经验与借鉴：香港政府公共服务改革对我国内地的启示，本文主要内容关键词为：公共服务论文,启示论文,香港政府论文,内地论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1007-5194(2011)04-0152-05
与国内相比，香港公共服务经过近百年的发展，已较成熟。香港一方面是中国传统文化熏陶下的华人社区，儒家思想等传统伦理观念作为一种文化积淀，深深注入香港同胞的血脉之中，虽然受商品经济和西方殖民文化的冲击，但中国人所特有的内在品质在香港被长期保存下来[1]。另一方面，香港又融入了西方文化的特质，广泛吸纳了科学、民主、法制精神、自由平等观念等西方文化中的精髓，因此，香港公共服务特征具有东西方文化“兼容并蓄”的优势。
由于经济、社会发展具有阶段性特征，香港政府在公共服务领域发展过程中面临的问题与挑战，目前或今后在内地城市化过程中也会面临着同样的问题。因此，积极借鉴香港特区政府在城市公共服务改革、管理创新等方面积累的丰富经验，可以为我国内地政府在城市化过程中改革、创新、发展公共服务提供有益的参考。
一、香港政府改革公共服务模式历程
(一)创新管理模式，改革行政组织
政府管理模式对公共服务发展至关重要。香港政府顺应时代的发展，积极探索社会服务管理模式，以确保公共服务供给的最大化。
1989年2月，香港政府财政司以政府文件形式发布了题为《公营部门改革》的报告，拉开了香港城市公共服务管理模式的序幕，改革的重点就是基于“掌舵”与“划桨”相对分离的原则，建立行政组织体系分层化的组织架构。所有行政部门被分为相对独立的三个层次：第一层为政策或决策层，由当时的总督及政府部门各司司长、局长所组成的布政司委员会构成，负责对香港总体的资源进行规划和分配，关注政府资源权威性分配过程中是否符合公共利益，其决策直接决定了公共服务提供的空间。第二层为资源管理层，包括政策局所属的政府部门和机构。主要负责确定公共服务项目的优先次序，以及在公共服务项目实施中的资源进行分配，控制公共开支的可接受程度，并且确定下属服务机构的绩效水平。第三层为行政执行层。此层为政策的具体执行者，负责将政府的公共管理和服务职能直接传导给社会和市民。
2002年，香港社会福利署重组其管理架构，将管理及推行公共服务的权力下放到13个地区社会福利办事处，并加强服务的响应性及与社区内其它社会福利组织的伙伴关系，以引导其它社会服务组织重组其架构来配合，致使其管理架构更能以社区为本，希望社会服务组织更能因应社区的特色及为居民提供独特的个性、专业化的需要服务。
(二)以市场为导向，以市民(顾客)为中心
香港政府遵循“小政府、大社会、大市场”的理念，以市场为导向，以顾客为中心。“顾客导向”指公共组织及其成员站在顾客的立场上，评估组织的管理绩效，将顾客视为主要资产，建立与顾客的互动关系，以追求顾客满意为基本目标。港英政府虽然在颁布的《公营部门改革》中，提出城市公共服务注重以“市场为导向”、“顾客为中心”，但港英政府管治的出发点是维护宗主国在香港的利益，其并不是港人利益的代表。
回归之后，特区政府在“促进安定繁荣，提高广大市民的生活质量，照顾需要援助的人，保障个人权利和自由，维持法治，鼓励市民对社会各尽本分”的改革宗旨下，树立了“服务市民、以市民为本、向市民交代”的全新行政理念，采取了一系列积极有效措施，力图建立符合“三E”(Economy，Efficiency and Effectiveness，即经济、效率、效益)标准的服务型政府，切实为香港市民提供优质、高效、便捷的无缝隙服务。香港特区政府以市场为导向、以顾客为中心的行政理念，充分体现了其“顾客导向”的价值取向和要求[2]。
(三)公共服务外判，供给模式多元
公共服务外判，也称政府购买服务，是源于50多年前西方国家的一项社会福利制度方面的改革，指政府在社会福利的预算中拿出经费，向社会各类提供社会公共服务的社会服务机构，直接拨款资助服务或公开招标购买社会服务[3]。
在香港，除了核心公共服务由政府直接提供外，大部分城市公共服务是由政府向社会进行购买，形成了由政府、商业组织、民间组织、私人机构等组成的多元供给模式。政府将公共服务划分为三种供给模式：(1)私人不愿意生产或者无法生产必须由政府提供的核心公共服务，如社会治安等。(2)政府主管、授权私人提供公共服务。采用这种方式的主要是那些盈利率不高或盈利前景不明朗，但投资庞大的公共物品，如公共汽车、电力、海底隧道等。(3)完全由私人提供公共服务，如：香港社会福利署通过服务外判，以公开招标方式提供护理和护养安老照顾服务等。截至2009年9月30日，香港社会福利署总共为129家参与“改善买位计划”的私营安老院舍进行了不同程度的资助[1]。
二、香港政府在城市公共服务发展中的职责、角色及定位
香港特区政府一直担当市场促进者的角色，提供便利的营商环境，令所有企业在公平竞争的环境下运作，建立了良好的规管制度，以确保自由市场的完整性及畅顺运作[4]。在城市公共服务领域，香港政府担当公共服务促进者角色，制定相关政策与法规，对公共服务机构进行有效监管，以确保公共服务供给最大化。
回归前，港英政府认为，政府对于公共服务的职责有三：指导和统筹社会福利服务的发展，督导及监察服务的实施情况；直接提供一个适当的社会保障制度和若干社会福利服务，特别是法津规定的服务；确保有足够的经费推行社会所需的福利服务[5]。回归后，特区政府遵循“积极不干预主义”的公共政策原则，强调政府在社会、经济发展中仅扮演提供基本法律和制度的角色，除了对医疗、教育和住房等与居民生活密切相关的宏观层面上的社会政策进行干预外，其他事务都应交由市场处理，政府不作任何或者只作极少的干预[6]。
(一)培育社会组织，形成多元竞争
公共服务产品具有非排他性、非竞争性等特点，因而在公共产品的提供方面，市场存在缺陷，即起不到它应起的作用。作为资源配置手段之一的政府，在干预经济的过程中同样也暴露了其自身的缺陷，造成各种政府失灵，在资源配置过程中同样不能使资源达到最优化状态。社会组织通过深入社会基层、贴近民众的优势及社会整合功能，有效克服公共服务供给的市场与非市场缺陷[7]。
社会组织参与公共服务在香港有悠久的历史传统，早在19世纪中后期，香港就出现了一批具有中国传统形式的慈善团体(如宗祠)，开展接济穷人，为病人看病等。如果从1870年东华三院成立开始计算，香港社会服务发展至今已有近140多年的历史[8]。20世纪40-50年代，大量难民涌入香港，基督教组织纷纷出面救济难民，组建于1953年的“香港明爱”，为难民发放救济款、食品和衣物等[9]。2003年，香港参与社会服务的非政府机构约345家，共提供了90%的社会福利服务，每年接受服务人次超过5700万[10]。
香港政府公共服务改革中重要的一点就是引入了市场机制，在公共服务提供主体上实行竞争，在城市公共服务供给模式中打破了政府的垄断，使政府机构与公营机构之间、公营机构与公营机构之间、私营企业与公营企业之间在公共物品的提供中形成了竞争关系，加强了生产厂商的竞争，降低了成本，提高了服务效率和服务水平，有效满足了市民的需求。
(二)制定法律政策，全程进行监管
香港政府于1958年成立社会福利署，负责制定及推行社会福利等公共服务。1991年社会福利专业人员注册局成立，进行有关社会工作者注册的立法工作。1997年6月6日通过《社会工作者注册条例》，旨在透过监管机制，监察社会福利服务行业社会工作者的素质，达到保障服务使用者及公众利益的目的。1998年1月6日，社会工作者注册局成立，主要职能包括制订及检讨注册为注册社工的资格标准及有关的注册事宜，处理有关注册及续期注册事宜，处理有关注册社工的违纪行为事宜等[11]。同时，香港政府积极推动服务表现监察制度，于2000年逐步实行“服务质素标准”，以进行对机构服务的评估。
为了推行政府购买公共服务的运作，香港社会福利署成立了“合约管理部组”，以推行竞争性投标方式分配服务单位的长远策略，制定投标方式和程序，监察和检查合约的执行，调查投诉和服务使用者意见，以及比较不同服务单位的表现[12]。从注册到监督，完善的法律法规一方面规范了非政府组织的权利和义务，另一方面也体现了政府对非政府组织的控制，进一步规范了社会组织机构为居民提供的公共服务。
(三)提供资金支持，监察服务表现
1968年，香港公益金成立，统筹志愿机构在本地的募捐工作，但其筹款能力非常有限，其拨款只有社会机构收入的1%-2%，政府开始对各志愿机构进行拨款资助，实行“酌情津贴”制度。政府在1973年发表名为《香港福利未来发展计划》白皮书中，第一次清楚划分了政府与志愿机构间在福利工作上所负的责任，白皮书积极肯定了志愿机构的作用，提出社会福利署与志愿机构联手合作，明确了政府要在经费上支援志愿机构的责任。根据香港社会服务联会的调查，1973-1974年度，接受调查的32家志愿机构中，海外捐款减至总收入的14%，政府的补助所占的比例增至43%，若加上从公益金来的款项，志愿机构可说是完全依赖政府和公益金的支持而生存[13]。
20世纪80年代，香港政府就开始把部分公共服务以合约形式转移到非政府机构。经费方面以政府提供为主、民间筹措为辅。到了90年代，随着经济的发展，香港社会服务迅速发展。这些社会服务主要是由非政府组织提供，但由政府全面资助。基本上，政府已经成为非政府组织财政的主要来源，不少非政府组织80%以上的资金来自于政府的资助。截至2008年4月1日，共有173家受政府资助的非政府机构，其中62家机构已加入“整笔拨款”计划，他们所得的款项相当于整体资助额的99%[14]。政府对非政府组织的资助亦由80年代不足10亿元，增长至90年代末期的60多亿元。如下表所示[15]：
1992年，香港成立效率促进组，目的是促进及保持市民对公共服务的信任，鼓励和推动政府善用私营机构(主要通过公私合营和外判)，在策略及执行层面上挑选和引进措施改善及提升公共服务的效率及价值，提供有关私营机构参与公共服务良好做法的指引，为政策局和部门提供顾问服务等，从而提高公众对公共服务的信任。效率促进组所开展的工作是：第一，了解及分析公众对政府服务质素的意见、服务表现数据及其它服务质素和效率的指标。如效率促进组在2009年9月委托香港大学潘锦溪商业研究学院，透过电话形式对1208名年满18岁且于过去一年内有接受过政府部门或公立医院服务的香港居民进行调查。第二，参考本港和其它地区提供公共服务的最佳做法，研究广泛采用的可行性，以切合本港需要。第三，效率促进组会在政策和执行层面上编写实务指引，帮助同事掌握最佳做法。第四，根据部门的实际情况，提供切合部门特性和需要的变革方案和项目管理服务。第五，与部门合作推行先导计划，试验及示范成效，藉此推动部门采纳新的工作模式，为市民提供更佳服务。第六，培育练达的内部顾问人员及与外部伙伴建立优良网络。第七，借鉴以往的经验，不断改进政府服务，进行定期调查，以量度成果，分析趋势和需求[2]。香港政府建立的完善的服务表现监察制度，对社会机构提供的公共服务的效率、质量进行有效的监察，促使其能够为广大居民提供更好的公共服务。
(四)构建伙伴关系，实现互利共赢
1966年，香港政府发表社会公共服务白皮书，提出建立政府与提供社会服务的非政府机构之间的“伙伴”关系。20世纪80年代，香港政府就开始把部分公共服务以合约形式转移到非政府机构。服务方面以民间提供为主、政府提供为辅。两者的分工也比较明确，政府负责制定整体的福利政策、规划福利服务的发展方向、探索对社会服务机构进行科学合理的财政支持方式、提供业务指导、决策互动以及监督和评估服务质素等方面；民间机构则保持自身的独立性和专业性，不断提升公共服务的质量和社会认同。
香港政府通过设立“社区投资共享基金”，鼓励并资助政府、私营企业、民间组织三方合作开展公共服务项目。私营机构通过与政府及民间机构合作，以履行社会企业责任，改善经营环境，包括建立良好信誉，提升员工的技能，建立企业形象等，有利于企业更好开展业务。社会组织通过合作，吸收其它组织优点，互相传授知识、经验、技术，避免“志愿失灵”。政府部门通过合作，提高民众社会参与公共服务的广度及深度，促进了社会整合，三方通过结成伙伴关系，为公共服务这一共同利益分担责任，很好地实现了互利与共赢。
三、香港政府公共服务改革对我国内地的启示
据统计与预测，2008年我国城镇化率达到45.68%，2009年城市化率达到47%，2010年将达到50%[16]，2030年我国城市化率将达65%[17]。随着我国经济的发展、社会的转型、城市化进程的加快，目前我国城市公共服务规模、水平已经远远不能满足需求，政府只有切实改善民生，不断满足人民群众对社会公共服务日益增长的需求，才能有效地化解社会矛盾，促进经济、社会的进一步发展。香港政府改革公共服务的经验，对当前内地转轨时期发展公共服务事业，具有一定的借鉴作用。
(一)转变执政理念，调整角色定位
公共服务的社会化主要是依靠社会力量，内地政府要切实改变过去公共服务大部分由政府自身提供的理念，各级政府应把一部分公共服务的职能让渡给社会组织，充分发挥其作用，使其行使部分管理社会事务的职能，构建“小政府、大社会”的社会治理模式，充分发挥政府、市场和社会三者的作用，以政府计划为主导，以市场化和社会化为主体，以公共需要满足为标准，建立公共服务供给的多中心体制和互补机制。
政府要改变长期以来对社会组织“重登记、轻管理”、“重行政管理、轻依法管理”的局面，完善法制与政策，明确界定和保障其法律地位、组织机构、业务活动范围、权利和职责、经费筹集使用、税费待遇、工资保险、管理体制等，为其健康发展提供制度化保障，实现对社会组织的法治化管理。但是，我们必须看到，长期以来，各级政府过多地干预企业管理、社会事务，形成了政企不分、政社不分的管理体制。这种体制经过多年来颇有力度的改革，虽然有了明显改变，但实现由“全能政府”向“有限政府”的转变仍然存在着很大的困难[18]。
(二)培育服务组织，引入竞争机制
目前，我国内地政府对提供公共服务的社会组织管理非常谨慎，仍然施行登记管理部门和业务主管单位的双重管理体制，导致很多社会机构是政府型、政府支持型、政府背景型，与政府有着“血缘关系”，甚至成为政府的附属机构，变相地行使着政府的职能，使其难以发挥更大的作用[19]。如上海市S慈善基金会成立之初，工作人员都是来自于政府相关民政和社保部门的事业编制人员，其薪金和福利也由政府包揽。政府通过控制让社会组织完成政府办的一些社会任务，社会组织则获得各种授权和垄断地位，两者形成紧密的保护和被保护或者控制与被控制的关系，虽然它们并没有行政上的上下级关系或者隶属性，但这种关系类型仍然没有脱离计划经济时代的全能主义的窠臼[20]，这就使其在参与社会公共服务时，依赖政府给任务，缺乏竞争机制。
与国外相比，我国社会组织人才缺乏，经验不足，流动性大，人员总体素质不高，管理和服务理念滞后，致使机构工作的专业化水平不高，直接影响了工作质量和社会效应。由于利益的驱动，甚至一些社会组织违背非营利的原则及以推进社会公益为组织的宗旨，诸如滥用减免税特权、牟取暴利、工资奖金过高、变相分红、贪污屡禁不止等等[21]，不能承担信息沟通、组织协调、公共服务、督促检查等职能，功能扭曲，角色变形，社会公信度不高[22]。这就需要政府从人员培训、制度规范、服务监管等方面加强管理，培育其发展，使其能够提高社会服务的专业化水平，为市民提供高效、优质的公共服务。
(三)加大资金投入，加强服务监管
香港的经验表明，社会服务的发展离不开政府财政的大力支持。如香港社会福利署2010-2011年资金预算是396.46亿港元[3]。国内各个地区、各级政府购买服务的项目都具有临时性、应急性特点，这就带来很大的不稳定性。要从根本上改变这一状况，就要求各级政府在公共财政预算中增加对购买公共社会服务的预算，使其逐步走向规范化、制度化。
政府要完善对提供公共服务的社会组织进行有效监管。第一，改进政府原有的监督体制。在过去的监督工作中，政府往往只是对非政府组织进行“年检”，而年检又形同虚设。第二，建立多元评估及问责机制。公共服务投入的资源具有稀缺性与排他性的，必须使其稀缺的资源得以发挥最大的效用。因此，加强对社会组织的绩效管理，建立有效的评估与问责机制十分紧迫而必要。我国内地对社会组织的评估机制不完善，使对社会服务机构的问责形式化，这就需要开拓新的监督技术手段，建立独立的评估机构来帮助政府、公众对社会服务组织提供的信息进行分析与评价。
(四)创新基层党建，引领社会建设
社会的快速转型、社会结构的深刻变化要求党要不断与时俱进，积极转变执政方式，把党的建设与社会建设有机结合起来，不能就党建论党建，要充分发挥党在社会建设中的政治引领作用，鼓励、支持社会服务机构为人民提供优质、高效、专业的社会公共服务，不断改善人民生活，解决人民群众的实际困难。
党对社会组织的领导及对社会建设的引领就是执政与服务，主要体现在两个层面：一是政治的领导作用，即通常所谓的“党领导社会”，其机制为对社会组织的规范、导向与组织发展的促进作用，如上海市闸北区大宁社区党工委对辖区群众社团实行申报、备案、评估制度，对评估合格以上的社团提供不同数目的资金支持，对评估不合格的社团给予指导，并积极探索党支部建在社会团体上，充分发挥了党的政治引领作用，增强了基层党组织的社区影响力和凝聚力[23]。二是治理的引导作用，通过执政党同社会服务组织的沟通协作，共同实现对社会的治理。这是党在社会治理层面上的执政方式创新，提供了党领导社会、管理社会的框架，也是创新传统执政方式的结果[24]。
当前，中国共产党与社会组织之间的关系，表面上是政党组织与社会组织的关系，是国家与社会关系的一种体现，但实际上是中国社会两种社会建构体系之间的关系，它背后体现的是国家建设逻辑的变化以及政党在这种变化中的自我调适与发展[25]，这也充分体现和证明了党所具有的强大生命力，它能够不断适应国内外执政环境的变化，通过改变执政方式，以更好地服务于广大人民群众，始终保持其先进性。
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