英美议会账目监督与信息辅助系统比较分析，本文主要内容关键词为：账目论文,议会论文,英美论文,系统论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在英美两国，议会掌握着“政府钱袋的拉链”，其对政府收支的严格监控，构成了议会监督政府体系中极为重要的一环。本文主要阐述英美议会所设立的账目监督与信息辅助系统的结构与功能。
所谓账目监督，就是由立法机关通过议会内部的有关机构及其向议会负责的相对独立的监督审计部门，对政府财务账目进行细察与审计，从而监督政府各部门的活动是否按照授权法与拨款法规定的要求进行。英美两国议会的账目监督方式主要包括审计和决算审查这两种基本形式。账目监督具有典型的事后监督的性质。
账目监督系统的基本结构可以分为两类：一类是设在议会内部的账目监督机构，另一类是受议会领导的相对独立的审计机构。西方各国基本上都有这类审计机构，但有些国家的审计机关主要向议会负责，有些国家的审计机关则由政府部门设立，主要进行政府内部的监督。在向议会负责的独立审计监督部门中，以英美两国的“国家审计署”和“会议总署”最为著名。
一、公共账目委员会与国家审计署：英国议会的账目监督系统
1.公共账目委员会：最具特色的财政监督机构
英国议会内部的账目监督机构是指议会内部专门设立的主要用于审查政府机构日常账目的委员会组织，这些组织中尤以“公共账目委员会”(The Public Accounts Committee)最具有典型意义。
公共账目委员会是英国下院现存的历史最为悠久的专门委员会。它主要负责检查政府各执行机构的拨款及其他账目，并把审查结果及有关建议一同提交下院。该委员会由15名成员组成，按下院中各政党的比例分配席位。通常由一名反对党中的重要人物担任委员会主席。如果可能的话他就是上届政府中的财政大臣或“影子内阁”的财政大臣，对政府的财政活动具有完备的感性知识和工作经验。现任内阁财政大臣通常也是该委员会的主要成员。
根据规则，公共账目委员会从每年一月份到七月份，每周召开两次为时两小时的会议，由监督与审计长提交对特定部门的审计报告，各部负责账目的官员(一般是常务秘书)出席会议并对本部门的支出或行为做出解释或辩护。委员会通过向相关部门的官员及常务秘书提问的方式，对公共账目进行内容广泛的审查，同时，它还找时间对几年中反复出现的问题进行深入的调查。[1]333公共账目委员会有权传讯证人，调集文件及档案资料，并随时提出报告。从1978年开始，公共账目委员会开始举行公开的听证会，把账目审计的情况通过新闻媒体向全体选民公布。
公共账目委员会开展调查的基础是监督与审计长每年提出的报告。该年度报告较少涉及公共支出的合法性基础及财政规范的内容，而是偏重于揭露政府活动中无效率的、奢侈的行为以及组织上的缺陷。政府对委员会报告的答复将在专门的“财政时间”提交议会下院，下院通常就提出的建议做出决定。该报告每年一次在议会下院进行辩论时，政府有机会针对报告内容做一次陈述。政府的陈述情况将在新的会期中由委员会进行详细的讨论。
2.国家审计署：负有重任的独立审计机构
独立的审计监督机构主要指在议会之外建立的一些独立的会计和审计机构。它们的主要工作是详查政府的支出账目，检查款项是否按议会的要求使用。
这一财政审查系统和公共账目委员会一起，是至今没有发生根本改变的两项监督政府财政的重要举措。[1]332
现有的英国“国家审计署”(The National Audit Office)是根据1983年通过的《国家审计法》设立的。它共有成员约900名，直接受监督与审计长领导，每年的预算超过100万英镑。他们的任务是全年对政府各部门的账目进行审计，并监督各部门的审计人员是否胜任工作。[2]该署还向公共账目委员会派出得力的审计员和检查员，保证该委员会有效地开展工作。国家审计署的一部分官员在审计署工作，大多数官员驻扎在政府各公共部门中，专门为监督与审计长的年度报告提供原始资料。
根据1983年法案，国家审计署在财政上和机构上完全独立于行政部门。监督与审计长是下院的一名官员，他由女王任命，只有在议会两院都对其提出指控的情况下才会去职，只要不违法失职，其任期是终身的；在享受王权信任期间，他不能担任其他公职，不能成为下院议员，也不得成为贵族；他的薪金像法官一样，由统一基金负担。[1]333监督与审计长并不直接向议会提出建议，他只同公共账目委员会发生联系，由委员会向议会下院提出各种建议。
英国的审计主要包括三种形式：第一，账目审计，即检查行政部门所呈送的账目是否是部门收入和支出情况的真实记录。为此，监督与审计长必须查清各部门在预算项下所作的支出是否附有付款凭证，这些凭证是否准确无误。第二，财政审计，即检查各部门内部的审计和财务程序是否符合规定，合同签订程序和贮藏物资的账目是否合乎规定。第三，拨款审计，即查清各部门花费的款项是否用在议会给予款项时所规定的目的上，并调查预算与实际支出的差异及授权额与实际支出是否相符。
英国议会中并没有设立专门的信息及辅助机构，有关预算的信息及技术指导主要由专业人员及政府部门承担。
3.评价
财政民主的实现离不开对政府财政活动的严格监督，而建立向议会负责的独立的监督审计机构是履行这一重要职责的关键。虽然英国政府的财政部门中已经拥有完备的审计系统，但财政民主的目的是由议会代表纳税人行使财政监督权。根据分权体制的基本原则，只有设在政府之外并向议会负责的监督审计机构才能真正赢得纳税人的首肯和信任。因此，作为世界上最早设立议会账目监督系统的国家，英国在完善财政民主制度方面做出了重要的贡献，为建立“以权制权”的防范政府滥用财政资源的保障机制做出了重要的表率。
从总体上看，英国议会的账目监督系统十分完备，这是和英国议会财政权运作过程中注重事后监督的特点密切相关的。公共账目委员会和国家审计署的工作严格按照法律规程进行，分工十分明确，为控制政府部门滥用资金现象和各种腐败行为提供了制度上的保障。其成功经验对许多国家都会产生启示，具有制度上的推广性。
二、会计总署与国会预算局：美国国会的账目监督与信息辅助系统
1.会计总署：系统完备的审计监督机构
在美国，根据1921年的《预算与会计法》建立了“会计总署”(The General Accounting Office)，由审计总长(Comptroller General)领导。该署约有5000名专家和工作人员，其中大部分是会计、审计员、律师和调查人员，由文官委员会负责选拔和考核，是一个业务性的办事机构。会计总署的职能范围主要是监督政府各主管部门财政业务活动的各种规章和报表制度，它所涉及的工作范围广泛分布在会计、经济和公共管理领域。虽然机构自身也开展一些研究工作，但据估计，其研究工作的80％至100％是直接地或间接地在国会的要求下进行的。1980年，其7％的工作量放在财政审计上，29％的工作量放在管理研究上，50％的工作量放在项目的评价上，14％的工作量放在“专门研究”上。[3]
会计总署宣称“独立于行政部门”，审计总长虽由总统任命，但由于他的任期长达15年并只有当两院通过联合决议时才能去职，因此，他基本上不受行政部门的控制，保持了审计机构的独立性。审计总长根据法律规定，有权在会计总署的协助下每年向国会提出报告。这些报告数量很大，且富有争辩性，把政府部门存在的问题公开地暴露出来，接受社会公众的监督。从内容上比较，美国审计总长报告的数量和质量要强于英国。此外，审计总长还有权直接向国会提出各种建议。[1]340
美国会计总署的活动并不局限于账目审计，它有权对联邦政府的所有财政活动进行审查。审计总长的工作职能主要包括：第一，审计权，大致与前述英国审计科目相同；第二，账目处置权，即审计总长有权对行政部门的政策和工作提出疑问，有权否决一些部门的开支账目，迫使各部门对其支出情况做出调整；第三，法律解释权，即根据有关法律和条例，有权对行政部门的财政活动做出能否实行的决定；第四，调查及报告权，即审计总长有权“对所有有关收入分配及使用公共资金的活动进行调查”[4]，并且每年向国会提交一份会计总署工作情况的年度报告，并随时把他对行政部门财政活动进行审计的情况通报国会。
2.国会预算局：强化国会预算能力的信息辅助机构
为了使国会更好地行使其在支出控制方面的权力，美国国会设立了专门的辅助性机构，为国会的审议和立法活动提供信息及技术帮助。这个重要机构就是“国会预算局”(The Congressional Budget Office，简称为CBO)。国会预算局根据《1974年国会预算和扣押款项控制法》的规定建立。它的诞生，大大增强了国会参与预算编制和政策选择的能力。
国会预算局的主要职责是：审核总统预算，分析计划选择方案以及为总统所拒绝的那些选择方案。它还有责任单独向国会提供一份对经济现状的分析和对经济发展趋势的预测。另外，它还要对各授权委员会和国会成员个人的一些新的合法提案所需费用成本进行估算。最后，该局还具有所谓的“积累资料功能”，即监视各项授权和拨款措施是否同国会的预算决议相一致。虽然国会预算局并不产生原始的信息资料，但是，他们的预算报告充满了方法论的解释和说明，不仅仅支持了国会对总统预算建议的挑战，而且还改进了各行政部门所提交预算的质量和真实性。[5]497-499
国会预算局常年聘用各种专家及普通职员共200多人，每年的预算开支达1200万美元。它的专职人员主要由经济学家和政策分析专家组成，其中大多数人几乎没有在国会从事政治的经验。该机构主要有两大部门，每个部门又有三个小部门，分别负责6项重要工作，它们是：成本估算、账目记录、财政分析、项目分析、通货膨胀分析、对预算方案的年度报告。其中，预算与财政分析部门由预算、财政和税收分析部分组成，预算分析的主要职责是积累资料信息；财政分析部分的职责是评价、预测经济前景和各项政策建议的财政影响；税收分析部分是分析收入量。另一个主要部门是政策和计划分析部门，它也分为三个主要部分：自然资源和商务、人力资源和社会发展、国家安全和国际事务。[5]499预算局局长由两院议长根据预算委员会的推荐任命，每届任期4年，可根据任何一院的决议被解职。
虽然国会预算局加强了国会在政策制定中的重要作用和能力，但它总是不能得到国会全体一致的支持。众议院各委员会认为国会预算局应成为一个中性的分析机构，首先应该是一个数据库。而参议院委员会却比较喜欢一个活跃的、能制定政策的机构，具有向总统写建议书提供政策选择的能力。国会预算局还受到保守派的批评，他们认为它被自由派经济学家所控制，这些人过分放肆地支持政府随意花钱的行为。
除此以外，美国国会的信息辅助机构还包括国会研究中心(Congressional Research Service，简称CRS)，主要对国会进行的各种立法和监督问题提供技术方面的分析和研究。
总起来看，美国国会在财政领域的主要账目监督和信息辅助机构有以下三种，它们的主要工作内容可以参见下表。[6]
3.评价
为了保证议会在行使财政监控权方面发挥重要作用，一个极为关键的要素就是必须使议会与政府在获得财政资源相关信息方面取得同等的地位。在不少西方国家中，有关政府预算和收支方面的信息集中在政府的财税部门，议员们要得到这些信息必须依赖于政府部门。这样一来，政府获得了信息资源方面的强势地位，在财政预算领域的主导权日益加强。失去了账目监督系统与信息辅助系统支持的议会是财政权掌控机制发生致命缺陷的议会。在现代信息技术发展日新月异的时代，财政民主机制要获得发展的关键就是政府、议会和社会享有同等的信息分享权，都能从畅通的渠道获取公开化的公共财政信息，从而为有效参与财政活动创造条件。
在这一方面，美国可以说树立了良好的典范。20世纪以来，美国国会在账目监督系统和信息辅助系统方面投入了大量的人力、物力和财力，建立了专为国会服务的会计总署和国会预算局等机构，保证了国会两院的议员在行使宪法赋予的财政权职能时，能够得到制度上的保障和信息方面最大限度的帮助。美国国会在建立信息辅助系统方面的成功经验清楚地表明，要使议会的财政权得到充分的发挥，必须从根本上改变议会与政府间“信息不对称”的状况，从体制上保证议员们获得与政府同等的信息占有权和使用权。所以，建立完善的议会内部信息辅助系统是实现有效的财政监控权的关键，而国家审计部门的独立和向议会负责，也是保证议会获得对抗行政部门财政主导权的重要武器。
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