起到了积极的作用，但计划体制仍然在能源分配过程中占主要地位。市场经济的要素之一，就是要有规范的市场和市场规则，在合理的价格信号下由市场来调节供需。而目前的煤炭和石油市场，无论在市场组织，市场规则和市场交易量上都很难适应未来的需要。国家应逐步取消指令性计划分配制度，使能源真正做为商品而通过市场来交易，对重点耗能部门，应通过市场签定长期供货合同，稳定供货关系，并确保质量和数量。政府应通过法规、政策来规划、引导和调控市场，并通过建立国家订货、国家储备和国家投放制度，以吞吐调节来影响市场供求，保证流通顺畅和市场稳定。国家应尽快制定与市场相配套的有关政策和法规。当前，影响市场交易量的主要因素之一，是运输能力和运输计划指标的限制，因此，应加快运输体制改革，使市场交易合同与运输指标基本配套，以保证市场正常运行。
四、能源消费结构优质化的途径
尽管中国能源优质化的速度和目标还是开展九五计划和2010年规划要着重研究的问题之一，但从目前掌握的情况来看，能源优质化问题将是我们即将面对的重大问题。因此，在计划和规划中，寻求和确定我国能源优质化的途径应是重要问题之一。
能源优质化的途径将主要有以下几种选择：
1)加强国内石油、天然气的开发。
2)进口优质燃料，包括石油、天然气、液化天然气等。
3)进一步加快电气化的步伐，包括发展核电。
4)煤气化技术的开发和引进，煤制油技术的开发。
5)新能源技术的开发（风能、太阳能等）。
在以上几种可能的选择中，新能源技术的开发在可以预见的将来难以在数量上有显著的替代效果。高级煤气（液）化技术则在总的能源效率上以及经济性上有待石油资源的进一步枯竭，在今后可见的一段时间内难以在经济上和石油及天然气竞争。加强电气化的步伐不仅受到电力开发速度的限制，也难以替代移动式用油机具对石油产品的需求。因此，从短期看，进口相当数量的石油或天然气及其制品将是可行的选择之一，而加强石油、天然气，特别是天然气的开发则是中长期规划应重点考虑的重要问题。
进口相当数量的石油天然气产品，不仅要考虑到我国的外贸结构，还要考虑我国石油行业的技术转变、石油储备制度（包括资金和设施建设）、进口港口设施和输油设施的建设等一系列问题。中国如果进入国际石油输入大国的行列，相应的一系列国际关系问题，包括和OPEC及其它石油输出国家的关系等都将直接与能源政策有关，甚至我国的外交政策都应做相应的调整。
强化石油和天然气的开发更是牵涉到对石油天然气工业管理体制进行大调整的问题，从80年代初开始，石油和天然气的产量问题就一直困扰着能源界。总而言之，如果目前的石油天然气管理体制不做大的调整，想较大幅度地提高石油天然气的生产可以说是根本不可能的。石油天然气生产管理体制的改革不能是在现有体制基础上的小改小革，而是要动大手术。70年代以后，国际上曾一度出现过石油资源悲观论。不少人曾经预计石油将很快地退出能源市场。但是20年后的今天，石油资源不但没有象有人预计的那样大幅度减少，反而有长足的增加，以至国际上出现了长时间的生产能力大于需求的现象。石油价格也一再下跌，低价还将维持较长时期。可以说，西方国家在石油资源的勘探上，包括技术进步、资金筹集管理等方面都取得了明显的成功。我国石油天然气工业应该认真地吸取国际能源开发的成功经验，走石油资源开发国际化的道路。
从单纯技术角度来看，我国天然气的开发应该成为今后国内能源优质化的主攻方向。国际上近20年来天然气的发展速度大大超过所有其它能源的发展速度，目前已成为在国际能源结构中举足轻重的一员。天然气的开发势头不减，随着长途天然气输送技术的不断完善（包括LPG），天然气的国际贸易份额也不断上升。前不久，美国阿拉斯加州的官员还来华探讨向中国出口LPG的前景。相对而言，中国的天然气工业尚处于石油工业副产品的被动地位，天然气开发的重要性还远未被充分认识。有关专家估计，如果决策及时，改革对头，我国在下世纪初使天然气生产达到千亿立方米级的水平是完全可能的。增产1千亿立方米天然气从热值上可替代2亿吨原煤，如果考虑到天然气的能源效率优势，则1千亿立方米天然气将可以替代3到4亿吨原煤，这不仅将对我国的能源结构优质化起到显著作用，而且将极大地缓解由于煤炭运输造成的铁路运力全面紧张的局面。天然气的开发问题应成为我国中长期能源发展战略中要考虑的核心问题。如果说在今后一二十年中我国能源生产上可能有哪些战略性转变的话，天然气的开发则是唯一有可能实现的战略选择。
五、能源建设资金的筹集问题
能源建设需要多少投资，这些资金如何筹集，历来是进行五年计划和中长期规划的重要内容之一。
过去的资金需求框算方法是用基础的单位造价，加上预计的价格变化幅度乘以规划期内的建设数量计算出来的。从近年来能源工业单位造价的变化幅度来看，这种计算的误差很大。以电力建设为例：相对而言电力工业特别是火电受资源条件劣化的影响较小，单位能力投资应变化较小，但实际上目前单位千瓦的系统综合投资平均已达4700元，在80年代中期，这个数值只有1250元，80年代中期统配煤矿吨煤投资平均仅125元，90年为250元，如今已上升为400元。石油生产的开发和生产成本至今没有合理的划分方法。但石油的综合生产成本却有数倍的增加。在这种情况下，只用基期的平均单位投资计算今后的投资总额是过于粗略的。
单位能力投资大幅度上升的原因是多方面的，其中通货膨胀的因素不可忽视，原材料和人工费用，以及设备单价的上升都是重要原因。但是，单位投资的大幅度上升也和当前的投资和施工承包体制有很大的关系。施工单位负盈不负亏，事后算总帐；国家建设项目被当成摇钱树，各种负担过重，也是不可忽视的原因之一。这些问题当然需要逐一解决。不过对能源投资的筹集来讲，根本性的问题不在于成本的上升，而是在于能源建设的投资筹集手段还没有进入市场经济的轨道。
我国在资金利用上的一大怪现象是一方面解决交通等人所周知的重点项目基础设施苦于投资不足，短线长短制约经济发展，一方面社会总投资额高速膨胀，重复建设低效率，经济过热，中央不得不一再采取措施强制降温。这种怪现象集中地反映了能源工业管理体制、资产所有制、投资机制等多方面和市场经济发展的趋势不匹配的问题。收取电力建设基金2分钱的做法实质上是变相调整电价，并没有改变政府包办能源建设的格局。解决长期筹集能源建设资金的根本出路，在于加速把能源工业推向市场的进程，使能源工业成为投资风险小，有合理和稳定的投资回报的行业和企业，在吸收银行和其它信贷资金，以及在吸收社会资金上有优势。利用价值规律解决能源工业吸收资金的问题。特别要看到，由社会民间存款构成的投资，必然要在长期投资上起越来越大的作用。因此，能源企业应该率先实现股份化，国家应在社会集资包括股票上市、发行债券等方面给能源企业以优先安排，从而达到既解决能源投资需要，又优化社会投资结构的双重目的。因此，在这次计划和规划中，应重点研究能源工业如何按市场经济规律解决资金筹集的问题。
六、能源价格管理
随着国家物价总局并入计委，国家计委将承担国家物价管理的职责，能源价格改革的重要性已得到各方的共识。目前加速放开能源价格，由市场定价为主似乎已成为能源价格改革的基本取向，这无疑是一件值得欣慰的好事。但是一种倾向可能掩盖着另一种倾向。在一片放开价格的呼声中，人们却可能忽视了价格管理的重要性。
在我国的目前条件下，能源价格管理的必要性首先在于我国的能源工业具有很强的垄断性。长期以来，我们的经济学忽视具体经济利益集团的存在，过去在执法上只有中央和地方之争，国营非国营之争或不同阶段之间利益之争，国家成为客观公正的代表。凡是国家利益都是至高无尚的，行使国家权力的各部门当然就成为国家的代表。推而广之，国营企业的利益也高于其它一切形式的集团的利益。这种理论并不适用于社会主义市场经济的客观环境。在市场竞争的公平原则下，产品的好坏不取决于生产者的所有制或从属关系，保护广大消费者的利益就不能人为地把国营企业的利益提高一级。在实践中，人们发现，由于政企不分的现象十分严重，政府的各个机关并不客观，各机关特别是主管生产或服务行业的政府机关往往偏向其主管的企业，而不代表国家的利益，即使是不直接管理企业的政权机关，由于其组成人员的自身利益，各种地方的、行业的、集团的利益必然反映到这些政府工作人员的行为上来。事实说明，在社会主义市场经济的条件下，各经济集团或实体的利益差别进一步具体化。在这种条件下，合理地、公平地调整各个利益集团的关系，对于保持和发展社会的稳定，调动更广泛的积极性，更快更好的发展经济尤显重要。利益调整的明确规化，规范化和契约化将是建立和完善社会主义市场经济秩序的重要内容。
具体到能源价格管理来说，放开价格对于垄断性生产者是没有意义的。比如电力价格的管理就不能由各电网自己说了算，即使采用成本附加的电价原则，目前各地的物价局也没有能力和足够的会计审计力量对电力局提出的财务报告进行审查。西方发达国家对电价的管理一般都是设立专门的电价审查机构，在公众和政府行政领导的充分参与下，制定规范的定价和调价原则，并制定调价的规范化程序，以对电力公司提出的电价调整方案照章进行审核批准。除了一般电价水平外，各种售受电价格，包括水火电价，各种供电差价，热电联供电热价，自备电厂上网价等都有待解决。总而言之，电价的改革远非一放则了之。