摘要：近年来，我国地方金融发展迅速，对推动地方经济发展发挥着日益重要的作用，特别是2003年明确将农村信用社改革成为地方金融机构，并将其管理交由省级政府负责。顺应这一改革潮流，省级政府及其以下各级地方政府基本都设立了地方金融管理办公室，加强对地方金融机构的管理，在加强沟通交流、提供公共服务、优化金融生态等方面取得积极成效，但也存在着重管理轻服务、金融监管缺位与不到位、职责定位不明确、管理边界不清晰、履职的法律依据不足、与中央金融监管部门职能交错等问题，一定程度上影响着地方金融的管理效率和效果。
关键词：管理主体；管理边界；职能配置；履职组织架构；权责制衡机制
1引言
本文认为完善地方金融管理体制的方向是构建以省级政府和中央政府各为主体的双层金融管理体制。地方金融管理的边界是在省辖行政区域内依法注册成立、主要服务于当地经济发展的金融机构。提出作为地方金融管理主体的省级政府应履行对地方金融机构的依法管理职能、金融监管职能和行业管理职能，并结合当前履职实践中存在的问题，认为应构建省级金融办公室、省级金融监管局、省级金融协会的履职组织架构，形成分工合理、制衡有效的履职格局，提高履职效率。建立以省级政府为出资主体的金融风险处置基金和地方金融管理成效的考评制度，形成双层权责制衡机制，以促进省级政府正确履行管理职责，推动实现地方经济与地方金融机构的共赢发展，有效维护好地方金融稳定。
2明晰地方金融管理的边界
2.1现行政策规定的地方金融管理边界
现行有关政策规定，省级政府主要履行对辖内农村信用社、小额贷款公司和融资性担保公司的管理职责，承担金融风险处置责任。目前，农村信用社改革在全国范围全面展开，省级政府已经成为农村信用社的管理主体，开始履行对其的管理职能，并全面承担其金融风险处置责任。另外，中国银监会对农村信用社依法履行金融监管职能，承担金融监管责任；中国人民银行负责监测农村信用社金融风险，在省级政府承诺还款的前提下，可对处置其金融风险提供临时资金支持。目前，小额贷款公司和融资性担保公司正在快速发展，省级政府已经明确由省级金融办公室全面负责监督管理这些机构，并承担其金融风险处置责任，标志着省级政府也已成为其管理主体。
2.2完善地方金融管理边界
2.2.1地方金融管理边界的争论
地方金融管理边界主要是指所涉及地方金融机构的范围。目前，国内学者对地方金融机构的内涵和构成具有不同认识，主要包括以下几方面的观点。一是从经营的地域角度界定，认为地方金融机构是指在县域内开展金融服务的金融机构，包括国有性质和民有性质的法人金融机构及其分支机构。二是从机构构成角度分析，认为地方金融机构包括城市商业银行、城市信用社、农村商业银行、农村合作银行、农村信用社、村镇银行、农村资金互助社等银行业机构、证券保险业机构，以及准金融机构如小额贷款公司、融资性担保公司等。三是从管理主体角度分析，认为地方金融机构是指由省级政府管理的金融机构。目前，按照现行政府规定，地方金融机构包括农村信用社（含农村商业银行、农村合作银行，下同）、小额贷款公司、融资性担保公司等。四是从是否涉及公众利益角度分析，认为地方金融机构是指运营基本不涉及公共利益（判定标准是吸收公众存款）的金融机构，应包括小额贷款公司、典当行、融资性担保公司、融资租赁公司、私募基金等，由省级政府管理；对于涉及公众利益的金融机构，应由“一行三会”（指中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保险会，下同）管理。
2.2.2完善地方金融管理边界
本文认为，上述观点仅侧重于从某一个方面来界定地方金融机构，与目前省级政府承担的管理职责和金融风险处置责任相冲突。例如，按照农村信用社改革政策规定，省级政府已成为农村信用社的管理主体，但按照上述分类方法，由于农村信用社吸收公众存款涉及公共利益，由中国银监会实施金融监管，不应该纳入地方金融管理范围。同时，虽然地方政府是城市商业银行、城市信用社的控股股东，履行着控股股东责任，承担着金融风险处置责任，但由于其属于“一行三会”监管，不应列入地方金融机构范围。因此，应从省级政府履行的管理职能和承担的金融风险处置责任，以及与地方经济发展的紧密结合角度，界定地方金融管理边界。笔者认为，地方金融机构应是指在省辖行政区域内依法注册成立，主要服务于当地经济发展的金融机构（包括银行业机构、证券业机构、保险业机构，下同）。具体包括：一是在省辖行政区域内依法注册成立，且分支机构全部分布于此行政区的金融机构。二是省级政府及其以下各级政府控股、在本省所辖行政区域内依法注册成立、分布于省辖外行政区域分支机构开展的金融业务不超过其业务总量10%的金融机构。将此类机构纳入地方金融机构范围主要是因为省级政府及其以下各级政府控股，在处置金融风险中，承担控股股东责任，并且绝大部分金融业务在省辖内开展。
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3加快建立权责制衡机制，促进良好履职
3.1建立以省级政府为出资主体的地方金融风险处置基金
3.1.1金融风险处置基金的资金来源。金融风险处置基金的规模应结合地方金融机构的风险程度确定，按使拨备覆盖率达到100%测算。鉴于省级政府全面承担金融风险处置责任，从法理上看省级政府应承担建立金融风险处置基金的全部资金。但考虑到金融风险的发生也与地方金融机构的经营管理不规范高度相关，因而地方金融机构也应以部分出资承担金融风险处置责任，从而形成省级政府为出资主体，地方金融机构补充的格局。据此，两者的出资比例可以确定为7：3或6：4。省级政府的出资额度应综合考虑财政支出的承受能力和地方金融机构风险程度确定。为了防止产生较大的财政支出压力，具体出资额度可以按照一定比例从中央政府对省级政府的转移支付或税收返还的增量中扣划，由于增量部分还没有纳入省级政府的财政支出计划，便于其安排财政支出计划时统筹考虑金融风险处置基金出资额，以保证处置基金具有稳定、足额的资金来源。
3.1.2金融风险处置基金的管理及保值增值。一是金融风险处置基金的管理。此项基金的主要职能是处置金融风险，因而典型特点是应急性资金，大多数时间将会处于闲置状态。因此，可由中国人民银行代为省级政府管理金融风险处置基金，以防范其在闲置时将此项基金挪作他用。因为中国人民银行履行维护金融稳定职能，有责任推动省级政府处置好地方金融机构金融风险，同时也缺乏挪用处置基金的动机，一旦需要处置金融风险，中国人民银行就可及时将处置资金交付省级政府运用。二是金融风险处置基金的保值增值。中国人民银行可按照省级政府的意见，将金融风险处置基金投资于高流动性有价证券，如国债、政策性金融债等，在实现处置基金保值增值目标的同时，确保需要处置资金时，能够及时足额变现，快速投入使用。
3.2建立地方金融管理成效的考评机制
3.2.1考评机制的组织架构
一是中国人民银行作为牵头单位。从目前中央金融管理有关部门的职能范围看，中国人民银行的履职范围较为广泛，履职的综合性更强，适宜承担考评机制牵头单位的重任，由其作为考评机制的牵头单位较为合理。
二是成员单位应包括财政部、中国银监会、证监会、保监会、中央组织部等部门。中国人民银行、财政部、中国银监会、证监会、保监会主要侧重于从金融管理业务的角度对地方金融管理的成效做出客观评价，中央组织部门主要借助上述部门对地方金融管理成效的评价，实施对地方政府政绩、地方政府干部的考察。由于中央组织部门能够在很大程度上影响地方政府干部的任免，从而可以将地方金融管理成效的考评机制作为地方政府干部晋升激励的重要工具，以此督促地方政府各级干部认真履行地方金融管理职责，通过影响“乌纱帽”的方式，强化省级政府履行地方金融管理职能的责任约束，这将在一定程度上要优于经济层面的权责制衡机制对地方官员形成的责任约束，体现着鲜明的中国特色，更加有利于督促地方政府提高地方金融管理的效率和效果，实现地方经济与地方金融机构的共赢发展，维护地方金融稳定。
3.2.2考评机制的主要内容
一是建立地方金融机构的金融综合统计制度。这就要求建立地方金融机构的金融综合统计制度，以制度规则促使省级政府及时地向中央金融管理有关部门上报地方金融机构的经营活动、金融风险等信息，从而有效防止地方政府提供虚假的地方金融风险信息，干扰考评工作的正常进行。二是建立完善的考评指标体系，全面准确评价地方金融管理成效。主要包括地方金融机构的经营财务指标、金融风险指标，地方政府加强地方金融管理措施的评价指标，地方金融风险动态变化的评价指标等。三是加强实地现场考评，提高考评的精准性。要深入地方金融管理实地，现场查阅地方金融机构的账册、资料、地方政府采取的管理措施等，了解、考评地方金融管理成效。四是将对地方金融管理成效的评价结果纳入地方政府的政绩考核，与地方政府官员的晋升相挂钩，发挥晋升激励的有效作用，形成对地方金融管理的新型权责制衡机制。
结束语
针对目前实践中存在的地方金融机构管理职能配置不全面、履职组织架构缺位等问题，本文认为，进一步深化地方金融管理体制改革，应在完善管理职能配置的基础上，健全与之对应的履职组织架构，在省级政府统一领导下，形成履职合力，提高履职效率.
参考文献：
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作者简介：
高天石身份证号码：34240119911019xxxx
论文作者:高天石
论文发表刊物:《基层建设》2018年第35期
论文发表时间:2019/1/18
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