“公共使用”与“公共利益”的法律解读——从美国新伦敦市征收案谈起，本文主要内容关键词为：伦敦论文,公共利益论文,美国论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、美国新伦敦市征收案① 简介
新伦敦是美国康涅狄格州的一座小城市。前些年开始，该市经济走向萧条，失业率剧增，人口也大量流失。为推动经济复苏，1998年1月， 州政府批准发行债券，资助一家民间非营利实体“新伦敦开发公司”（NLDC）开展城市规划活动。同年2月，辉瑞医药公司计划在新伦敦投资建立研究机构。地方官员设想，以该研究机构和拟建的海岸警卫队博物馆为中心，对泰晤士河边地区进行商业开发。2000年1月，市政府批准了NLDC制订的涉及90英亩土地的综合开发计划，并委托NLDC作为开发代理商负责实施。同时，授权NLDC购买或征收私人财产。NLDC成功地议价购买了90英亩开发范围内的大多数房地产，但与另外一些业主（他们拒绝出售）的谈判受挫。同年11月，NLDC启动征收程序从而引发了本案。12月，苏泽特·凯洛等9个业主将新伦敦市及NLDC诉至当地高等法院，主张征收行为违反宪法第五修正案规定的“公共使用”（public use）限制。在高等法院作出禁止部分财产征收的裁决后，双方又上诉至康涅狄格州最高法院，而州最高法院认定了全部征收行为的有效性。接着，凯洛等向联邦最高法院上诉，主张市政府征收他们的财产用于私人经济开发是一种违宪行为。
2005年2月22日，联邦最高法院审理了本案。法庭辩论中，地方官员宣称， 为辉瑞公司新建研究大楼配套的开发项目将创造就业岗位、增加税收并促进长期不景气的地方经济，这有助于改善整个公共福利，因而符合联邦宪法规定的“公共使用”条件。但居民们及其代理律师认为，这种征收行为极不公平，只能损害财产权和分裂社会，要求法院予以阻止。一些法官也怀疑，政府能否为某个以经济增长为承诺的私人开发项目去征收某个人的住宅。他们甚至考虑推翻最高法院上一次（1954年）关于为私人开发行使征收权的重要裁决。该裁决认定，为消除“贫民窟或衰落区”（slums or blighted areas）而采取的财产征收行为可以构成“公共使用”因而是被允许的。法官金斯伯格认为，新伦敦市处在经济“不景气”（depressed ）的情形中，还没有到经济“衰落”（blighted）的地步。居民们的代理律师布勒克也主张，1954年案中的那种城市衰败不同于目前新伦敦市经济不景气的情况。但法官肯尼迪认为，经济不景气地区可以很快沦为衰落区。
2005年6月23日，联邦最高法院的9名法官以5比4裁定，维持州最高法院的裁决，从而认定了一个城市可以为一项旨在振兴不景气地方经济的发展计划而征收私有财产。其法律意见书指出，新伦敦市拟采取的征收行为符合宪法规定的“公共使用”要求。
二、“公共使用”与美国的征收权限制
新伦敦市征收案主要涉及国家征收权。 在美国有一个专门的法律术语“eminent domain”用来表述国家对私人财产（主要是土地及地上的房屋等附属物）的征收权。一般认为，美国宪法为征收权提供了最基本的法律依据。1791年通过的宪法第五修正案规定，“未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产；未经公正补偿，不得以公共使用为由征收私人财产。”② 据此，政府被允许以公平补偿作为交换来征收私人财产，但只能为了“公共使用”的需要。根据立法本意，宪法第五修正案与其说是对政府征收私人财产的授权，不如说是对征收权的限制。限制的目的是为了防止政府滥用国家征收权和保护公民的私有财产权，而这种限制的要件之一就是“公共使用”（其他两个要件是“正当法律程序”和“公正补偿”）。上文提到的新伦敦市征收案，其焦点也在于政府的征收行为是否符合宪法规定的“公共使用”条件，或者说，“宪法第五修正案关于‘公共使用’的要求，能够为财产被征收的个人提供什么样的保护？”③
何谓“公共使用”？美国的法学家们认为有两种观点：狭义的指“被公众所使用”（use by the public）；广义的指“公共利益”（public advantage）。 “现在一般来说，如果公众的目的也被满足的话，私人的目的可以被满足。这样，私人公
司履行诸如公用事业、铁路等公共职能，经依法授权可以动用国家征收权。”④ 也就是说，对“公共使用”一般应做广义理解。
美国的司法实践一直在努力为“公共使用”作出合理的解释。这里，又得提到联邦最高法院1954年就伯曼诉帕克一案的判例⑤。该案涉及一个与地区衰落并不相干的百货商店，但法院认为，把尚未荒废的商业建筑纳入荒废的城区内进行规划，这对城市重建来说是合法的，因此允许地方政府为城市复兴计划征收该商店。1954年裁决实际上把地方政府联合开发商改造荒废城区视为“公共使用”。此后，在美国征收权不断扩大，土地征收的范围从荒废的城区拓展到老商业区。但1954年裁决并没有一劳永逸地解决“公共使用”的定义问题，人们对此仍持不同看法，政府也陷入是否行使征收权的两难之中。同时，各个州的最高法院也试图对“公共使用”作出解释。例如，1981年密歇根州最高法院就波兰城居民诉底特律市一案⑥ 作出裁决，允许该市为通用汽车公司兴建一个工厂而征收波兰城地区分属于不同私人业主的一大块土地。法院认为，私人实体（通用公司）无疑将因征收计划受益，但同时已被证实存在着一种“清晰和重大”的公共利益。2004年7月， 该法院又推翻了1981年裁决，严格限制政府征收私人土地交由其他私人使用。而在康涅狄格州，最高法院支持了新伦敦市的征收行为，尽管与1954年案比较，这种征收“不是为了消除贫民窟或经济衰落，却仅仅是为了‘经济发展’这个可能增加税收和改善地方经济的目的”⑦。一些支持居民的人怀疑，“征收权的行使，尤其是以经济发展为目的时，会给居民带来损害而使私人开发商获利；这些开发商可能利用其拥有的金钱和影响力去赢得政府的特许。”⑧ 但联邦最高法院法官史蒂文斯认为，认定经济发展不能构成公共使用“既无先例也不合逻辑”，“促进经济发展是政府的一项传统的和长期以来被接受的功能”，“没有根据认定， 我们传统上对公共目的（public purpose）之广义理解不包括经济发展”⑨。2005年6月作出的支持新伦敦市的最终裁决，实际上也认定了经济发展可以构成宪法规定的“公共使用”条件。“在本质上，法院把长期以来用于限制征收权的‘公共使用’要求，扩大到据信可以增强经济活力的任何事情。再也不必为了一个诸如公路、公园、桥梁等真正的‘公共’需要。”⑩ 但从历史看，这种扩大解释由来已久。至少从1954年裁决开始，法院就已经肯定城市当局可以征收私人财产用于实现“公共目的”的私人开发。应该说，在允许政府为经济复兴和私人开发而行使征收权这个问题上，2005年裁决与1954年裁决是一脉相承的。总之，通过多年的司法实践，美国宪法中的“公共使用”在很大程度上已经被解释为“公共目的”或“公共利益”，不再局限于公用设施建设，可以包括对社会公众有利的经济开发。
当然，在美国并不会因为新伦敦市征收案的最终裁决而停止对“公共使用”的争论。5∶4的表决结果说明了法官在这个问题上的意见分歧；同时，还有其他许多人并不赞同最高法院对“公共使用”的最新解读，甚至发出警告，“因为这个裁决，穷人和中产阶级将最容易因政府及其公司同盟者滥用国家征收权而受伤害。”(11) 但是，无论各方对“公共使用”有多少争议，也无论2005年裁决能否经得起历史检验，宪法第五修正案中的“公共使用”要求对征收权的限制和私有财产的保护是不可动摇的。事实上，最高法院也试图在财产所有者的权利和政府的征收权之间找到一种平衡，其法律意见书也强调“法院的裁决并不阻止任何州对征收权的行使设置进一步的限制”(12)。
三、“公共利益”与我国的征收权限制
与美国宪法中的“公共使用”征收条款类似，我国宪法有两个“公共利益”征收(13) 条款。2004年3月通过的宪法修正案第二十条、 第二十二条分别将宪法第十条第三款、第十三条修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，以及“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。此前，宪法有关条文仅涉及土地“征用”（实际上混淆了征收与征用的概念），且未规定私有财
产征收。1986年民法通则也未规定征收制度。可以说，宪法2004年修正案的两个“公共利益”征收条款，首次为我国的国家征收权制度作出了比较完整的规定，也为公民财产权对抗政府权力扩张树起了法律屏障。
比较中美两国的宪法规定，美国宪法是通过反面禁止的形式来规定国家征收权，而我国宪法是通过正面许可的形式来规定国家征收权。从征收权行使的目的来看，在美国是为了“公共使用”，而在我国是为了“公共利益”的需要。但是，随着“公共使用”在美国司法实践中更多地解释为公共目的，其内涵与我国的“公共利益”接近。特别是究其立法本意，“公共使用”目的或“公共利益”需要，都是为了限制征收权，保护财产权（只不过在美国仅指私有财产权，在我国则包括农民集体所有权和公民私有财产权两大类）。
对政府来说，征收权是十分必要的，正如美国全国城市联盟（NLC）主席安东尼·威廉斯所言，征收权是“城市官员拥有的振兴地方的最有力工具之一”(14)。但是，征收毕竟是对财产的强制收买，是物权绝对性原则的例外，因此，征收权必须受到严格限制。考察各国立法例，不止是中美两国，对征收权的行使加以公共目的等类似限制是一种普遍的做法。比如，法国民法典第545 条规定：“任何人不得被强制转让其所有权，但因公用并在事前受公正补偿时，不在此限。”德国基本法第14条规定：“剥夺所有权只有为公共福利的目的才能被允许。”依据我国宪法，“公共利益”目的是动用征收权的前提条件，也是规范政府具体征收行为的关键所在。近年来我国土地征收和房屋拆迁(15) 中暴露出来的征收权滥用问题，其实质就是“公共利益”的滥用。与美国上世纪五六十年代兴起的城市重建高潮相似，随着我国经济的持续快速发展和城市化的不断推进，土地需求量剧增，导致土地征收和房屋拆迁在各地频繁发生。如果一个征收或拆迁行为确是以“公共利益”为目的，那就是合法的，被征收者也有义务给予配合。但不可否认，在“征（拆）”字当头的城乡建设和经济开发中，不少土地征收和房屋拆迁以“公共利益”之名行谋取商业利益之实。比如，政府通过征地或拆房低价取得土地，再高价卖给开发商用于商业开发，开发商和政府都从中获利，而被征地农民和被拆迁居民的利益受到严重损害。再如，有的地方以兴办各种开发区和园区为名，大量“圈地”，但不少土地“征”而不“用”，开发区“开”而不“发”。据浙江省农调队对455户失地农户的调查，“征而未用”的土地占被征地总数的20.4％(16)。如此土地征收和房屋拆迁，实为对土地资源的极大浪费，不仅无助于当地经济发展，而且损害公民权益，妨碍社会公正，影响社会稳定，显然与“公共利益”目的背道而驰。
最近几年，因政府借“公共利益”之名滥用征收权引发的矛盾和纠纷日益增多、日趋激烈，群众上访和“民告官”在各地时有发生。这其中固然有群众维权意识增强的因素，更重要的是反映了我国征收权法律制度的不完善和征收权限制的不到位。按照宪法的要求重构我国征收权法律制度，特别是以“公共利益”界定为核心落实宪法对征收权的限制，应是当前我国法制建设的一项迫切任务。
四、我国“公共利益”的界定
对于什么是“公共利益”，我国现行宪法和民法通则、土地管理法(17)、城市房地产管理法、城市房屋拆迁管理条例等有关法律法规，以及正在审议的物权法草案，都没有作出明确的定义和具体的规定。对于我国法律是否需要对“公共利益”的内容作出明确规定，目前有不同的看法。赞成者认为，正是因为现行法律没有规定为了哪些公共利益才可以征收财产，才导致了在土地征收和房屋拆迁工作中政府权力的随意扩大和公民权益的损害。不赞成者认为，“公共利益”是一个无法在法律上对其内容加以明确界定的概念。王利明教授就主张，“物权法草案中仍然应该维持宪法关于公共利益的抽象的表述，不必采用正面界定和反面排除的方法规定公共利益的内涵。”同时提出，征收财产“通过由县级以上人民代表大会决定”，“可以防止因公共利益的概念的抽象而产生的缺陷”，以及“通过司法在个案中界定公共利益的内涵”。(18)
笔者认为，靠法条的列举确实很难说尽所有符合“公共利益”要求的具体情形，但在实践中“公共利益”的界定却无法回避。“公共利益”的界定至少包含两个密切联系的方面，即“由谁界定”以及“如何界定”。通过法律明文规定“公共利益”的内涵，或者由人大决定来界定“公共利益”，或者由政府审查（如通过征地和拆迁审批程序）征收行为的“公共利益”目的，以及发生争议后法院对具体征收行为的“公共利益”目的作司法审查，这些仅仅是“由谁界定”公共利益的问题。即使我们放弃在法律上对“公共利益”作出一般界定，但针对一个具体征收行为，无论是人大、政府还是法院都面临“如何界定”公共利益的实际问题，故从学理上探讨“公共利益”界定仍具重要意义。在市场经济条件下，利益主体多元化和利益内容多样化是一个必然趋势，而且公共利益与其他利益往往交织或融合在一起，要确定一件事情百分之百地属于或不属于公共利益，恐怕是不现实的。因此，“公共利益”界定的重点不应是孤立地对“公共利益”下一个明确的定义或划一个清晰的框框，而在于针对具体的征收行为如何衡量公共利益与非公共利益。基于此认识，“公共利益”界定就是要解决公共利益与非公共利益的关系问题。
立足我国现实并借鉴有关经验，笔者建议，在具体界定征收行为的“公共利益”目的时可考虑以下三条界线：
第一，公共利益的共享性禁止征收为特定的对象谋取私利。顾名思义，公共利益是社会公众可以共享的利益。公共利益不是个人利益的简单叠加，也不是个人之间基于某种特殊关系而形成的共同利益。从受益者来说，它是不特定多数人的利益，即某个范围内社会公众或大多数人可以普遍享受到的一种好处，以区别于个人、组织、团体、党派等非社会公众的利益。按此标准，国家安全、公共基础设施建设和社会公共事业、公共福利应属于“公共利益”的构成范围。比如，国防建设是全体社会成员都可享受到的利益；某城市建设地铁可以造福该市全体居民；建设社区医院有利于该地区群众的健康。梁慧星先生主持的物权法草案建议稿第48条将“公共利益”列举为：“公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业，环境保护、文化古迹及风景名胜的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业”(19)，这个范围较好地体现了公共利益的共享性。
公共利益的共享性决定了征收行为不得用于为特定的个人或少数人谋取私利，同时也排除了某一特定方因征收行为得益而以另一特定方受损失为代价。比如，把某户人家的房子予以征收，然后交给别人开茶馆，这不符合“公共利益”目的。但公共利益的共享性并不意味着征收的财产只能提供给一般的社会公众，换言之，政府征收一些个人的私有财产然后转移给为数更多的个人或社会群体，在某种条件下也可以构成公共利益。比如，为建设一幢可容纳数百人的孤寡老人公寓需要拆迁几户人家的平房，这符合“公共利益”目的，因为照顾孤寡老人群体是社会福利事业的组成部分。
第二，公共利益的非商业性决定了征收不适用于直接追求商业利益的经济活动。商业利益不属于公共利益，这是被普遍接受的。江平教授认为，在社会生活中属于“公共利益”的情形是无法列举的，但凡是属于商业开发的，肯定不属于社会公共利益(20)。公共利益的非商业性决定了那些营利性的商业开发活动不能动用征收权。事实上，法律并不禁止商业开发本身，只是商业开发所需用地不应动用国家征收权来强制解决，而应遵循市场规律通过平等协商和签订合同的方式来解决，只有那些公益项目才可以动用征收权来获得土地。现行城市房屋拆迁管理条例实际上混同了公益拆迁和商业拆迁两类项目，且有偏重开发商利益保护之嫌，给一些以商业利益为目的的房屋拆迁以可乘之机。在我国虽没有消灭“贫民窟或衰落区”的说法，但多年来“旧城改造”一直是城市房屋拆迁的主要理由之一。如果确是为了加强基础设施建设、改善旧城区居民的公共福利，旧城改造理当符合“公共利益”目的；但如果是为了腾出土地用于商业开发以实现土地增值，那就不符合“公共利益”目的。
需要特别指出，经济发展对公共利益的基础保障意义并不意味着一切经济发展活动都可以构成“公共利益”。现行土地管理法第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。这实际上把一切经济发展和建设活动纳入“公共利益”范畴，不免显得过于宽泛。诚然，作为世界上最大的发展中国家，经济发展总体上符合全体公民的利益，促进经济发展无疑是各级政府的重要职责；也只有保持经济的持续快速发展，才能从根本上确保社会公共利益。但是，从法律角度，不宜笼统地界定经济发展属于“公共利益”范畴，否则将使“公共利益”丧失其作为征收权限制的实质意义。事实上，上文提及的新伦敦市征收案关于经济发展可以构成“公共使用”的裁决，也是基于该市特定的长期不景气经济状况并结合开发项目公益分析而得出的个别结论，而且这个结论也没有得到普遍的认同。我们并不能从美国经验中得出一个简单推论：中国作为发展中国家更应把经济发展纳入“公共利益”范畴。那些直接或主要体现开发商（不管是国有公司还是私营企业）利益的经济发展项目，即使它能创造税收或增加就业，也能使不特定的部分人间接获利，但不能必然构成社会公共利益。例如，“建设‘经济开发区’、‘科技园区’，虽可使社会成员‘间接’得到利益，仍属于商业目的，而不属于社会公共利益。”(21) 另外，以过量的能源消耗和严重的环境污染为代价的经济发展项目，虽能在短时带来一定的经济效益，但不利于社会的可持续发展，从根本上损害社会公共利益，显然不能成为动用征收权的理由。
第三，公共利益的最终需要并不禁止非公共利益的附带实现。市场不能自动实现社会公共产品和公共服务的有效提供，因此，为社会提供公共产品和公共服务是政府的一项主要职能。但政府的作用主要通过管理者和组织者的身份来体现，它不可能自己去实施每一项公共事业，必然要借助各种经济实体（开发商）去完成这一使命，也就是要把征收的财产（比如土地）转移给它们。正如在新伦敦征收案中，新伦敦市政府为实现经济复苏的公共目的，委托新伦敦开发公司进行城市规划并授权征收土地。在我国，土地征收和房屋拆迁的“公共利益”目的，最终也是通过用地单位和拆迁人的建设行为来实现的。而经济实体通过实施某一公益项目，既实现了社会的公共利益，也使自己获得了经济利益。例如，政府征用土地交给某公司用于建设垃圾处理中心，该企业在完成建设任务后不仅有利于环境保护，也从中获得了利润，这并没有违反土地征收行为的“公共利益”目的。因此，判断一个征收行为是否满足“公共利益”条件，关键要看其追求的最终目的是否具有公益性，即征收及随后的建设行为是否主要为了让社会公众受益；而不在于这个公益目的实现过程中也让特定的企业或私人获益。换句话说，我们既要防止征收行为打着公共利益的幌子追求私人利益，也应允许征收行为在主要体现公共利益的同时有助于一些非公共利益的实现。这就要对公共利益与非公共利益作出定性和定量的分析。我们不妨借鉴一下1981年密歇根州最高法院就底特律市征收案的裁决。法官在该裁决中阐述了用于证明为私人公司使用国家征收权（征收土地）的合法性的一般原理(22)，即：（1）满足最终的“公共需要”；（2）对公众承担持续的责任；（3）根据独立的“公共意义”事实（而非私人公司的利益）来作出土地选择（决定征收哪块土地）。这三个标准对我们判断一个有助于实现非公共利益的征收行为是否符合“公共利益”目的，应该有积极的启示。
总之，征收行为的“公共利益”目的一般以社会公众可以共享的公共产品和公共服务为最终实现形式，或者说，被征收的土地和私有财产的使用方向应具有显著的社会公共性，即直接或主要体现公共利益。
注释：
① 苏泽特·凯洛等诉新伦敦市及新伦敦开发公司（Kelo et al.v.City of New London et al.，04—108）。根据美联社等2005年2月22日和6月23日的有关报道以及美国最高法院关于本案裁决的陈述，参见http://www.aol.com,http://www.wfsb.com,http://www.judicialaccountability.org,http://www.findlaw.com。
② 原文为“……nor be deprived of life,liberty,or property,without due process of law; nor shall private property be taken for public use,without just compensation.”
③⑦ Cockie Law Brief Printing Co.,No.04—108 In The Supreme Court of the United States,P.i,参见http://www.abanet.org/publiced/preview/briefs/pdfs_04—05/04—108Pet.pdf。
④ Robert R.Wright & Morton Gitelman,Land Use,4th ed.(St.Paul:West Group,2000),p.155—156.
⑤ Berman v.Parker,348 U.S.26 (1954),参见http://caselaw.Ip.findlaw.com/scripts/getease.pl? court=us&vol=348&invol=26。
⑥ Poletown Neighborhood Council v.City of Detroit,304 N.W.2d455,410 Mich.616 (1981),参见http://lawschool.mikeshecket.com/property/poletownneighborhoodcouncilvcityofdetroit.htm。
⑧ 《纽约日报》2004年12月16日报道，参见http://www.nolandgrab.org/archives/2004/12/supreme_court_t.html。
⑨ 路透社2005年6月23日报道，参见http://www.reuters.com/newsArticle.jhtml?type=domestic News&storyID=8873080。
⑩ Editorial,“Liberal Land Grab”,New York Post(June 26,2005).
(11) 参见http://www.ij.org/private_property/connecticut/6_23_05pr.html。
(12) 参见http://caselaw.lp.findlaw.com/scripts/getcase.pl? court=US&vol=000&invol=04—108。
(13) 根据我国宪法，“公共利益”需要也是征用的法定条件，但本文仅讨论征收问题。
(14) 参见http://www.nic.org/Newsroom/press_room/5506.cfm。
(15) 主要是城市居民私有房屋拆迁。拆迁的前提是政府取得私房的所有权，因此，私房拆迁的法律本质就是私有财产征收。
(16) 参见http://news.163.com/41201/5/16HEFVVM0001124T_2.html。
(17) 2004年修改后的土地管理法只是简单重复了宪法修正案的提法，并将多个条款中的“征用”改为“征收”。
(18) 王利明：《征收、征用制度与公共利益的界定》，《人民法院报》2005年10月26日，B1版。
(19) 梁慧星主编：《中国物权法草案建议稿——条文、说明、理由与参考立法例》，社会科学文献出版社2000年版，第191～192页。
(20) 参见新闻报道：《聚焦物权法：让拆迁不再令人“心痛”》， http://npc.people.com.cn/GB/3673778.html。
(21) 梁慧星：《宪法修正案对征收和征用的规定——解读修改后的宪法第13条第3款规定》，http://www.iolaw.org.cn/shownews.asp?id=5586。
(22) 参见http://www.law.berkeley.edu/faculty/rubinfeldd/LS145/poletown.html。
标签：法律论文; 美国最高法院论文; 企业拆迁律师论文; 伦敦地铁论文; 国家经济论文; 经济建设论文; 宪法修改论文; 经济学论文; 美国法院论文; 商业论文;