聚类和比较视角下城乡养老服务机构发展研究，本文主要内容关键词为：服务机构论文,城乡论文,视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C911 [文献标识码]A [文章编号]1003-4145[2013]06-0122-05
一、研究背景
在人口老龄化日益严重的中国，养老问题是未来面临的一个主要问题。除了养老金的巨额缺口外，未来由谁来提供养老服务显得尤为重要。理论研究和政策实践越来越多地开始关注养老服务的供给问题，无论是城镇还是农村，各地均在大力发展不同类型的养老服务机构。然而，不论是从数量角度，还是从类型结构和服务质量的角度，现有养老服务机构远远不能满足老年人的实际需求。
目前，关于养老服务机构的理论研究和政策实践主要集中在以下几个方面：(1)要大力发展民营养老服务机构。梁莹等人分析了民营养老服务机构面临的困境和发展空间①，曾吉果等人从政策创新、刺激社会化供给的角度提出了发展民营养老服务机构的问题②，包括黑龙江、河北在内的国内大部分地区也都纷纷出台政策，由政府对民办养老服务机构发展给予资金资助③；(2)围绕养老服务机构建设，应规范相应法规制度。唐政秋等人对各地出台的《养老服务机构管理办法》进行了解析，并提出了完善相关法规的措施建议④；(3)养老服务机构的标准化问题受到越来越多的关注。李云飞等人对养老服务机构的标准化建设问题进行了探讨⑤，湖北等地也都出台了《养老服务机构服务质量规范》⑥；(4)由于与传统文化及道德因素相冲突，机构养老在中国面临着水土不服的问题⑦。养老服务机构逐渐开始走向社区。“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑”的社会养老服务体系正在学术理论和政府决策层面形成共识。国内不少地方在社区建立“老年人日间照中心”、“老年人一键通呼叫中心”等。比如，在石家庄市《关于加快居家养老服务中心建设的实施意见》中，计划到2015年每个街道(乡镇)均建成一所示范性的居家养老服务中心，社区全部建成居家养老服务中心，实现街道(乡镇)和社区养老服务设施基本覆盖⑧。
现有理论研究和政策实践，主要涉及到中观制度层面，例如，不同性质的养老服务机构之间的协调发展问题、养老服务机构的规范运行和发展问题(规章制度和标准化等)、养老服务机构的发展模式问题(居家养老的社区服务等)。这是近些年学术界主要关注的焦点问题。
笔者认为，实现养老服务机构的持续、健康发展，需要在不同层面上实现协调互动。养老服务机构的发展不应仅仅局限于中观制度层面，宏观层面和微观层面的问题也是值得进一步关注的。目前，我们缺乏从微观和宏观角度的分析。从微观角度来看，老年人的心理关护、养老服务个性化需求是研究的一个空白区域，养老服务从业人员的培训和素质提升等问题，是我们长期所忽视的。从宏观层面来看，如何达到养老服务机构布点和规划的最优化，如何实现养老服务机构发展与经济社会发展水平的相适应，如何实现区域间、城乡间养老服务机构的协调发展，这些均是需要关注的重要问题。本文重点从宏观角度分析影响养老服务机构发展的因素，利用全国31个省份的相关数据，对省域间养老服务机构的发展状态(包括城镇和农村)做聚类和比较分析，并根据研究结果揭示的问题，提出针对性的措施建议。
二、影响养老服务机构发展的因素分析
(一)衡量养老服务机构实际发展水平的指标
从宏观角度来看，对养老服务机构发展水平的评判主要包括数量和质量两个方面。由于当前我国养老服务机构的发展的主要矛盾集中在数量方面，所以对一个地区养老服务发展水平的评判，主要应从数量角度入手。从数量评价指标来看，代表一个地区养老服务机构发展水平的主要指标有三个：养老机构数量、从业人数、床位数。这三个指标的数值越大，说明该地区养老服务机构发展水平越高。养老服务机构的数量反映了一个地区养老机构服务部门的个数，但并不能反映养老服务需求在量的满足的全部情况，床位数和从业人数在某种程度上能够补充衡量这种满足程度。需要说明的是，我们在这里忽略了一些质量性指标，如养老服务的便捷性、从业人员的素质、服务对象的满意度等。在本文分析中，我们选取养老服务机构数量、从业人数、床位数作为衡量一个地区养老服务发展水平的主要指标。
(二)养老服务需求对养老服务机构发展的影响
对于一个地区来讲，养老服务机构的发展首先受到养老服务需求的影响。养老问题的核心是“老”，重点是“养”，谁来养、如何养，是养老的关键⑨。老年人的养老服务需求越大，需要发展的养老服务机构就越多。从宏观角度来看，人口因素是影响养老服务需求的最重要因素，一个老龄化严重的社会，需要建立更多的养老服务机构。衡量一个地区养老服务需求的具体因素有两个：人口数量和人口结构，具体来讲，可以用人口数和老年抚养比这两个指标来衡量。人口数越大，需要建立的养老服务机构就越多，这个道理是显而易见的。另外，老年抚养比可以从人口结构角度刻画一个社会对老年人的抚养情况，一般用60岁以上老年人口数与15-59岁的青壮年人口数之间的比值来表示。这个比值越大，表明整个社会抚养老年人的任务越沉重，需要发展的养老服务机构就越多。除了人口数量和人口结构外，老年人的健康状况等也是影响养老服务机构发展的因素，相对来讲，这些不是最主要的因素。
(三)经济发展水平对养老服务机构发展的制约
养老服务机构的发展除了受到需求的影响外，还受到经济发展水平的制约，这是从供给角度的分析。一个地区经济发展水平越高，越有能力提供更多的养老服务。养老服务机构作为公共物品(至少是半公共物品)，无论是政府举办，还是民间举办，其发展状况总是与当地的经济发展水平密切相关。经济发展水平好的地区，可以筹集更多的资金用于养老服务机构建设。另外，从个人支付能力角度来看，一个地区经济发展水平越高，老年人就有更大的能力去支付养老服务的相关费用。当然，经济水平的差异会直接影响老年人的现实生活与养老意识⑩，进而会对养老服务机构的发展起到制约作用。
总之，影响一个地区养老服务机构发展的因素是多方面的，上述分析大体勾画出了一个宏观角度养老服务机构发展的分析框架：养老服务机构的数量、床位数和从业人数反映了一个地区养老服务机构的实际发展水平，而受人口因素影响的养老服务需求决定了养老服务机构发展需要达到的水平，经济发展水平则决定了它客观上能够达到的水平。
三、对养老服务机构发展状况聚类和比较分析的基本思路
我们的研究思路是：首先，对各地区养老服务机构发展情况进行分类，分析各地养老服务机构在实际发展水平、需要达到的水平以及能够达到的水平三个方面分别所属的聚类群；然后，结合不同具体指标的含义，分析不同聚类群在全国所处的位置和层次；最后，对同一地区在不同分类法下所处的位置层次进行对比，以得出有意义的结论。具体的分析过程如下：
第一，聚类。采用聚类分析的方法对31个省(区、市)进行分类，选择养老服务机构实际发展水平、需要达到的水平和能够达到的水平三种分类标准分别进行聚类。由于在不同分类标准下，各地区之间的差异情况是不同的，由此在一般聚类法(Q型聚类)下采用不同分类标准所得到的分类数是不同的。为了方便比较，我们采用快速聚类法(K-均值法)，这种方法将数据看成K维空间上的点，用距离作为测度个体“亲疏程度”的指标。先按照一定方法选取一批凝聚点(聚心)，再让样本向最近的凝聚点凝聚，形成初始分类，然后再按最近距离原则修改不合理的分类，直到合理为止。这种方法要求事前自行给出需要聚成多少类，最终只输出唯一解。快速聚类是一个反复迭代的分类过程，在聚类过程中，样本所属的类会不断调整，直到最终达到稳定为止。
第二，确定同一分类标准下各聚类群所处的位置和水平。在按照不同标准对各地区进行聚类后，也就意味着完成了对各地区的一种分类，由于聚类结果只是表明组内数据差异最小、组间差异最大的一种状态，但这并不能表示各聚类群之间的优与劣，需要进一步根据分类指标的具体含义和最终聚类结果，分析各聚类群所处的水平位置和层次，以使后续比较工作具有实际意义。
第三，同一地区不同分类标准下聚类结果的比较。在上述过程中，我们按照养老服务机构实际发展水平、需要达到的水平和能够达到的水平分别进行聚类，这也就意味着同一地区在不同的分类标准下，其所属群的位置和层次是不同的。对这种位置和层次的变化进行比较，便可得到有意义的结论。
四、各地城乡养老服务机构发展的聚类和比较
考虑到农村和城镇发展水平的差异性，我们的分析由农村和城镇两部分构成，分别选取全国31个省份的数据。无论是农村还是城镇，都从三个角度进行聚类，这三个角度分别是实际发展水平、需要达到的水平和能够达到的水平。与前述分析一致，实际发展水平(聚类1)包括城镇养老机构数量、从数人数和床位数三个因素；需要达到的水平(聚类2)包括：人口数、老年人抚养比两个因素；能够达到的水平(聚类3)主要考虑人均可支配收入。数据来源于第六次全国人口普查结果和2012年中国民政统计年鉴(11)，聚类方法采用快速聚类法(K-均值法)，指定分类数为4。聚类分析结果如表1所示。
需要说明的是，聚类结果只是分类符号，属于字符数据，还应根据同一聚类标准下不同聚类群的实际情况，参照分类指标的具体含义，进而确定不同群组的位置和水平，水平值属于序列数据。例如，城镇的聚类1只是表明从养老机构数量、从业人数和床位数角度将全国31个省份分成了4组，养老机构数量和从业人数及床位数多的地区，其实际发展水平一定最高，根据这一原则结合具体数据我们得出：第3组实际发展水平最高，记水平值为4，然后是第1组和第2组，分别记水平值为3和2，最后是第4组，记水平值为1。在其它聚类情况下，包括城镇聚类2、城镇聚类3、农村聚类1、农村聚类2和农村聚类3，也分别根据具体情况给不同发展水平赋值，此处不再详细分析。需要引起注意的是，某地区的实际达到的水平、需要达到的水平和能够达到的水平并不是绝对水平，而是该地区在全国所处的相对水平，值越大表示水平越高。
在上述聚类分析的基础上，我们对同一个地区养老服务机构实际发展水平、需要达到的水平以及能够达到的水平三者之间进行对比，即可得出一个地区养老服务机构的发展状态类型和发展趋势类型。
实际发展水平与需要达到的水平进行比较，可以得到一个地区养老服务机构的发展状态类型。实际发展水平比需要达到的水平高，说明该地区发展状态属于超前型；实际发展水平比需要达到的水平低，说明该地区发展状态属于滞后型；两者相同时则属于均衡型。
实际发展水平与能够达到的水平进行比较，可以得到一个地区养老服务机构的发展趋势类型。实际发展水平比能够达到的水平低，说明该地区未来发展具有很大的潜力和空间，属于潜力型；实际发展水平和能够达到的水平高相同，说明该地区发展很充分，在现有的经济发展水平下，很难使养老服务机构有更大发展，其发展主要依赖经济发展水平的提高，属于充分型；实际发展水平如果比能够达到的水平高，说明其养老服务机构发展已经超过了经济发展所能决定的水平，未来发展面临着较大阻力，属于制约型。表2中列出的是各地区养老服务机构的具体发展状态和发展类型。
五、结论与政策启示
通过分析各地养老服务机构发展状况在全国所处的位置，在研究过程中我们区分了发展状态类型和发展趋势类型。发展状态类型表明了实际发展水平与需要发展水平的关系，均衡型表明一个地区的养老服务机构的发展水平与其人口因素对养老服务机构发展的需求是处于相同发展层次的，滞后型表明养老服务机构的发展远远落后于养老服务需求所处的层次，超前型表明养老服务机构的发展高于实际需求所处的层次。发展趋势类型表明了养老服务机构实际发展水平与其经济水平的关系，充分型表明一个地区养老服务机构发展水平与期经济因素对养老服务机构的支撑是处于相同发展层次的，制约型表明养老服务机构发展基本上已经超过了经济的支撑的能力，潜力型则表明未来该地区养老服务机构发展是有较强的物质经济基础的。
值得强调的是，研究所依据的实际发展水平、需要达到的水平以及能够达到的水平均为相对水平，不是绝对水平，它只是表明了一个地区的发展水平在全国的相对位置，是一种相对发展状态。尽管如此，研究结论对于政策制订仍然具有较强的启示意义。
第一，对于不同发展状态的地区，政策应有所侧重，扶持的重点是滞后地区。研究结果显示：有15个省份的城镇地区、11个省份的农村地区发展状态属于滞后型。这些地区人口相对较多，养老服务需求量大，大多属于中西部欠发达地区。国家政策应当加大对滞后型地区的养老服务机构建设的扶持力度，尤其是中央财政的转移支付力度。各省(市、区)应根据本地区的实际情况，精心测算、科学规划，积极促进各级各类养老服务机构(包括社区养老服务)的发展，为其创造良好的外部环境。
第二，对于不同发展趋势的地区，政策也应有所侧重，应加强对充分型和制约型地区的扶持力度。研究结果显示：11个省份的城镇地区、19个省份的农村地区的发展趋势属于充分型，这些地区大部分位于中西部省份；另外，2个省份的城镇地区、6个省份的农村地区属于制约型，前者均位于东部省份，后者大部分为中西部省份。从发展趋势来看，农村的发展阻力明显大于城镇，有25个省份农村地区的发展已经充分或受到制约。对于这些发展趋势较弱、缺乏发展后劲的地区，政策扶持的重点不是养老服务机构本身的建设，而是出台扶持该地区经济发展的相关政策。随着该地区经济实力的增强，这些地区养老服务的有效供给和有效需求均会增加，最终促进服务水平的整体提升。
第三，对于发展状态和发展趋势均不好的地区，政策“强心剂”是必不可少的。我们注意到，许多地区从以上两方面来讲都是需要扶持的。一方面，发展状态属于滞后型，养老服务机构发展远远不能满足需求，需要加大养老服务机构的建设力度；另一方面，发展趋势属于充分型或制约型，未来发展面临着经济因素的阻力，需要大力发展区域经济，夯实物质基础。中央政府应当重点关注和帮助这些地区，尽快出台相互配套的扶持政策，大力推进这些地区养老服务机构的发展。这些地区包括河北(城镇和农村)、山西(农村)、黑龙江(城镇)、河南(城镇)、湖南(农村)、广东(农村)、广西(农村)、四川(城镇)、贵州(农村)、云南(农村)、甘肃(农村)、新疆(农村)等。
最后，值得说明的是，我们研究过程中所采用的数据只涉及到“机构养老模式”下的传统养老服务机构，对于“社区居家养老”和“医养结合”等模式下的新型养老服务机构建设和发展问题并没有给予特殊关注，这是以后研究过程中值得进一步深入的领域。另外，研究结论只起导向作用，对养老服务机构建设和发展提供借鉴和参考，养老服务机构的发展需要综合考虑多种因素的综合影响。
注释：
①梁莹：《夹缝中生存的民营养老服务机构：生存困境与发展空间》，《中共天津市委党校学报》2012年第4期。
②曾吉果：《政策创新：刺激社会化供给——发展民营养老服务机构管窥》，《社会福利》2011年第1期。
③《黑龙江：新政给力民办养老机构大发展——解读〈黑龙江省资助民办养老服务机构发展资金管理暂行办法〉》，《社会福利》2011年第7期。
④唐政秋：《养老服务机构法律规制亟待完善》，《社会福利》2011年第6期。
⑤李云飞：《养老服务机构的标准化建设》，《品牌与标准化》2011年第4期。
⑥张英、刘建国：《解析〈湖北省养老服务机构服务质量规范〉》，《社会福利》2011年第2期。
⑦谢琼：《中国养老模式的中庸之道》，《山东社会科学》2008年第11期。
⑧《石家庄市人民政府办公厅关于加快居家养老服务中心建设的实施意见》，法律咨询网http://www.110.com，2012年10月1日。
⑨崔恒展、李宗华：《老龄化背景下的养老内容研究》，《山东社会科学》2012年第4期。
⑩刘灿：《当代中国农村养老与地域差异》，《山东社会科学》2010年第3期。
(11)国家统计局网站，http：//www.stats.gov.cn/zgrkpc/dlc/，《2012中国民政统计年鉴》，中国统计出版社2012年版。
(12)海南省和西藏自治区没有单独的城镇数据。
(13)由于海南和西藏没有单独的城镇数据，这两个地区的城镇养老服务机构发展状况未作分析。