我国转轨时期政府的经济职能，本文主要内容关键词为：职能论文,时期论文,我国论文,政府论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
正确认识中国政府在转轨时期的经济职能，对于建立社会主义市场经济体制，实现社会主义现代化建设，具有十分重要的意义。本文依据我国转轨时期具体经济情况论述这个时期的政府经济职能的主要内容和实现转轨时期政府经济职能的条件。
一、政府经济职能的一般内容及特征
从古今中外的经济史可知，政府经济职能大体有七个方面：
第一，从古代社会到资本主义社会再到社会主义社会，政府的经济职能可以概括为五个方面：一是维护其经济基础(即基本经济制度)；二是承担维护和改革作为基本经济制度的实现形式或经济运行机制的经济体制；三是在不同程度上承担社会的公共职能，提供某些公共产品和服务；四是在不同程度上参与国民收入再分配。五是在不同程度上掌握国有经济。
第二，任何社会的政府之所以必然要承担上述五项经济职能，其主要原因有三：一是社会的上层建筑必然要维护经济基础，这是普遍规律。也是基于这一点，它也必然要维护和改革不适合生产力发展和基本经济制度要求的经济体制。二是作为全社会唯一代表的政府必然要承担社会公共职能。这也是一条普遍规律。就经济运行方面说，物质资料的生产是人类社会生存和发展的基础。因此，一般说来，任何社会的政府都具有维护和促进社会生产的职能。而且，在任何阶级社会，政府作为阶级统治的职能同政府需承担社会公共职能(其中包括促进社会生产的功能)，并不是矛盾的，而是统一的。因为后者是前者的条件。但这并不是说，阶级社会在任何条件下，政府对社会生产都会起促进作用。一般说来，只是在其政策适应生产力发展的时候，政府才会对社会生产起促进作用；否则，就会走向反面，对社会生产起阻碍作用。即使在社会主义制度下，也是如此。三是与上述一、二两点原因相联系，政府财政必然会在不同程度上参与收入再分配。这也是一条普遍规律。
第三，任何社会的政府承担的上述经济职能，其产生和存在的原因，其对社会经济发展的推动作用和阻碍作用，以及作用的范围和强度，从根本上说来，都是由社会生产力的发展状况决定的。就政府承担的第一项经济职能来说，在一定的社会生产力水平下，某种基本经济制度是适合生产力发展的。这时，这种基本经济制度以及政府维护基本经济制度的职能，都会存在下去，而且这种维护职能还会对社会生产的发展起积极的推动作用。而当社会生产力发展到一定水平，某种基本经济制度不适应社会生产力的发展要求。这时政府维护基本经济制度的职能，就会对社会生产力的发展起阻碍作用。而当这种基本经济制度与社会生产力之间的矛盾尖锐时，政府就会被革命力量推翻。这种基本经济制度随之被消灭，政府维护这种基本经济制度的职能也就消灭了。就政府承担的第二项经济职能来说，在某种基本经济制度下，某种经济体制是适合生产力发展的，政府维护这种经济体制，也会对社会生产的发展起积极的推动作用。而当某种基本经济制度还能适应生产力的发展，但其经济体制已经不适合生产力发展的情况下，有两种可能：一是政府继续维护这种体制，或做某些局部性改良。这样，随着它同生产力矛盾尖锐化，在其它各种不利条件(特别是不利的政治条件)配合下，这种体制连同基本经济制度和包括政府在内的上层建筑都会走向灭亡；二是在维护基本经济制度的前提下，政府对不适合生产力发展要求的经济体制进行根本改革，以形成新的经济体制，推动生产力的发展，并巩固基本经济制度和作为上层建筑的政府。
就政府承担的第三四项经济职能来说，在一般情况下，社会生产力发展水平愈高，政府承担的包括经济在内的各项社会公共职能的作用范围就愈大，作用强度也愈高；共同参与国民收入再分配的职能也呈现出类似的情况。
第四，政府承担的经济职能又不只是决定于社会生产力的发展状况，还会受到理论的、经济的和社会的等各种因素的影响，在一定意义上甚至可以说是决定性的影响。就理论方面来说，比如，亚当·斯密的理论奠定了古典的、自由放任的市场经济体制的理论基础。凯恩斯的理论奠定了现代的、有国家干预的市场经济体制的理论基础。马克思和列宁的理论奠定了计划经济体制的理论基础。邓小平的理论奠定了社会主义市场经济体制的理论基础。正是这些理论指导政府创建和改革经济体制的职能。就经济方面说，比如，到了近代和现代社会，对外经济关系显得越来越重要，于是政府就在这方面承担了经济职能。就社会方面说，比如，到了现代社会，环境保护问题变得日趋尖锐，从而政府也在这方面承担了职能。
第五，政府承担的经济职能，并不完全取决于各项外在的因素(如上述第三、四点提到的)，它本身的能动性在这方面也有重要的作用。就政府承担的改革经济体制的职能来说，美国罗斯福政府在20世纪30年代推行的“新政”在实践上开创了由古典的自由放任的市场经济到现代的有国家干预的市场经济。中国政府在20世纪70年代末开始推行的经济改革，已经基本上成功地把计划经济体制逐步改革为社会主义市场经济体制。
第六，由于政府承担的经济职能受到各种因素(如上述第三、四、五点提到的)决定和影响，而这些因素都是不断变化的。因此，其各项经济职能的具体内容也会发生变化。就其推行的改革经济体制来说更是如此。比如，中国封建社会就发生了由领主土地所有制到地主土地私有制的变化。资本主义社会就发生了由古典市场经济到现代市场经济的变化。中国社会主义社会也发生了由计划经济到社会主义市场经济的变化。
第七，基于上述第六点提到的同样原因，政府承担的经济职能即使在同一的基本经济制度下也会有差别。比如，就其推行的经济体制就很明显。二战后西方经济发达国家普遍推行了现代的有国家干预的市场经济。这是他们的共同点。但各国也有自己的特点。美国虽然早在20世纪30年代罗斯福总统时代，政府就开始对经济实行干预，但相对其他经济发达国家来说，干预还是较少的，因而被称为竞争型市场经济模式。日本政府对经济干预较强，被称为政府主导型市场经济模式。法国在计划调控经济方面比较突出，被称为有计划的资本主义市场经济模式。联邦德国对经济干预在体现社会政策和社会公平方面比较明显，被称为社会市场经济模式。
以上各点就是各个社会的政府经济职能的共同特征，也就是政府经济职能理论的一般内容。
二、中国转轨时期的政府经济职能
主要有五个方面。
第一，维护和巩固社会主义初级阶段的经济基础。这是由历史唯物论所揭示的客观规律和我国现阶段的实际情况决定的。这里所说的维护社会主义初级阶段经济基础，最重要的就是维护社会主义初级阶段的公有制经济的主要地位，特别是社会主义国有制经济的主导地位。这是社会主义制度的生命线，在任何时候都不能有丝毫动摇。当然，在现阶段，同时也要毫不动摇地维护和发展多种所有制平等竞争的格局。这也是现阶段发展社会生产力和实现和谐社会的客观需要。而且归根结底是有利于维护社会主义公有制的主体地位的。
第二，实现社会主义现代化建设三步走的战略目标。发展是党抓政兴国的第一要务。这同时意味着发展是政府首要的经济职能。就我国社会主义初级阶段来说，所谓发展最主要的就是实现社会主义现代化建设三步走的战略目标。当然，发展必须以科学发展观为指导，必须坚持以人为本，必须坚持全面协调可持续发展，必须坚持统筹兼顾；否则，就不利于社会主义现代化建设事业的发展。这一点已经为建国以后的经验教训反复证明了。需要指出：从根本上说来，这项职能是第一项职能的延伸，是其在我国社会主义初级阶段的特殊表现。因为实现社会主义现代化建设，是巩固社会主义制度的最主要手段。
第三，实现以建立社会主义市场经济体制为目标的经济改革。这项职能是上述第一二项职能的延伸。实践已经充分证明：这一点不仅是维护社会主义基本经济制度的基本保障，而且是实现社会主义现代化建设的根本动力。在这个极重要的问题上也是不能有丝毫的动摇；否则，不仅社会主义经济制度得不到巩固，社会主义现代化建设也难以实现。而我国市场趋向的经济改革，主要是社会主义制度的自我完善，是由党和政府有领导地进行的。这样，实现市场取向的经济改革，也就成为政府另一项极重要的经济职能。
第四，实现第三项职能，同时就意味着政府要承担干预经济的职能。因为如前所述，社会主义市场经济虽然是与社会主义基本经济制度结合的，但它也是有国家干预的市场经济。从广泛的意义上说，国家干预经济主要包括：调节经济；维护公平竞争的市场秩序；通过建立机会平等条件和收入再分配，实现社会公平；支持教育和科技的发展；维护消费者权益；治理环境污染；发展对外经济关系，提高国际竞争力，维护国家经济安全等。
第五，实现第三项职能，还要意味政府要建立和实施公共财政。就我国当前情况来说，就是要按照基本公共服务均等化的原则，提供公共产品。主要是推进义务教育，发展公共卫生和医疗,建立社会保障体系，以及建立生产和生活方面的基础设施等。
这里需要指出，当前我国有些经济学教材，套用现代西方经济学，把中国转轨时期政府经济职能归结为实现宏观经济平衡和公平分配、解决“外部化”和提供公共品等方面。这是值得商榷的。应该肯定，这些方面确实是中国转轨时期政府的经济职能。但仅仅这样概括，又是远远不够的。它不能概括中国转轨时期特有的维护社会主义初级阶段经济基础，建立社会主义市场经济体制，推进社会主义现代化建设这三项职能，这是从总的方面说的。分别说来，第一，从本质上说来，现代西方经济学是代表经济发达国家统治者的基本经济利益的，它从根本上讳言作为上层建筑核心组成部分的政府维护经济基础的职能。但我们都必须旗帜鲜明地提出政府的这项经济职能。第二，现代西方经济学是在现代市场经济体制已经建立的情况下分析政府经济职能的。当然，经济发达国家还有不断完善现代市场经济体制的任务，从总体上说，不存在我国转轨时期建立社会主义市场经济体制的任务。但在我国转轨时期政府却需要承担这样职能。第三，经济发达国家没有也不可能有我国转轨时期的实现社会主义现代化建设的任务。还需进一步指出，仅仅用实现宏观经济平衡和公平分配、解决“外部化”以及提供公共品来概括当代经济发达国家政府职能，也是不全面的。因为，这些国家的政府也有维护各自的经济基础并不断完善现代市场经济体制的职能。
需要强调：如何正确概括中国转轨时期的政府经济职能，绝不仅仅是一个重要理论问题，而是关系维护社会主义初级阶段的经济基础，实现社会主义现代化建设和建立社会主义市场经济体制的极重要的实践问题。正因为转轨时期政府拥有上述多项内容，因而这个时期政府职能的转变也包含多方面的内容。第一，政府职能由计划经济体制下维护单一的社会主义公有制这一经济基础，转到维护社会主义初级阶段的经济基础，即以社会主义公有制为主体、多种所有制共同发展的格局。当然，在坚持以社会主义公有制为主体的前提下，发展多种所有制经济，归根结底有利于社会主义公有制经济的巩固和发展的。但政府在这方面的职能已经发生了局部的变化。第二，政府职能由计划经济体制下实行计划经济体制转到建立社会主义市场经济体制。与此相联系，政府实行经济职能的手段也由以行政指令为主转到以经济、法律手段为主。当然，也应有必要的行政手段。第三，在承担的社会主义建设职能方面，乍一看来似乎并无变化。但实际上，即使在这一方面也发生了重大的甚至根本的变化。建国以后，尽管也强调社会主义经济建设的重要性，但在那些以阶级斗争为纲的年代，社会主义经济建设在事实上并不居于中心地位。就这个意义上说，转轨时期的政府经济职能就发生了一个根本变化，即由以阶级斗争为纲真正转到以经济建设为中心。第四，与第二点相联系，政府还要从建立建设型财政到建立公共财政的转变。可见，那种流行的把政府经济职能的转变，仅仅归结为由实现计划经济到实行市场经济的转变的观点，是有失偏颇的。
三、实现转轨时期政府经济职能的条件
第一，推进经济体制改革。实行经济体制改革与转轨时期政府经济职能是有区别的，但又是有联系的。后者是以前者为依托的。比如，如果不实行经济体制改革，企业还是计划经济体制下的那种行政机关的附属物，政府要实现对经济的间接宏观调控，就没有作为独立的商品生产经营者的这样的微观基础，这项职能也就无法实现。当然，这只是问题的一方面；另一方面，实行经济体制改革也是以政府经济职能的转变为条件的。如果政府还实行计划经济体制下那样的职能，那企业和市场等方面的改革也无法进行。所以，实行转轨时期的政府经济职能与推进经济体制改革是互为条件的。
第二，积极稳妥地推进旨在发展社会主义民主的政治体制改革。计划经济体制与这种体制下的政治体制是相互适应的，但这种政治体制与社会主义市场经济体制是不适应的。因此，经济体制改革和政治体制改革必须相互适应地进行。问题的本质在于：经济体制改革是不同人群之间的经济利益大调整。当然这种经济利益的矛盾一般都是人民内部的矛盾，而不是对抗性的矛盾。但改革以来的经验表明：切不可轻视这种利益矛盾在阻滞经济体制改革方面的作用。当然，改革的阻力不仅来自经济利益的矛盾，而且还来自长期实行的计划经济体制的惯性作用，来自不同人群对计划经济体制和社会主义市场经济体制认识上的差异。但按照马克思主义的观点，经济关系首先体现为经济利益关系。所以从根本上说，要把改革阻力归结为经济利益上的矛盾。实际上，邓小平早在1986年就明确提出：“我们提出改革时，就包括政治体制改革。现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”①他还强调：“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。事情要人来做，你提倡放权，他那里收权，你有什么办法。从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”②时间虽然过去了20多年，但现在重温这些教导，仍然备感真切。当然，1978年以来，伴随经济体制改革，政治体制改革也在推进。但相对经济体制改革和发展社会主义民主要求来说，政治体制改革还很不适应。因此，必须加快政治体制改革的步伐。当前，推进政治体制改革，必须要紧紧把握人民当家作主这个社会主义民主政治的本质和核心。“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”“深化政治体制改革，必须坚持正确政治方向，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。”③
第三，继续推进依法治国的基本方略。首先，应该强调：即使仅就实现政府经济职能来说，推进依法治国也十分重要。封建社会虽然也有法律制度，但在这个以等级制为特征的社会，人治是其根本特点。与此根本不同，在市场经济条件下，市场主体都是平等的，因而需要有法律规范市场主体的行为。这样，市场经济就成为法治经济。但在建国前长期存在过封建社会。这种社会留下的人治有深厚的影响，以致成为“文化大革命”的一个重要历史原因。改革以来，这种情况已经发生了重大变化。但也不能忽视这种历史影响的作用。而这种影响是有碍经济政治体制改革和政府实现转轨时期的经济职能的。这是其一；其二，建国后长期实行的计划经济，主要靠行政命令手段管理经济。这种管制型的行政管理其影响更深、更有碍于政府实现其经济职能。其三，经济发达国家实行以法治经济为重要特征的市场经济，已有两三百年的历史，在立法和司法等方面已经达到了相当完备的程度。而我国实行市场取向改革，只有近30年的时间，在立法和司法等方面的基础都较薄弱。所有这些情况都说明：必须继续推行依法治国的基本方略，必须在实现政府经济职能方面加强法制。
诚然，改革以来，我国在这方面也已取得了重要进展。其主要表现有二：一是我国已经基本形成了中国特色社会主义法律体系。这个体系是以宪法为核心、法律为主干，由宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法七个法律部门和法律、行政法规、地方性法规三个层次规范的统一整体。④这就为政府依法实现其经济职能提供了法律保障。二是在司法方面也已取得了重要进展。比如，在2003年-2007年的五年间，司法部门在依法查办职务犯罪方面，共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件179696件，涉嫌犯罪的达到209487人；除正在侦查、审查起诉和审判尚未终结的以外，已被判决有罪116627人。其中，在集中力量查办大案要案方面，立案侦查贪污受贿十万元以上、挪用公款百万元以上案件35255件，涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员13929人(其中厅局级930人，省部级以上35人)。完善境内外追逃追赃机制，对在逃的5724名职务犯罪嫌疑人已抓获4547名，追缴赃款赃物244.8亿多元。在依法平等保护各类市场主体的合法权益方面，审结合同纠纷案件1144万件，同比上升56.80％，诉讼标的额23085亿元，同比增长5.59％。在保护职工和债权人的合法权益，防止国有资产流失方面，审结企业改制和破产案件1.5万件，同比下降2.85％。在防范和化解金融风险方面，审结借款合同、保险、证券、期货等金融纠纷案件395万件，同比上升35.27％。依法保护知识产权审结知识产权民事案件6万余件，同比上升1.5倍，诉讼标的额133亿元，同比增长70.7％。其中，审结著作权侵权案件2.5万件，专利侵权案件1.4万件，商标侵权案件9687件，不正当竞争案件6540件，技术合同、植物新品种等其他知识产权案件6259件。⑤这些数据从多方面说明，加大依法治国基本方略的实施力度，对于政府经济职能的实现，具有十分的意义。
当然，对这方面的严峻形势也必须有充分估计。比如，根据国务院法制办的网上问卷调查，对“所在地区依法行政现状总体评价”一题，选择“一般”的占51.3％；对“本地区行政机关及其工作人员执法中存在的突出问题”一题，位居前列的回答是“执法不公”和“执法创收”，分别占到69.4％和63.4％。⑥这就说明：还需要从制度创新、队伍建设和财政投入等方面加大依法治国基本方略的实施力度，以保证政府经济职能的实现。
第四，改革政府干部管理制度，推行国家公务员法。历史表明：吏治从来都是关系社会经济发展的大事。中国古代，就有“为政在人”、“人和政兴”的古训。在社会主义社会的初级阶段亦复如此，在实现政府经济职能方面也不例外。新中国建立后，逐步建立了包括干部的吸收、录用、调配、培训、奖惩、工资、福利、退休、退职、军队转业干部的安置、大中专毕业生分配等一套比较完整的政府干部管理制度。这套制度在促进建国后的社会主义建设方面起过积极作用。
但这套适应计划经济体制要求的政府干部管理制度，并不适合市场取向改革的要求，不适合转轨时期政府实现其经济职能的要求。于是，1978年以后，伴随经济改革的进展，也开始进行政府干部管理制度的改革。邓小平1980年提出了干部队伍的“革命化、年轻化、知识化、专业化”的四化标准。1982年党的十二大将这个标准作为社会主义建设新时期指导干部队伍建设的指导方针，并启动了干部制度改革的行程。主要是：建立正常的干部离退休制度，废除了领导职务实际上的终身制；改革干部的管理权限，打破干部制度高度集中管理的体制；在干部管理方式上，打破单一的委任制度，推行多种任用制度；改革工资制度，实行以职务工资为中心的结构工资制度；在党政机关和事业单位普遍建立单位责任制，并相应地建立起定期考核制度、奖惩制度和培训制度等。这些改革在促进经济改革和发展方面都起了积极作用。
不过，这些改革并不能适应经济政治体制改革的要求。因为依据社会主义市场经济体制和社会主义民主政治的要求，我国政府干部管理制度改革的目标，是建设一支高素质的国家公务员队伍。1987年召开的党的十三大正式确定了这一目标。⑦1988年召开的七届人大一次会议进一步提出要抓紧建立和逐步实行国家公务员制度，要尽快制定《国家公务员条例》，研究制定《国家公务员法》。⑧经过多年实践经验的总结，1993年，国务院公布和实施了《国家公务员暂行条例》。又依据多年实施《国家公务员暂行条例》经验的总结，十届全国人大常委会于2005年4月通过了《中华人民共和国公务员法》，并于2006年1月施行。制定该法的目的，是为了规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能。⑨该法的公布实施，标志着作为我国政府干部管理制度改革目标的建设高素质的公务员队伍在法制建设方面已经完成。
实施国家公务员法，当前仍面临着严峻的挑战。我国当前在这方面存在的问题较为突出。比如，在不同范围和程度上还存在着以权谋私、执法犯法等行政权力腐败和司法腐败，存在着买官卖官、行贿受贿等权力资本化，存在着乱收费、乱罚款、乱摊派等部门行业不正之风，存在着官僚主义等。所有这些都是实施国家公务员法的严重障碍。这又是必须着力予以解决的问题。
注释：
①《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第176页。
②同上，第164页。
③《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2007年版，第27页。
④参见《经济日报》2008年3月9日第13版。
⑤《经济日报》2008年3月23日第2—3版。
⑥《中国剪报》2008年3月31日第1版。
⑦《中国共产党第十三次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1987年版，第43页。
⑧《中国经济年鉴》(1988)，中国经济年鉴社第11—37页。
⑨《经济日报》2005年4月28日第15版。
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