我国农村中小学公用经费充足性研究，本文主要内容关键词为：经费论文,充足论文,农村中小学论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G40[文献标识码]A[文章编号]1002-0209(2008)06-0013-08
2005年底，农村义务教育经费保障机制的改革将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立了中央和地方分项目、按比例分担的经费保障新机制。两年多来，新机制在全国范围内已经建立，农村免费义务教育全面实现，这标志着义务教育在中国已经从“人民教育人民办”走向“人民教育政府办”。然而，一个新体制的落实与完善需要较长的时期，从目前情形来看新机制的实施已经惠及上亿儿童，但新机制的实施仍面临着众多的问题与挑战，公用经费充足性问题就是挑战之一。在当前农村中小学公用经费的拨付过程中往往关注学校是否获得一定数量的公用经费以维持正常运转，而忽视公用经费与教学产出间的关系。学校教学所需经费基本来自公用经费，若在制定公用经费的财政拨付标准时没有充分考虑教学产出的质量需求，在取消学杂费的学校没有其他经费来源的情况下，这将直接导致学校教学支出的减少，对农村中小学教学质量产生不良影响，因此，公用经费的充足性问题是一个十分重要的政策性问题。实际上，财政充足性是教育财政学的最基本理论之一，作为财政充足性问题之一，公用经费的充足性问题不仅对制定合理的经费标准十分重要，而且与教育公平的关系也非常密切，但长期以来国内的研究十分匮乏，从国际相关研究看，公用经费充足性的研究方法分为成本函数法、模范学校法、专家评议法和一般成本法四种，四种方法在研究设计和研究过程中各有所长，限于篇幅，本文仅利用成本函数方法对农村小学公用经费充足性水平进行了测算，研究所用数据来自亚洲开发银行“义务教育财政改革研究”课题中浙江、黑龙江、湖北和广西四省区农村小学的抽样数据。
一、财政充足性与农村中小学公用经费充足性
要明确农村中小学公用经费充足性的涵义，首先必须要明确财政充足性是什么，其次才是理解何谓农村中小学公用经费的充足性。
在教育财政学中，财政充足性的概念是指财政拨款为学校提供一个充足的经费水平，在这一经费水平下，学校能保障每一名普通学生达到规定的学业产出标准；同时，充足的经费水平还应考虑到特殊学生的额外需求，调整经费水平以保证这类学生达到特殊的学业产出标准。总之，教育经费充足性问题与教育效果密切相关，充足性问题得到解决，教育公平也在某种程度上得以实现。
公用经费是中小学教育支出中的重要部分，根据《中小学校财务制度》(财文字[1997]281号)规定，农村中小学公用经费开支范围包括：学校维持正常运转所需开支的业务费、公务费、设备购置费、修缮费和其他属于公用性质的费用等。分析公用经费的所属科目我们不难看出，中小学公用经费是学校完成教学任务、保证教育质量、实现培养目标的根本保障。因此，保证教育经费的充足首先要保证公用经费的充足，本研究将农村中小学公用经费充足性水平定义为：为确保学生的学业产出达到规定的标准，农村中小学必须获得的公用经费拨款金额。这改变了过去“以收定支”的公用经费拨付模式，将公用经费的投入与教学产出结合到了一起，在这样的公用经费保障水平下，学校的运转是良好的，公平程度也是较高的。
二、公用经费充足性测算的成本函数法
利用成本函数方法测算公用经费充足性水平属于量化研究的范畴，其研究过程包含以下三个主要步骤：首先，利用样本数据，运用多元回归方法拟合出公用经费成本函数E[，it]①；其次，将政府或教育部门规定的该阶段学生产出标准作为充分性产出水平S[*][，it]，将S[*][，it]以及待估对象的各类特征指标代入拟合好的回归模型；最后，估计出为达到该充足性产出水平所必需的公用经费E[*][，it]，这一经费水平即为公用经费充足性水平。成本函数法的主要优点在于，它集普适性和差异性于一体：该方法先从大范围出发得到某一区域教育经费充足性水平的通式，再对各种影响因素(例如，学生特征、学校特征、所在区域价格指数等因素)进行调整，估算不同学区所需经费的充足性水平[1][2]，使得个体差异得到充分考虑。成本函数方法也存在一定缺陷：利用有限指标(例如，利用成绩并未完全涵盖学生学业产出)推导出的研究结论仍会存在偏差[3]；该方法立足于蕴含着复杂统计知识的教育生产函数，立法者往往将估算过程看作“黑箱过程”(black—box)，对原理的不理解导致他们不愿依据成本函数的评估结果制定政策[4]。但瑕不掩瑜，该方法将学生学业产出与学校所需投入联系起来，并充分考虑到研究对象的普适性与差异性，因此，成本函数方法在经费充足性的研究中是一种较为科学的评估手段。
国外学者已经利用成本函数进行了大量的充足性研究，其中，具有代表性的两位学者是Imazeki和Reschovsky，他们基于美国已经实施教育财政改革的德克萨斯州进行了一系列的研究，将教育效率和公平同时纳入到充足性研究中，以探求提高教育质量及解决资源配置不均衡等问题的方法；在国内，学者对于充足性的研究仅限于理论上的探讨[5][6]，并未运用成本函数方法估算我国各级教育公用经费充足性水平，本文以小学为例，对中国大陆农村中小学公用经费充足性水平的测算进行了研究。
三、成本函数模型及指标的描述性分析
(一)模型介绍
本研究的目的是考察控制各种影响因素后农村小学生均公用经费的充足性水平，因此，在回归模型自变量的选择中除了引入目标变量(语文、数学成绩)，还加入了各控制变量(学校规模、教师工资指数、学校设施指标、学校特征指标以及学生家庭指标)。同时，为了考察指标的稳健性，本研究建立了两个模型，其中Model 1不含效率指标
，Model 2引入效率指标，Model 2的具体形式如下：
(二)指标的内涵及描述性分析
生均公用经费 本文选择年度生均公用经费支出作为因变量②，在抽样学校中，广西农村小学生均公用经费最低(165.85元)，浙江最高(519.48元)，极差率为3.15。四省农村小学实际年度公用经费支出额均已达到并超过《农村中小学公用经费支出管理暂行办法的通知》中提出的国家定额标准，这从侧面反映出国家公用经费的定额标准并不能充分满足学校的需要。
语文、数学成绩标准分 就目前而言，衡量农村中小学教学质量的重要依据是语数成绩，因此，本文将公用经费充足性水平所对应的学业标准定义为语数成绩所应达到的标准。为了避免各省区试卷难度差异造成的原始分可比性较差的弊端，在进入模型前，本文将原始的语文、数学成绩按省折算标准分③，剥离试卷难度的差异。
教师工资指数 教师工资对学生学业达标所需公用经费具有重要的间接影响：1.教师是学校教育的核心，教师质量直接影响教学质量；2.近十年来，国家不断加大农村教育经费投入，但公用经费占教育总支出比重从1993年的28.3％下降到2004的25.4％，公用经费所占比重的下降说明我国农村义务教育经费尽管总量有所提高，但新增经费首先解决人员经费缺口，公用经费的保证堪忧；3.在劳动力市场流动性增大的今天，学校要吸引人才、留住人才必须支付更高的工资，这无形中会挤占学校公用经费支出。因此，本文在计算公用经费充足性水平时控制了教师工资水平，为了尽可能减少学校可控因素带来的差异，本研究并未直接引入教师工资，而是剥离了学校及当地教育部门可控因素，利用Taylor(2004)设计的教师工资指数作为教师工资的替代指标，具体过程如下：
学校类型 抽样小学包含了教学点、村完小及中心小学，中心小学比重居中(30％，见表1)，在“以县为主”等政策的倡导下，小学的事权与财权统一到县，中心小学担起“上传下达”的管理职能，这无形中加大了中心小学经常性开支；在教学方面，中心小学质量最好，教学产出水平最高；由此，本文引入学校类型变量以控制学校类型对公用经费充足性水平可能的影响。
寄宿生比重 寄宿生使用的水电和教学使用的水电无法剥离，面对逐步取消中小学住宿费的趋势，寄宿生使用水电费的惟一支付渠道是公用经费；同时，随着学校布局结构调整，小学的寄宿生比重将进一步增加，因此，本文在研究公用经费的充足性水平时控制了学校寄宿生比重。
用水方式 抽样小学用水方式主要分为使用井水和自来水两种。较之使用井水，使用自来水水费支出必定更大，尤其是在南方学校。因此，本文引入使用井水与否这一工具变量，在控制用水方式的前提下考察生均公用经费的充足性水平。
取暖与否 该指标是针对寒带区域学校设计的控制变量，如黑龙江，该地区学校保暖所需的设施、资源以及后期维护费用较大，仅取暖一项几乎“烧掉”学校公用经费的30％，因此，本研究引入取暖与否这一工具变量，在控制了是否取暖的前提下考察生均公用经费的充足性水平。
学校效率指数 学校公用经费支出与办学效率存在较大相关性：若办学效率低，则学校所需充足公用经费水平未必是必不可少的，提高办学效率能降低学校公用经费充足性水平，因此，在考察充足的公用经费水平时，应当控制效率。本研究选择DEA指数④作为效率控制指标，结果显示，浙江和黑龙江样本小学办学效率相对较高(见表1)。
四、农村中小学公用经费充足性水平测算
(一)公用经费的成本函数模型讨论
从回归结果来看(见表2)，各变量回归系数的符号基本一致，这说明模型的稳健性较好，鉴于办学效率对公用经费需求存在显著影响，本文立足于模型2进行讨论：
语文、数学成绩对生均公用经费支出产生正向影响，语文成绩每提高1个标准分，学校年度生均公用经费支出增加约6元。从这种正向影响中可以看出，控制其他条件，学生学业产出若没有达到规定标准，那么为提高学生的学业产出水平，教育部门必须加大对该学校的公用经费投入。
从回归模型中可以看到，在校生人数对生均公用经费呈负向影响，学校学生人数的平方对生均公用经费呈正向影响，农村小学在校生人数每增加100人，学校年度生均公用经费的支出下降约2元。由此可见，学校规模与生均公用经费出现U型曲线，即学生人数对生均公用经费的支出存在一个临界值，没有达到临界值以前，生均公用经费随着学生人数的增加而下降，当学生人数超过临界值后，生均公用经费随着学生人数的增加而上升。根据回归结果，若控制效率，学生人数临界值为733，本研究抽样小学规模普遍偏小(平均规模为418人)，因此四省可进一步加大农村集中办学力度，以减少学校所需生均公用经费的充足性水平。
从回归结果中可以看到，剥离了教师年龄、教龄、学历以及接受培训次数等学校可控因素后的教师工资指数对生均公用经费支出产生显著正向影响，这说明政府在拨付公用经费时必须根据人员经费作相应调整。
生均校舍面积和图书册数都对生均公用经费产生正向影响，特别是生均图书册数的影响非常显著，生均图书册数每提高1本，生均公用经费增加约4.6元。学校藏书量对于学生的成绩有着不可忽视的作用，但是图书的购买和维护需要为此支付较高的成本，因此，政府在制定公用经费标准时必须充分地考虑到学校图书的既有存量与需求量。
对于学校特征而言，学校用水方式若是使用井水，年度生均公用经费支出将降低约6元；学校若要取暖，年度生均公用经费支出将增加约44元；学校类型若是中心小学，年度生均公用经费的支出将比村完小高出约34元。回归结果告诉我们，上级政府在制定学校公用经费拨付标准时，必须充分考虑学校的个体特征，例如，黑龙江的学校处于寒带，供暖将大大增加学校公用经费的支出量，寒带地区农村小学的公用经费就应比其他不需取暖地区的公用经费高出约44元；广西的学校处于热带，学生的用水量加大将会增加学校公用经费的支出量，若学校处于有地下水资源的地区，政府应该鼓励学校使用井水，并帮助学校开发地下水资源，从而降低学校所需公用经费充足性水平；对于中心小学，为补偿其承担额外职责所支付的费用，政府拨付公用经费时应提高标准。总之，充分考虑到学校个体特征，政府不仅能保证学校每一名学生获得达到规定学业产出水平所需公用经费，还能减小财政压力。
母亲务农比重对学校年度生均公用经费支出产生负向影响，母亲务农比重每提高一个单位，公用经费下降约15元。尽管该影响并不显著，但从中可以得到一些有意义的东西(见表1)。父亲在家务农的比重非常低，绝大多数外出打工(广西和湖北最为普遍)，若母亲没有在家务农，儿童极可能成为完全留守儿童⑤，教育儿童学习的担子全部落在学校和其他监护人身上，农村留守儿童的监护人通常是祖辈，祖辈文化水平低、文盲比重高，学校必须投入更多的人力、物力和财力才能确保留守儿童达到规定的学业产出水平；若母亲在家务农，尽管母亲要承担更多的农活及家务，但比起其他监护人，母亲的责任心更强、受教育水平较高，能对儿童进行更多的教育和辅导，这相应的降低了学校保证儿童学业达标所需的公用经费。留守儿童是中国城市化进程中的特殊产物，他们属于弱势群体，在追求均衡发展的今天通过建立寄宿学校可保证留守儿童接受小学教育后达到规定的学业标准；另一方面，回归结果显示，学校住宿生比重每提高1个百分点，生均公用经费支出将增加约10元，因此国家倡导兴建寄宿制学校的同时，必须承担学校因住宿生增加而加重的公用经费负担，否则新的问题又将产生。
农村小学的效率指数与生均公用经费显著负相关。换算表2的回归系数，当学校办学效率未达最优时，学校的效率指数每提高0.1，学校年度生均公用经费支出约降低100元左右。实施义务教育“新机制”是国家改善民生的惠民政策之一，穷国办大教育的局面在中国并未得到改变，随着义务教育的普及，更多的儿童将进入学校，资源的稀缺成为制约发展的瓶颈，从效率指数的回归系数中我们不难看出，要突破教育发展瓶颈，继续普及和巩固义务教育，提高办学效率是关键。
(二)公用经费充足性水平的估算
目前，国内没有统一的、权威的义务教育阶段学生学业产出标准，为了拟合出一个较为合理的公用经费充足性水平，首先必须要提出本研究的农村小学学生产出标准。观察表1，四省农村小学平均成绩基本在80分左右，本着提高教学产出质量的目的，本研究将要求达到的产出标准规定为原始分达到85分以及90分，将这两个原始基准分带入四个省的标准分换算公式分别折算出标准分基准；在利用回归模型估算公用经费充足性水平时，各连续性变量均取全省平均值；鉴于小学集中办学的大趋势，本研究仅估计中心小学与普通小学的公用经费充足性水平，估计结果如表3所示。
对比表3和表4数据，若要保证学生语数成绩达到85分，广西中心小学年度生均公用经费定额标准至少要提高79元，普通小学年度生均公用经费定额标准至少要提高74元；湖北中心小学年度生均公用经费定额标准至少要提高102元，普通小学年度生均公用经费定额标准至少要提高97元；浙江中心小学年度生均公用经费定额标准至少要提高280元，普通小学年度生均公用经费定额标准至少要提高275元；黑龙江的生均公用经费定额标准与本研究所估算出的充足性水平基本相一致。
若要保证学生语数成绩达到90分，广西中心小学年度生均公用经费定额标准至少要提高137元，普通小学年度生均公用经费定额标准至少要提高103元；湖北中心小学年度生均公用经费定额标准至少要提高161元，普通小学年度生均公用经费定额标准至少要提高126元；浙江中心小学年度生均公用经费定额标准至少要提高339元，普通小学年度生均公用经费定额标准至少要提高304元；黑龙江中心小学年度生均公用经费定额标准至少要提高55元，普通小学年度生均公用经费定额标准至少要提高20元。
从以上估计结果可以看到，黑龙江农村小学公用经费定额标准与估计出公用经费充足性水平较为接近；浙江农村小学尽管公用经费定额标准与估计出的公用经费充足性水平相差非常大，由于浙江农村小学实际年度生均公用经费支出额与估计出的充足性水平较为接近；因此，公用经费缺口问题最为严重的地区是广西与湖北两省，这两省农村小学年度生均公用经费的定额标准与实际支出额与公用经费充足性水平间都存在较大的缺口。
五、结论
鉴于上述对农村小学公用经费充足性的分析，笔者认为，在全面停止收取学杂费后，农村中小学公用经费的来源基本限于财政拨款，为了确保办学质量，笔者建议在制定公用经费标准时应充分考虑学校的需求及学生学业产出，运用成本函数法等科学的手段测算农村中小学公用经费的充足性水平，以更加充足的、均衡的公用经费确保农村中小学的办学质量和效率不断提升。
注释：
①在对教育充足性研究中运用的是成本函数，不是生产函数。事实上两个函数所包含的信息是相通的，可以从一个函数推出另一个函数，
②生均公用经费支出=全校年度公用经费支出总额/全校年度学生人数。
④DEA效率指数的计算原理是利用数学中线性规划模型，将现有可观察的投入、产出向量建立包括所有决策单元(DMU)的相对最有效率的生产边缘，用以评价产业整体的生产绩效。效率指数介于0到1之间，指数越接近1，学校办学效率越高，指数越接近于0，学校办学效率越低。本研究选择CRS模型计算DEA效率指数，筛选了三个产出变量：数学平均标准分、语文平均标准分、保留率(1—辍学率)，五个投入变量：生均公用经费、生均人员经费、生师比、拥有专科及以上文凭教师比例、拥有高级职称教师比重。
⑤父母都外出打工而留守在家的儿童定义为完全留守儿童，父母中有一方在家的留守儿童定义为非完全留守儿童。