关于实行党的代表大会常任制的思考，本文主要内容关键词为：代表大会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D262 文献标识码：A 文章编号：1003—0751（2006）06—0050—05
实行党的代表大会常任制，是推进党内民主建设的重大举措之一。早在1956年，党的八大就决定实行党的代表大会常任制。由于众所周知的原因，后来未能坚持下来。十三大以后，为了推进党内民主建设，中组部先后选择了12个市、县进行党的代表大会常任制试点。党的十六大决定，“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”。此后，党的代表大会常任制的实践和学界的研究进入了一个崭新的阶段。目前，学界对这个问题的认识还不尽一致，实践中也遇到一些实际问题需要解决。笔者不揣浅薄，就党的代表大会常任制问题发表点粗浅的看法，以就教于同仁。
实行党的代表大会常任制的学理逻辑
尽管在党的历史上有过党的代表大会常任制的实践，但对要不要实行该制度，理论界一直存在分歧。赞同者大都从其必要性和重要性的角度进行论证，而从学理上阐述这个问题的论述则少见。笔者对此进行初步探讨后认为，实行党的代表大会常任制，是无产阶级政党尤其是执政党推进党内民主建设的必然的逻辑结果。
（一）党内民主规定着党员在党内的主体地位
党内民主的内涵决定了党员的主体地位。所谓党内民主，是指全体党员有权平等地直接或间接地讨论和处理党内一切事务。列宁指出：“现在整个党组织是按民主原则建立的。这就是说，全体党员选举负责人即委员会的委员等等，全体党员讨论和决定无产阶级政治运动的问题，全体党员确定党组织的策略方针。”① 很显然，党员是党组织的主人和主体。对于中国共产党来说，7000多万党员是党内权力的主体。党的各级领导机关及其负责人是党内权力的受委托者，其权力是由7000多万党员授予的。
党内民主建设的基本目的决定了党员在党内的主体地位。我们党是执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心。坚持党的领导，贯彻落实党的各项方针政策，最终都要依靠广大党员身体力行，充分发挥先锋模范作用。这就必须充分调动广大党员的积极性主动性创造性。“而这些积极性的发挥，有赖于党内生活的民主化。党内缺乏民主生活，发挥积极性的目的就不能达到。”② 新世纪新阶段，广大党员的积极性主动性创造性更是党的事业的不竭动力。江泽民同志指出：“发展党内民主，充分发挥广大党员和各级党组织的积极性主动性创造性，是党的事业兴旺发达的重要保证。”③ 从根本上来说，广大党员的积极性主动性创造性是党员作为党的主人所表现出来的一种对自己事业的负责精神。只有确立党员的主体地位，党员的积极性才能是持久的。如果党内缺少民主，党员主体地位得不到尊重，那么，发挥党员的积极性主动性创造性就是一句空话。
党员主体地位的实现程度是衡量党内民主发展程度的标尺。党内民主的实现形式是多样的，既有直接行使民主权利的形式，也有通过选举代表、间接行使民主权利的形式。实现党内民主的制度也很多，有党代会制度、党委会制度、党内监督制度、党内选举制度等等。无论是党内民主形式还是党内民主制度，其目的都是为了充分地体现全体党员在党内政治生活中的最终决定权。党员的主体地位由党章和有关条例、制度所规定，具有神圣不可侵犯性。党员主体地位的实现程度，标志着党内民主的发展程度。离开党员的主体地位，任何所谓党内民主都会成为无源之水、无本之木。
（二）党的代表大会制度是实现党员主体地位的基本途径
代议制是近现代民主的主要表现形式。无论是无产阶级民主还是资产阶级民主，都不例外。列宁说：“没有代表机构，我们不可能想象什么民主，即使是无产阶级民主。”④ 1948年9月，毛泽东在中共中央政治局会议上指出：“实现党内民主的办法，是实行代表大会及代表会议的制度。我们党内是有民主的，但是还不足或者缺乏，现在要增加。办法是用代表大会、代表会议代替干部会议。”⑤ 随着社会主义市场经济的不断发展，人民利益在根本一致的前提下呈现出多元化趋向。人民内部在利益分配问题上难免会产生分歧和矛盾。中国共产党代表中国最广大人民的根本利益，必须对多样化的人民利益进行协调。协调的方法很多，最好的也是最重要的方法便是多数决定。但是，简单的多数决定有很大的局限性，比如多数暴政、无理性等。代议制奉行多数决定，但不是简单的多数决定，而是一种程序化的多数决定。通过一级一级的代表机构和代议程序对民意进行层层过滤，可以有效地克服民意中的非理性情绪，避免决策受大众一时情绪的支配。
当今社会被称为“奶酪社会”、“麦当劳世界”。然而，这并不意味着人已被异化为只会觅食的动物或者只会工作的机器。虽然很多人不愿也难以直接参与政治事务，但为了维护自身的权益不受侵犯，现代人还是要求在政治上能够当家作主。为了解决这个矛盾，人们越来越诉诸代议制。
为实现人民民主，我国实行人民代表大会的代议制形式；为实现党内民主，我们党实行党的代表大会的代议制形式。中国共产党有7000多万党员，分布在全国各地。如果每项重大问题的讨论决策都要召集全体党员直接参加，显然是不大可能的。这就需要建立党的代表大会制度，由党员选举自己的代表，参加代表大会，选举产生党的领导机关，讨论和决定重大问题。这样，每位代表受委托代表一定数量的党员；他们在代表大会上表达的意志不只是自己的意志，更是他们所代表的那部分党员的意志。从这个意义上说，党的代表大会所表达的意志，基本上代表了全体党员的整体意志；代表大会所作出的决议、决定和进行的选举，都是广大党员意愿的体现。因此，党的代表大会制度是党员当家作主的好制度，是实现党员主体地位的基本途径。
（三）常任制是党的代表大会权力不致流失的重要制度保证
党章规定，党的代表大会是党的最高权力机关。然而，从历史和现实情况来看，党的各级代表大会的权力往往存在着流失的现象。主要表现是：第一，在历史上，经常出现不按期召开党的代表大会的情况。第二，党内有些重大问题不是在党的代表大会上讨论决定，而是由全委会、常委会或者其他形式的工作会议、扩大会议所决定。第三，有许多重大问题的决定，虽然在形式上经过了代表大会，但实际上早已在会前由别的会议决定了，代表大会只不过是走走程序，履行一下手续而已。第四，党的代表大会同各种与其相关的委员会的权力关系不明确，甚至出现党的委员会不向选举它的同一届党代会报告工作，而向非选举它的下一届党代会报告工作的现象。第五，现行党的代表大会及其代表只能在几年一度的会期内发挥一定的作用，一闭会就难以发挥作用。第六，现行党代会既无常设机构又无常任代表，会议一结束，党代会就难以行使对其选举产生的委员会和领导干部进行监督的权力。上述党的代表大会权力流失的诸多现象，大多与代表大会实行非常任制有关。因此，改革和完善党的代表大会制度，其关键和当务之急是实行党的代表大会常任制。
总之，党员在党内的主体地位，即广大党员当家作主，是发展党内民主的本质要求和最终目的；党的代表大会是广大党员当家作主的最基本的途径和载体；实行常任制可以保证党的代表大会权力不流失，使党章关于“党的最高权力机关”的规定落到实处。从这种学理逻辑上来说，党的代表大会常任制不存在要不要实行的问题，而是怎样实行的问题。
实行党的代表大会常任制的措施
实行党的代表大会常任制，是一个复杂的系统工程，需要进行一系列配套改革。根据各常任制试点单位多年的实践，最基本的应采取以下四项措施。
（一）恢复实行党的代表大会年会制
党的代表大会能够经常召开，是其发挥作用的基本条件。党的代表大会是党的最高权力机关，享有最高的决策权、最高的监督权、党内法规制定权和人事任免权。然而，由于它五年才召开一次，党章的有关规定难以更好落实，党的代表大会权力有所流失。要彻底解决这一问题，有效的办法之一就是恢复实行党的代表大会年会制。
党的代表大会年会的主要职责有八项：第一，听取和审议党委、纪委的年度工作报告，听取和审议上一次年会会议事项的落实和党代表所提建议办理情况的报告；第二，讨论和决定全国或本地区本年度政治、经济、文化和社会发展的重大事项，并作出决议；第三，修改和撤销党的代表大会或同级委员会作出的不适当的决议；第四，选举出席上级党的代表大会的代表；第五，对党委、纪委或党委委员、纪委委员进行民主测评；第六，增补或罢免“两委”委员；第七，审议同级委员会提交的其他重大问题；第八，对重要领导干部的推荐和选用，拥有决定权。
关于年会制是否必要的问题，反对者认为，党的全国代表大会同全国人民代表大会有很大的不同，后者每年需要讨论通过许多年度性的重大议题，而前者的任务主要是确定党在一个阶段内的路线、方针和基本政策，产生比较稳定的领导机构，因而不需要也不可能每年都开会。这种观点既不符合历史，也有悖于现实。首先，早在1847年马克思恩格斯为共产主义者同盟起草的章程中就规定：同盟“代表大会于每年8月举行”⑥。1847年6月的共产主义者同盟第一次代表大会确认了年会制的形式。列宁坚持了代表大会年会制。1905年4月， 俄国社会民主工党三大的党章规定：“代表大会由党中央委员会召开，每年一次。”⑦ 中国共产党成立后，从一大到五大，基本上坚持了代表大会年会制。由于特殊的历史环境，五大以后未能坚持下来。其次，从前述党的代表大会年会的八项职责可知，中国共产党作为执政党，除了要决定一个阶段的路线方针政策外，每年都有一些重大的议题需要讨论决定。同时，国际国内形势瞬息万变，五年之内很难说没有重大问题需要代表大会来讨论决定。况且，实行代表大会常任制的根本目的是为了推进党内民主建设。以“不需要每年开会”作为理由来否认实行年会制的必要，显然失之简单。
目前，学术界关于实行代表大会年会制的成本问题尚有争议。实行年会制当然要花一些费用。从试点的情况来看，县一级召开一次党代会年会需要人民币10万元左右。在经济欠发达地区，这的确是一笔不小的开支。然而，一些试点单位的实践证明，年会制并没有增加反而是节约了会议费用开支。因为这些试点单位将全委会扩大会议、三级干部会议等会议合并到党的代表大会年会上，从而大大节约了会议开支。而且，党代会年会制适应了党内民主发展的要求，用集体的意志进行决策，大大减少了重大决策的失误，同时还加强了党内监督，遏制了腐败问题的发生。浙江省台州市椒江区试行党代会年会制16年，没有一个区委委员在任职期间违法乱纪，社会稳定，经济持续健康发展。这足以证明，年会制带来的效益是不可估量的。实行民主制度确实需要付出一定的代价，但相对于非民主的制度，它所付出的代价要小得多。因此，在考虑问题时，不能只计较年会制造成的经费问题，而看不到年会制带来的巨大经济效益和社会效益。
（二）实行党员代表常任制
实行党的代表大会常任制，除了需要实行年会制之外，还必须实行党员代表常任制。毛泽东在谈到代表大会常任制问题时，首先关注的是代表常任制，并由此推演出每年应召开一次代表大会。他认为，实行代表常任制对党内民主建设很有好处，因为“有了常任代表制度，每年就非开会不可”⑧。邓小平在党的八大上阐述实行代表常任制的好处时说：“代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作。”⑨
为了实行党员代表常任制，需要解决好以下几个问题。
一是适当减少代表人数。随着党的队伍的壮大，党的全国代表大会代表人数呈增长趋势，十二大代表人数是1545人，十三大为1936人，十四大为2035人，十五大为2048人，十六大增至2120人。一般说来，代表人数多代表的面要广一些，但必须有一定的限度。过犹不及。人太多了，不容易开展充分有效的讨论。而且，人数太多，组织开会也多有不便。因此，实行常任制的代表人数需要在现有规模上有较大的减少。可以考虑，党的全国代表大会和地方代表大会代表人数在现有规模上削减一半左右。
二是注重代表素质，创新代表产生办法。代表名额的减少，对代表素质提出了更高的要求。党代会要议大事、管方向。作为代表，首先必须具备相当强的参政议政能力。党代表的产生方式是党代会常任制的基础性工程，是提高代表素质的关键途径。党代表的选举需要经过自愿报名和竞争承诺两个环节。没有自愿报名，普通党员的被选举权就无法体现；没有被选举人的竞争承诺，党员就因为无从比较而难以充分行使选举权。不少试点单位实行了代表直选，效果很好。这种做法值得推广，它既可以体现代表的代表性和公信度，又可以体现代表的高素质和先进性，有利于党内决策的科学化。
三是注意代表的广泛性。目前，无论是党的全国代表大会还是地方各级代表大会，各部门领导都占代表人数的70％以上。在社会主义市场经济条件下，包括知识分子在内的工人阶级和农民群众仍然是推动我国先进生产力发展和社会全面进步的根本力量。新社会阶层中涌现出的优秀分子加入党组织，壮大了党的队伍，扩大了党的影响力。选举党员代表应该充分考虑其代表性。应严格按照“三个代表”重要思想的要求，从工人、农民、军人、公务员、新社会阶层的党员中按比例选举产生。党的代表大会是“党员代表大会”，决不能变成党员干部的工作会议。
（三）设立党的代表大会常设机构
所谓“常任制”，是指党的代表大会能够持续不断地行权。代表大会年会制在一定程度上解决了这个问题。然而，年会制只能一年召开一次代表大会，不可能一年到头都在开会。在会期外，如果没有组织载体，代表大会无法发挥其作为最高领导机关、决策机关、监督机关的职能和作用，党员代表也难以开展活动。因此，在党代会闭会期间，应该有一个能使其继续行权的载体。这就要求党的代表大会选举产生一个常设委员会，多少类似于人大常委会那样。常设委员会在代表大会闭会期间行使代表大会的重要职能，处理日常事务。
其实，早期的无产阶级革命导师已经认识到年会制的不足，并采取了一些弥补的措施。早在共产主义者同盟章程中，马克思恩格斯就明确提出了“遇紧急情况中央委员会得召集非常代表大会”⑩ 的办法。对此，列宁作了进一步的探索。他开创了党的代表会议年会制的形式。它是由党中央召集各省委员会和各民族地区委员会的代表组成的，其规模与职权都比党的代表大会小一些。它通常在两次代表大会之间召开，以避免代表大会的权力流失到中央委员会或其他机构。除此之外，列宁晚年还想用召开党的最高代表会议等办法来弥补年会制的不足。马克思主义经典作家的探索是宝贵的，但尚未来得及向常设机构的方向探索。
在我国某些已经实行代表大会年会制试点的地方，也大都感觉到没有常设机构的尴尬。为了弥补年会制的不足，不少试点单位设置了“党代表联络办”之类的机构。但这些机构在代表大会年会闭会期间，并不具备代表大会的职能，只是党委的一个职能部门和附属机构，对全委会工作只能建议不能监督。其具体职能是“调查研究”、“建言献策”、“当好参谋”等。这与党的代表大会是领导机关、决策机关、监督机关的职能定位差之甚远，起不到代表大会应起的作用，只不过给党委或者是党委组织部增加了一个办事机构和工作班子，使机构和工作人员膨胀。有的试点单位成立“领导小组”，由党委书记亲自领导，分管政工的副书记和组织、纪检、宣传、统战等委员具体负责。但同样不具备代表大会常设机关的职能。
党的代表大会常设机关可以称为常设委员会。它由党的代表大会选举产生，在党代会闭会期间，能够代行代表大会的重要职能，是权力机关。实行党的代表大会常任制的目的是使其真正成为党的权力中心。一切背离此目的的改革只能是南辕北辙、缘木求鱼。有学者认为，以往常任制试点对党代表个人的行权略有尝试，但没有向常设机关的行权层面发展，这是首批12个常任制试点搞了14年成效不大、大多数试点单位自动停止试点工作的原因所在。(11) 这种说法是有道理的。
（四）改革党的领导机构设置
设立党的代表大会常设委员会后，需要对现行党的领导机构设置进行改革。常设委员会作为党的权力机关，在代表大会闭会期间行使日常决策权；党的委员会恢复历史上曾有过的执行委员会的称谓，作为代表大会的执行机关；保留纪律检查委员会，作为党的纪律监督机关，应该实行垂直领导体制，并扩大其权限。常设委员会、执行委员会、纪律检查委员会都由党的代表大会选举产生，并对代表大会负责；在代表大会年会上报告工作，接受监督与质询。三种机关人员原则上不应交叉任职。
三大机构的框架设计体现了党内分权的原则。目前一些常任制试点单位的方案体现了这一原则。对此，有些人心存疑虑，怕妨碍了党的集中统一领导，陷入西方三权分立的窠臼。这种疑虑是没有必要的。首先，党内实行一定程度的分权是必要的。邓小平指出，为了防止多党制，为了纠正权力过分集中的弊端，必须“强调必要的分权和自主权”(12)。权力过分集中对于执政党来说危害甚巨。邓小平深刻指出：“党成为全国的执政党，特别是生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后，党的中心任务已经不同于过去，社会主义建设的任务极为繁重复杂，权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识，成为发生‘文化大革命’的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了。”(13) 应当看到，高度集中的体制是在长期战争环境与计划经济体制下形成的，它对革命胜利和建国初期集中力量建立独立的工业体系和国民经济体系发挥过重要作用，不能全盘否定。但是，当今时代的主题发生了变化，党的历史方位有了改变，继续保持高度集中的体制已不合时宜。这就要求党必须与时俱进，开拓创新，对党内权力进行科学合理的分解。其次，必要的分权不但不会妨碍反而会加强党的集中统一领导。马克思主义历来认为，党的权力中心在党的代表大会。设立常设委员会是为了使代表大会在闭会期间能够继续行权；执行委员会负责执行代表大会的决议；纪委实行垂直领导体制，相对独立地发挥检查监督职能。三大机构分别行使决策权、执行权、监督权，统一对党的代表大会负责。这样，将大大有利于把党的权力集中于党的代表大会，防止党代会权力流失，从而进一步加强党的集中统一领导而不是相反。这与西方的三权分立有质的区别。
实行党的代表大会常任制是一项大工程，目前尚处于起步阶段。其体制和运行机制需要继续探索，许多技术性问题也有待解决。理论研究和试点要积极，但行动要审慎。因此，党的代表大会常任制改革只能先在部分市、县进行试点，认真总结经验，待形成成熟方案后，再稳步推进。
收稿日期：2006—08—08
基金项目：国家教育部哲学社会科学研究重大攻关项目《马克思主义学科体系建设》（04JZD001）的阶段性成果。
注释：
① 《列宁全集》第13卷，人民出版社，1987年，第191—192页。
② 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年，第528—529页。
③ 江泽民：《论党的建设》，中央文献出版社，2001年，第515页。
④ 《列宁选集》第3卷，人民出版社，1995年，第152页。
⑤ 《毛泽东文集》第5卷，人民出版社，1996年，第137页。
⑥⑩ 《马克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社，1958年，第575、575页。
⑦ 《苏联共产党章程汇编》，求实出版社，1982年，第7页。
⑧ 《毛泽东文集》第7卷，人民出版社，1999年，第54页。
⑨ 《邓小平文选》第1卷，人民出版社，1994年，第233页。
(11) 参见李永忠：《决策、执行、监督三权分立相协调》，《中国共产党》2004年第4期。
(12)(13) 《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第329、329页。