双重冲突中基层政府的困境与出路，本文主要内容关键词为：出路论文,困境论文,基层论文,冲突论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、基层政府深刻地卷入社会矛盾中
市场理论认为，政府是作为第三方对交易中发生的矛盾进行仲裁，因此，政府的地位应该是中立的，对待矛盾的态度是不偏不倚的。公共管理理论认为，政府是根据公共需要对社会进行管理，政府能够协调公民之间的利益关系，以达到公共利益的最大化。这两种理论都把政府作为一个具有独立地位和公平精神的公共机构，在社会矛盾中扮演值得信赖的调停人的角色。公共选择理论却给出了不同的答案，该理论认为政府也是具有经济理性的个人组成，也会因为自身利益需要而放弃对社会公平的追求，因此不能保证政府的行为都是为了公共利益的。政府因为市场在实现社会公平方面的失灵而干预市场，却有可能因为本身存在的自利行为而导致干预的失效。
用上述理论解释我国政府与市场关系的前提是：我国的市场不是自发生成的，政府也不是在市场出了问题后才干预的。我国的市场经济是政府创造出来的。20多年来，在党和政府领导下，有计划有步骤地改革，始终朝着建立社会主义市场经济体制方面努力，直到现在，政府仍然在经济生活中占主导地位。我国社会转型的最终目标是建立一个在国际上有竞争能力的制度框架，政府、市场、公民社会都能够有效地发挥各自作用，而促成这一制度框架的建立不是任何一个系统或部门所能为之，只有政府才有能力实现这一转变。政府主导的市场经济不仅是我国当前的现实，也是我国未来一个时期发展所必需的。
政府与市场的关系始终是改革中必须解决的关键问题，公共选择理论关于政府的经济理性导致政府失效的论断，对当前的我国社会有着非常现实的意义。“先富带动后富”作为一种假设，认为经济发展可以提高全社会的福利，从而使社会矛盾迎刃而解。由此形成了“效率优先，兼顾公平”的发展原则，政府视经济增长为硬道理，以发展的名义与市场强势力量联手，推动增长的速度，却把因此付出的成本和社会风险，视为个人和家庭适应社会变革的能力和责任，不断地退出或缩小应当承担的社会职能。在市场化、城市化、现代化的高歌猛进中，社会成员在成本负担和利益享有的天平上严重失衡，共同富裕的理想变得遥远，短短20多年时间，我国社会从过去的共同贫困落后，变成了今天贫富差距超过了国际警戒线。这说明，当政府把实现市场利益作为主要目标时，在维护社会公平和公共利益方面有可能出现缺位乃至推卸责任，作为全社会公认的公共机构，政府也会因为集体性的经济理性导致其公共性的降低乃至丧失。对此不仅需要全社会来支付成本，政府也将为此付出代价。
显而易见，当前逐步明朗化的社会矛盾和冲突，越来越多地与政府纠缠在一起，甚至直接是由政府行为造成的，社会秩序因此变得十分脆弱而又风险四伏。借用孙立平教授“断裂社会”的概念，[1](P1-19)在政府与其管理对象之间，也出现了某种意义上的“断裂”。这种断裂造成了巨大的社会摩擦，引发了多种社会矛盾和局部冲突，不仅降低了行政效率，进一步还导致对政府主导的改革的社会支持逐步减弱，对政府宣称的目标达成认同度降低，对政府行为的合法性产生动摇和质疑。虽然我国的社会治理结构还维持着“强政府”的局面，但断裂已经造成了行政体系中的薄弱环节，这个薄弱环节最明显的就是基层政府。
基层政府作为执行机构，当然要把落实来自管理高层的意图放在首位，层级节制的行政体制和管理模式，不允许基层政府脱离下级服从上级的轨道自行其是。在运用行政权力强力推行经济和社会体制改革的过程中，基层政府作为执行者必然与利益相关人正面相撞。而不成熟的市场经济、不完善的社会保障、不健全的民主法治、不科学的管理体制、不发育的公民社会，使基层政府面对多元利益群体的不同诉求时，缺乏更开阔的回旋余地、更有效的弹性机制、更合理的妥协精神来平衡和协调各方利益关系。当追求经济增长的GDP指标成为硬道理，而在这个硬道理背后，如果还隐含着经济人的利益冲动，基层政府的行为愈发地显得态度强硬和不公正。所谓“改革发展到哪里，矛盾冲突就出现在哪里”，其含义已经不仅在于利益调整带来了矛盾冲突，而在于基层政府已经不能作为第三方，以调停人的身份居中调停，站在公共利益的立场上作出公平裁决。相反，基层政府经常地成为矛盾的当事人，甚至被认为是矛盾的制造者，深刻地卷入社会矛盾和冲突之中。
二、双重压力下基层政府的困境
压力型体制下基层政府没有与上级讨价还价的地位，但又不能回避群众对政府维护公平公正的要求，卷入社会矛盾和冲突中的基层政府，面临着来自上级政府和基层群众的压力。
我国的经济发展连续多年高速度递增，当前人均GDP已经突破1000美元，这被认为进入了一个关键时期。一方面，经济社会发展上了一个新台阶，也对进一步发展提出了更高要求，因此是发展的机遇期。为了抓住机遇期，各地在政府主导下展开了新一轮竞争。而以GDP考核为主的政绩考核体系，使政府的主要注意力集中于能够有效推动GDP增长的经济活动过程，如下大力气招商引资，开办工业园区；加快改制步伐，将土地、资金等生产要素向强势产业集中；大规模改造城市，经营城市环境等，出现了你追我赶的赶超局面。另一方面，现代化起飞时期，被认为是进入社会问题增多，社会风险易发的时期。正是在政府抢抓机遇大干快上的过程中，社会矛盾变得突出，局部冲突时有发生，而问题又常常与政府推动经济增长的活动纠缠在一起。一些突出问题的共同特点是，改制企业的普通职工、城镇一般居民、普通农民，以及退休职工等，因失业、失地、失房等导致生活水平下降，生存能力脆弱，要求政府帮助解决。但在超常规发展的目标压力下，基层政府往往把经济增长放在第一位，要求群众为了全局利益作出局部利益的牺牲，给予的补偿不尽合理，导致群众不满于基层政府的态度和处理。
利益受损的群众往往把上访作为他们表达利益诉求的主要方法，这就产生了另一个需要基层政府完成的任务。在“稳定压倒一切”的要求下，为了保证经济增长有一个安定的社会环境，基层政府有责任维护社会稳定，而控制上访被认为对基层政府能否化解社会矛盾维护社会稳定具有指标意义，成为一项政绩考核的内容。在所有上访活动中，地方政府特别重视进京上访，其原因不在于进京上访所反映的属于重大问题，而是由于国家有关部门将进京上访登记人数作为指标，排出各地名次给予内部通报，其中蕴含的意义被理解为，出现进京上访是地方政府执政能力弱、治理不力、社会不稳定的表现，因而会在政绩上失分。这就产生了一个奇特的现象，地方政府信访部门纷纷在京设立机构，任务就是劝说进京上访人员返回。这种被称为截访的现象，一直受到多方面的批评，但始终没有改变，其原因不能不与上级部门的排名次有关。但是这种排名次的做法，却被各级政府部门用来层层对下考核。在考核的压力下，基层政府调解社会矛盾的工作重点很大程度上变成了控制上访，特别是控制进京上访。进京截访花费的人力财力巨大，但.上访者的问题并不能因此解决，有些确需向上反映的诉求，因为地方政府出面阻挠，使上访者的情绪激化，矛盾趋于尖锐。同时，由属地派人带回上访者的做法被层层效仿，以至一些乡政府在群众来访时，也要求村组派人带回，让群众感到投诉无门。
与驻京驻省截访相比，能够把矛盾控制在辖区内当然比较主动，“属地管理、分级负责”就成为原则，要求基层政府“小事不出村，大事不出乡，矛盾不上交”，甚至对基层政府提出了“零上访”的要求。事实上指标考核下的上访批次下降，并不表明基层政府有能力化解矛盾，也有可能是运用各种手段限制上访，掩盖了基层政府与群众的矛盾。与此相应，一些群众则利用对基层政府控制上访的考核，越来越有技巧地运用上访策略，对基层政府施加压力，上访出现了某些规律性现象。首先，集体上访规模扩大。一方面因为利害关系相同，相互间容易产生共鸣，经过互通信息、相互联络，很快扩大了参与上访的规模。另一方面，上访者认为参与人员越多，规模越大，形成的压力也越大，容易引起重视。在集群规模扩大的同时，上访者还顾虑到对“挑头闹事”者的惩罚，拒绝推举谈判代表，进行有序的协商对话比较困难。一旦对答复不满意，个别人的不理智建议会迅速导致集体过激行为。其次，选择敏感时期上访。重大节日、重要活动时期，如全国“两会”和地方“两会”期间，异常上访、集体上访会突然增加。选择“两会”这种非常敏感的时期上访，已经不仅仅是为了解决问题，而是具有比较明显的政治示压的意义。虽然上访者只是为了解决困难和问题，并没有明确的政治意图，但其行为本身已经将个性化的利益诉求转变为政治压力了。再次，公开宣称进京上访。由于基层政府对进京上访非常警觉，对可能进京的上访人员控制较严，一些希望直接向最高层反映问题的人要避开控制和劝阻，往往是悄悄绕过基层政府。但现在情况发生了变化，虽然进京上访对解决问题仍然不具有实质性意义，但前述进京上访行为本身对于基层政府的压力，使一些上访经验丰富的人已经把进京上访作为砝码，向基层政府要价，如不答应提出的条件，就公开宣称要进京上访。
上访策略的运用，主要因为群众与政府之间缺少制度性的对话渠道和保障，因而对政府作出反应的过程和结果缺乏明确的预期。但同样，上访也成为群众利用现行行政体制，迫使基层政府妥协的主要方法。基层政府因身处矛盾中心，最确切地感受到社会冲突带来的压力，承受着体制摩擦造成的挤压和扭曲。
三、基层政府解决社会矛盾的能力弱化
基层政府在社会矛盾中的困难处境，是因为僵硬的管理体制和片面的管理思路不适应社会变化的要求，政府职能转变落后于社会结构变迁和利益关系调整的需要。这使处于行政结构下端的基层政府既要面对行政体制的内部冲突，又要应对行政化与市场化之间的外部冲突，在履行职能时，既无从选择，又无所适从，往往方向迷失、动作变形。基层政府在行政责任和行政能力之间存在着一系列不对称，这些不对称导致基层政府调处社会矛盾的能力弱化、机制失效。
1、经济职能与社会职能不对称。观察城市经济体制改革历程，可以看出两条不同方向的集中路径，一条是通过企业承包、出售中小企业、股份制改造，乃至管理层收购，实现资产向少数人集中，造就了一批以原来国有企业领导人或政府官员为主的财富英雄。另一个方向则是由“砸三铁”、优化组合、减员增效、下岗、失业逐步形成的城市贫民阶层，集中承担了改制的成本。也许这的确是为了提高经济效率不得不经历的痛苦过程，这也就注定了基层政府无法改变这一进程。当企业改制按上级的时间表强力推进时，匆忙和紧迫导致一系列操作过程的不规范。
但与改制时的大刀阔斧相比较，政府提供的社会保障十分有限，只限于补偿或解决部分城镇职工传统权益受到损害的问题，大多数人要完全依靠自己的能力或依赖家庭的支持抵御风险。即使对于下岗的工人来说，每月不足200元的最低生活保障，根本不足以获得生活的安全感。基层政府既不能依靠完善的社会保障体系，给失业者以体面的生活，又无法安置更多的人员，给他们以体面的工作。改制造成了资产所有者与城市贫民阶层之间显而易见的利益不均衡，而在平衡两者利益方面，基层政府显得无能为力。
2、行政义务与执行成本不对称。作为基层政府有义务执行上级的任务，如确保国家和政府重大项目建设。但政府工程的补偿标准一般比较低，且经常不能及时到位，要求地方政府的配套资金也迟迟难以落实。为了按时完成工期任务，基层政府只得承诺利息补贴，无形中增加了基层政府财政负担，提高了基层政府履行行政义务时的经济成本。但脆弱的基层政府财政状况，无法满足群众提高补偿标准和及时到位的要求，除了对群众进行“舍小家保大家的思想教育工作”外别无良方。
政府制定的征地和拆迁补偿标准或者长期不变，不随市场行情变化；或者复杂多变，今年和去年不一样，这个部门的标准和那个部门的标准不一样，同类地区同类拆迁补偿标准也不一样。在这长期不变和复杂多变中，政府往往以行政手段低价征地，以市场手段高价卖地，巨额利差成为政府经营城市的收益。基层政府则利用政策搭便车，选择符合自己利益的政策执行，以国家规定为理由，拒绝群众合理的补偿要求。在由征地和拆迁引发的社会冲突中，基层政府行政执行的社会成本不断提高。
3、财权收缩与事务膨胀不对称。多年来政府对农业和农村的投入严重不足，乡镇财政主要靠向农民征收税费维持。但要求基层政府负责的社会事务却在不断扩大，责任不断下移，如义务教育、合作医疗、养老保险等事业，都要求乡镇政府负一定责任，乡镇政府或者举债办事业，或者向农民摊派。税费改革将一些附加费转换成新增农业税，乡镇政府不能再向农民集资和摊派，财政约束严格了，但社会事业又不能不办。目前乡村财务负债现象严重，债务一旦形成就很难化解。在农业税逐步取消后，乡镇政府怎么办农村社会事业？此外，减轻农民负担一直是政府的愿望，措施之一是通过撤并和改制精简乡镇机构和人员。但已经高度行政化的乡村干部是一个数量庞大的群体，即使精简也需要支付一笔不小的费用。
4、依法行政与依法监督不对称。政府依法行政的不到位，也是引起社会矛盾的一个原因。一些政府的重大工程也会在没有合法手续的情况下，强行开工拆迁。而行政机构和行政人员的违法行政，往往引发和激化社会矛盾。对此司法部门无力干涉。司法权威的不足，以及司法救济的不经济和不及时，特别是司法不公，使群众转而选择行政渠道，特别寄希望于权高位重的高层领导，对司法部门的裁决审查纠正。但司法公正问题是不能通过政府来解决的，这不符合法治社会和法治政府的原则。如果群众仍然把政府作为最终裁决者，只能说明行政权力一股独大是建设法治社会的障碍。
四、完善基层政府公共管理职能
随着以人为本科学发展观的建立，执政理念出现了深刻变化，党和政府开始正视社会矛盾和冲突，把构建和谐社会作为执政能力和治国方略。这就不仅要求基层政府对调解社会矛盾负责任，也应该研究怎样才能保证基层政府有意愿、有能力负责任。通过管理体制的调整和创新，推动基层政府向管理本位回归，自觉承担公共管理的职能。
1、调整对基层政府的考核标准。目前对基层政府的考核主要依据1994年中组部出台的“县级党政领导班子政绩考核办法及考评标准体系”。当时我国正面临着能否实现“三步走”战略，在世纪末人均GDP达到800美元，进入小康社会的关键时期，党政干部考核时，对GDP指标完成情况比较重视。目前各地在干部考核上基本还是参照这一考核体系，很多地方上级对下级的考核就是GDP考核。片面考核标准造成了重复建设、资源浪费、环境破坏等恶果，也带来了盲目上项目、办企业、引投资，不顾群众反对，大肆圈地卖地，通过各种手段挤占群众利益等行为。唯GDP增长的考核，导致基层政府出现了典型的“类资本化”特征，直接引发了诸多社会矛盾。
针对考核标准片面带来的基层政府行为偏差，正在制定的领导干部政绩考核评价标准有了较大变化，特别是引入了政绩成本的概念，对为取得政绩所付出的投入和代价进行计量，强调“不仅看领导干部取得的政绩，还要看创造政绩的目的以及为谁创造政绩”。[2]调整考核标准对基层政府具有直接的导向作用，可以引导基层政府树立正确的政绩观，改变过去的“数字出官”、“形象工程”，只讲土地拆迁带来多少投资，不讲拆迁带来多少上访，以及用堵截的办法减少上访等不良习惯，促使基层政府从经济人向公共事务管理者的身份回归。
2、加快基层政府体制改革。考核体系的改变，只解决应该干什么的问题，但基层政府有没有能力干则与行政体制有关，应当从体制上保证基层政府有能力提供社会需要的公共产品和公共服务。温家宝总理去年在全国农村税费改革试点工作会议上指出，以税费改革为主要内容的农村综合改革，主要目标是建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度。[3]围绕上述目标提出了一系列要求：推进乡镇机构改革，转变政府职能，精简机构人员，提高社会管理和公共服务水平；加大农村义务教育管理体制改革的力度，进一步明确各级政府对发展农村义务教育的责任，巩固以政府投入为主的经费保障机制；进一步改革县乡财政管理体制，提高县乡财政自我保障能力，不断规范财政转移支付制度，按照公共财政的原则，调整财政支出结构，增加公共产品和服务的支出比重；协调推进农村其它方面改革，包括建立坚决制止发生新的乡村债务的有效机制。这些要求的落实，一定程度上能够改变基层政府公共管理职能的体制性缺失。这也进一步说明，解决基层政府公共服务严重短缺问题不是只在基层政府层面上的动作，牵涉到整个管理体制和一系列基本制度，需要上下联动，为基层政府有效履行公共服务职能从管理体制和财政制度上提供保证。
3、推动基层政府与社会组织的合作。公共选择理论关于政府失效的分析给出一个重要启示：公共事务不能由政府垄断经营，公众应该参与公共事务的管理。西方国家方兴未艾的新公共管理运动，证明了公众不仅是政府管理的对象，也可以是公共管理的主体。这需要实现两个转变：政府从对全社会的统治向治理转变，公民从对统治的服从向自治转变。基层政府“类资本化”的行为特征，既是公共性丧失的表现，又是权力集中和缺乏制约造成的。政府与强势资本联手直接参与经济活动，形成对经济民主的挤压；政府独揽社会事务使公民自治和自我服务能力得不到发展；民意表达渠道不畅造成公众普遍的“政治不参与”，难以造就保障社会稳定的安全阀。克服这些问题的途径只能是通过经济民主和政治民主，扩大公民权利，约束公共权力。这就需要政府坚持执政为民的思想，更新管理理念，创新管理方式，拓宽服务领域，发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力，共同构建社会主义和谐社会。