潘恩的社会福利观与英国的社会保障制度，本文主要内容关键词为：英国论文,社会福利论文,社会保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D561.7 文献标识码：A 文章编号：1008-5963(2007)01-0041-04
1942年12月贝弗里奇起草的报告《社会保险及有关服务》出版，即贝弗里奇报告，在英国社会中引起巨大的震动。这位造诣高深的经济学家在报告中提出了一项深受广大劳工阶层欢迎的社会福利计划，要求从中央税收中拨款资助孕妇福利、儿童津贴、社会保健、失业保险、养老金和死亡抚恤金等。因此，当时就传出了“从摇篮到坟墓”社会保障制这一口头语。1945年，工党在战后的首次选举中以绝对优势获胜，执政期间，通过了一系列的社会福利立法。之后，首相艾德礼宣称英国已经成为了“福利国家”。英国的社会福利思想其实早在150年前潘恩的著作中就已经流露出来，而且成为后期英国政府建立现代社会保障制度的行动指南。
一、福利保障
托马斯·潘恩出生于英国诺福克郡塞特福德一个基督教教友会信徒的家庭。先后当过水手、教师、税务官等。屡遭挫折，贫穷的生涯与饱经沧桑的阅历使他对社会的不平等与下层人民的苦难感触极深。1792年，出于同柏克论战的需要，出版了他的《人权论》。该书用手工业者和小店主易懂的语言直截了当地说出了穷苦人想说的话，详细地规划了福利国家的蓝图，被视为穷人的圣经。潘恩和罗伯特·欧文的思想的出发点虽然都是同情劳动人民的疾苦，并力图帮助他们挣脱受奴役的枷锁，但是欧文主张实行生产资料公有制的、消灭阶级的、按照需要分配的崭新的社会制度，而潘恩的思想绝不是乌托邦式的空想，他主张，劫富济贫，缩小贫富差距，建立福利国家。潘恩的“赋税济贫论”思想后来被英国的社会福利学家所接受，成为社会保障制度的出发点。
第一，对儿童的福利政策。潘恩的社会福利思想首先是从救济儿童和老人开始的。他认为，穷人一般是大家庭，儿童多，失去劳力的老人也多。如果儿童和老人得到赡养，大部分问题就可以解决。因此，他主张：“给每个穷困家庭每个14岁以下的儿童每年4磅，让这些儿童的父母能送他们上学，去学习读书、写字和普通算术；并让每个教区，每个教派的牧师共同保证这项任务完成。”[1](P307)潘恩所重视的不仅仅是给儿童以生活上的补助，更重视对儿童的教育，他认为让孩子接受教育一方面可以帮他们摆脱贫困，另一方面可以消除新的一代的愚昧无知，而且穷人的孩子通过借助教育，可以改善他们的社会地位。因此，他又提出了对40万上学困难的家庭进行社会救助的方案：“给这些儿童每人每年10先令补助，供为期6年的每年上学费用，这就可以使他们每年受到6个月的学校教育，另外每人每年发半克朗（2.5先令）以购买纸张和拼写本。”[1](P310)
潘恩对儿童进行社会救济的思想后来被英国政府所接受。1833年国会通过了由财政部长阿尔索普提出的教育补助金法案，议案决定每年从国库中拨款4万磅用来解决贫苦阶级儿童的教育问题。此后，“英国政府拨付补助金额的数量不断增大，到1880年，每年补助金已增至80万磅”。[2](P148)_为了使儿童教育成为全社会的责任，英国开始颁布教育法。1870-1910年英国至少颁布了8项教育法，其中，对儿童的社会福利产生较大影响的有：1906年的《教育法》规定地方政府可以给贫苦儿童提供学校用餐，“尽管这个法案不具有强制性，但是，到1913-1914年，在英格兰和威尔士有310,000名贫困学生的饮食得到了解决。”[3](P463)而且，“伦敦有10万儿童得到学校提供的免费食品，英格兰和威尔士的其他地方有28.5万儿童得到此类食品。”[4](P85)1907年的《教育法》对学生的医疗保健做了规定，要求地方政府对学生提供医疗检查，指定专门人员负责学生健康工作，教育部也应该成立一个专门机构负责在全国范围内建立学校医务室。“至1914年，苏格兰和威尔士有四分之三的教育机关提供医疗服务，53个地方政府在大约100所医院里支付学生的医疗费用。”[3](P463)更值得一提的是1944年英国政府颁布了巴特勒《教育法》，对11-18岁的孩子提供免费的中等教育，规定最低离校年龄为15岁。英国逐步实现了免费的义务教育，这是社会的巨大进步，同时也体现了英国人民为了社会福利事业不屈不挠的斗争精神。孩子的教育由国家负担，穷人的家庭如释重负，正如潘恩所描述的：他们不但不嫉恨政府，而且对政府更加崇敬，对国家政策更加拥护。
第二，向老人提供养老金。在潘恩看来，50岁的人虽然有很深的阅历和较强的判断力，但从事劳动的体力则趋于下降，不能再从事繁重的劳动了。他们能挣钱的机会不多了，渐渐地眼看着自己像匹老马一样开始无依无靠了。到了60岁，他们应当停止劳动，政府不能眼看着他们为了一日三餐而操劳至死。据此，潘恩提出了自己的想法：向那些失去劳动力的穷苦的老人提供赡养费。他把赡养的对象限定为“农民、普通工人、各行各业的工匠和他们的妻子、水手和退伍士兵、年老体衰的男女仆人以及穷苦的寡妇。”[1](P308)潘恩是一个思想敏锐、洞察力很强的思想家，他的重要贡献不仅仅是把社会福利思想呈献给后人，而是向后人指出了奋斗的方向。他告诉人们，“这种赡养费不具有施舍性质，而是一种权利。英国的每个男人和女人，从他出生那天起，平均每年交税2磅8先令6便士；如果把征集费加上去，就要交2磅11先令6便士；这样，他到50岁时已交了154磅10先令。要是把他个人交的税款折成通廷式养老金，50年后他拿到的钱只不过比他付出的净额的合法利息稍多一点；不足之数从那些其境况无需领取这种赡养费的人补足，而在这两种情况下的资金可以用来支付政府的经费。”[1](P309)
潘恩对老年人进行社会保障的思想在20世纪初才得以实现。1908年，作为财政大臣的劳合·乔治赴德学习德国的社会保障制度后，“深信通过鼓励禁酒、土地改革和发放养老金可以解决贫困问题”，[3](P447)随后，自由党提出了养老金法案。该法案规定，70岁以上老人，“年收入不超过21镑者每周领取5先令，不超过23镑12先令6便士者领取4先令，不超过26镑5先令者领取3先令，不超过28镑17先令6便士者领取2先令，不超过31镑10先令者领取1先令。每对夫妇每周最多领取10先令。”[5](P14)这一法案的主要特点是，老年人是免于缴费的，全部支出来源于国库。这项法案原计划每年最多需700万磅。但到1912-1913年，“英国有968,000位老人每年领取的养老金超过1230万磅”，[3](P465)英国是最早建立养老金制度的国家之一，《养老金法案》也被视为英国建立社会保障制度的开端。正如潘恩所期待的，老人开始在政府放置的温床上度过的他们的晚年，时至今日，老年人如愿以偿了，潘恩的规划的蓝图也变成了现实。
第三，为特殊群体提供社会保障。潘恩在他的《人权论》中社会福利的主要对象是儿童和老人，因为他们纯粹是消费阶级，是家庭的负担。然而，潘恩同时也看到了一些常常被忽视的需要救济的特殊群体。首先，政府预算时，每年为将要出生的婴儿预备5万磅，每个婴儿出生时，立即给每个提出申请的妇女20先令以救他们的燃眉之急；还可以给按同样方式提出申请的每对新婚夫妇20先令。这笔钱不会超过2万磅；也要为那些外出谋生，可能在远离亲友的地方死去的人拨2万磅作安葬费。[1](P311)其次，为大城市那些无业游民提供就业机会。潘恩认为，许多青年满怀希望到大城市去发展，然而，他们大多是穷人的孩子，身上仅带着少的可怜的一点钱，如果找不到工作，他们的生活就没有保障，而且，那些长期失业的工人也过着食不果腹的日子。因此，潘恩建议政府“建造两处或更多处厂房，或者就用现成的厂房，其中至少可以容纳6千人，并在每一处设置多种行业，以便任何一个前来的人可以找到他或她所能干的活。”[1](P312)潘恩所构思的收容所不乏有些空想，但是，机器大工业时代尚未到来，他已经看出了政府解决失业问题的必要性。
19世纪末，英国第三次议会改革后，随着选举权的扩大，两党为了巩固它们的统治地位，都不得不考虑劳工阶级的利益，特别是那些需要照顾的特殊群体的利益。丘吉尔提醒阿斯奎斯首相，“一些社会立法，不仅有利于我们的国家，而且可以巩固我们的政党。”[3](P465)因此，1911年，自由党提出并通过了意义深远的《国民保险法》，该法案由两部分构成，一部分是健康保险法，一部分是失业保险法，是潘恩救济特殊群体思想的具体化和进一步的升华。健康保险法规定：健康保险所需的基金按照不同比例由雇主、职工及国家共同承担，雇主应为每个职工每周缴纳3便士，每个男工每周缴纳4便士，每个女工每周缴纳3便士，另外，由国家每周为每个职工缴纳2便士。这些保险基金适用于这些特殊群体：患病的职工，男子每周可领取10先令的保险津贴，女子每周可领取7先令6便士，职工残废不能工作时，不论男工或女工，每周都可领取5先令，女工在产期每周可领取30先令。[6](P76)
潘恩的社会福利思想在国民保险法中得到充分体现，只不过潘恩主张这些福利金应该全部由国家承担，而国民保险法则规定这笔费用由国家、雇主、劳工三方均摊。但这已经大大减轻了工人阶级的负担，提供了更大的社会保障。1945年，工党上台后又通过了“国民保险法”、“国民医疗保健法”和“国民补助法”，除了保证人人都享有免费的医疗保障外，投保人员还可以享受到失业、疾病、产妇、寡妇、儿童照看、丧葬等方面的补助金，更值得一提的是政府对聋、哑、失明人等给予的特殊照顾。由此，我们可以看出，社会福利的普遍性，好像一个安全的罩子，把各个行业的劳动者稳妥地保护起来。
二、英国政府吸收潘恩福利思想的原因
19世纪的英国社会思潮是百花齐放，百舸争流，工联主义、欧文主义、费边主义、激进社会主义，而英国政府为何偏偏吸纳潘恩的社会福利思想呢？我们试分析一下原因：
首先，英国人民对经济平等的追求。潘恩的社会福利思想并不主张废除资本主义制度，只是着眼于收入的再分配和经济上的平等。这是害怕暴力革命的资产阶级所喜欢的。而且，英国是一个追求自由和平等的国家，自古就有为人类的这种天赋权利而抗争的例子。宪章运动继承了前人的传统，为争取经济的平等和社会的公正举行了轰轰烈烈的运动。1838年，宪章派提出了自己的纲领《人民宪章》，“其中心内容是6项政治要求，即成年男子普选权、秘密投票、废除议员的财产资格限制、议员支薪、平等的选区和议会每年改选。”[7](P63)经过宪章运动的洗礼，工人阶级开始把斗争的目标指向选举权，特别是19世纪60年代后期起，工人运动已经把注意力转移到了政治方面，首先获得政治上的平等，然后再争取平等的经济权利。工人阶级获得政治上的选举权是通过三次议会改革实现的，1831年，议会改革前，“英国具有选举权的总人数为409,000人，而议会改革后（1832年），人数翻了一番，达到814,000人，第三次议会改革后（1886年），总人数达到5,707,531人，是1831年议会改革前总人数的14倍”。[8](437)工人阶级手中握有左右执政党去向的选举权，两党大选时不得不考虑工人阶级的经济利益，因此，改善工人的生活条件，推行社会福利政策，成了它们执政时期进行社会改革的必然考虑。
其次，社会福利政策是保守和激进两种社会思想交融中的必然抉择。19世纪末20世纪初，英国的经济长期萧条，失业率不断增长，“19世纪80年代，英国失业工人经常占全体工人10%以上，伦敦等某些地区的工人失业率达到20%以上。”[6](P78)而且贫困问题日益严重，“1900年英国接受救济的穷人人数为792,499人，而到了1910年，人数增至为916,377人，……城市人口约有30%生活在贫困之中。”[3](P402)失业和贫困进一步激化了阶级矛盾，工会人数不断上升，1895-1911年，英国工会会员总数由1,407,836人增至3,018,903，罢工运动风起云涌，次数明显增多。自由党和保守党都害怕矛盾进一步激化可能导致工人阶级由罢工转向革命，尤其是1912年的全国百万矿工大罢工，自由党领导人开始怀疑社会民主联盟领袖海德门正领导工人阶级进行一场赤色革命。资产阶级越来越害怕他们手中的财产被通过暴力的方式掠夺走，也开始支持政府温和的改革政策，但是，自由党的改革触动了土地贵族和上层资产阶级等保守势力的利益，他们极力反对，保守党领袖巴尔弗痛斥劳合·乔治用于社会福利目的的“人民预算”是“劫富济贫”，并指示上院否决它。保守势力的顽固，希望固守传统，进步势力的激进，期待进行社会主义革命，这两种偏激的思想迫使资产阶级政府不得不走中间道路，推行社会福利政策。尤其是工党的崛起，加快了推行社会福利政策的步伐。工党1906年在下院取得29个席位，1910年已增加到42个议席。工党的迅速壮大，引起了资产阶级政府的深刻不安，担心英国走向社会主义，因此，便急不可待地进行社会改革，推行社会福利政策，拉拢工人阶级，抵消工党在他们中间的影响，阻止工党力量的壮大，消除对资产阶级所构成的威胁。
由此可见，潘恩的社会福利思想在英国产生社会效应，是由于英国在保守和激进之间寻求改良道路的社会背景。潘恩在《人权论》中宣扬“天赋权利”，认为广大劳动阶级只有取得政治权利，国家的财富才能为他们服务，才能由“穷人养活穷人”转变为由“富人养活穷人”。潘恩的理论被几代工人所接受，他们始终以赋税济贫法为向导，以政治权力来改善他们的经济地位。随着普选权的实行，代议制政府的建立，工业文明和制度文明的和谐发展，英国逐渐成为福利国家就是水到渠成的事了。
收稿日期：2006-9-19