在我国实行绩效预算的设想，本文主要内容关键词为：在我国论文,绩效论文,预算论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、什么是绩效预算？
绩效预算是美国在1949年首次提出的一种预算方法，称为Performance Budgeting，是政府部门按所完成的各项职能进行预算，将政府预算建立可衡量的绩效基础上，即干多少事拨多少钱。此后，每当遇到财政困难，都会有人捧出这一“法宝”。于是，又相继出现了“项目预算”(Program Budgeting System)、“项目－计划－预算”(Planning-Program-Budgeting,PPB)以及零基预算(Zero-Based Budgeting,ZBB)等大同小异的方法。
绩效预算与传统预算方法的不同之处在于，它把市场经济的一些基本理念融入公共管理之中。从而有效地降低了政府提供公共品的成本，提高了财政支出的效率。可以说绩效预算不仅是一种预算方法的改变，而且是整个政府管理理念的一次革命。
1.从管人转向管事，更贴近市场经济要求。传统的预算管理方式，是按照“人员——职能——经费”这一模式进行制度安排的。先考虑人员等政府履行职能的资源量，再根据资源情况确定政府履行职能的程度，再根据职能需要确定相应的预算。这一模式，计划经济痕迹很浓，所谓“因人设事”，就是这种制度安排的产物。绩效预算，则以一种全新的角度，按照企业化经营模式，把政府作为一个提供公共品的经济部门，建立起“公共品——公共品成本——预算”的模式，通过对公共品的核算，进行预算编制。这就彻底改变了原来只考虑政府公共资源存量的做法，从而使预算紧紧围绕公共品的成本，体现了预算的约束机制。
2.从收支核算到成本核算，更符合价值规律的要求。在市场经济条件下，公共品也是商品，它也必须遵循价值规律。在传统预算理念下，预算收支仅仅体现了政府意图。从制度经济学的角度讲，政府自己按自身的意图编制、执行预算，本身就缺乏内在约束机制。尽管有人大（国会）的国家监督、审计部门的政府监督以及财政内部的监督体系，但总的看。这些外部监督都难以摆脱政府自身需求膨胀的趋势，以致于政府支出扩张成为一个财政学的定律。绩效预算，则从强调公共品核算的角度，在预算中融入了成本核算的理念，从而从制度上强化了政府内控机制，使公共产品和服务能严格按价值规律的要求进行核算。
3.绩效预算更好地调动了各部门的积极性。在传统预算管理体制下，要么，先由财政代部门编制预算，要么，由部门编制预算、财政审批，财政与各部门实际上站在对立的角度，在预算经费指标上进行博弈。绩效预算实际上把预算的执行权还给了部门，在确定了部门的业绩指标和预算指标后，部门可以在这些指标的前提下，自行调整实现业绩指标的技术路线，从而一方面使政府能较好地控制预算规模，另一方面，可以极大地调动预算单位的积极性，使它们能更好地进行资源配置。一个简单的例子，政府部门为了完成某项目标（如城市绿化），在政府核定的预算指标内，既可以选择通过招投标的方式，让市场力量来完成城市的绿化及维护工作，也可以通过组建公共园林局等形式，由政府部门来完成这项任务。这种选择权的下放，可以促进政府行为能符合市场经济的要求，从而使政府行为与市场经济的要求更为协调。
4.以客观公正的绩效评估体系代替传统的业绩考核，体现的民主化理念更为完整。绩效预算的核心，就是建立起一套能够反映政府公共活动绩效的评估体系。在绩效预算制度下，一个单位的预算是根据它所要完成的职能，需要通过一系列取样于社会的客观指标来计算的（这一点，吸收了零基预算的经验）。对各部门绩效的评估既不是本部门自己说了算，也不是由财政部门说了算，而是由纳税人的代表对政府的公共服务进行评价。这就赋予了绩效预算民主化的功能，无论是财政部门，还是用款单位，必须在公众的监督下，通过实现有效的公共服务，才能取得政府预算的支持。这可以有效地改变目前各级官员盲目追求“业绩”和“形象”的形式主义作法。因此，绩效预算，也是一种公民（纳税人）监督下的预算方式。它对于强化财政监督，提高政府的管理水平，有着十分积极的意义。
二、绩效预算的关键是如何制定绩效指标
1.从最终目标出发是制定绩效指标的根本原则。
绩效预算由绩、效、预算三个要素构成。“绩”是指财政支出所要达到的目标，“效”是指用具体指标评估完成目标的情况和取得的成绩，“预算”是指财政为这一支出目标提供的拨款额。
绩效预算与传统预算的不同之处在于，它关注的不是预算的执行过程，而是执行的结果，不是政府的钱够不够花，怎么花，而是政府在这些地方花了钱，老百姓最终得到了什么？因此绩效的衡量是实行绩效预算的基础，也是各国在实施当中难度最大的部分。
我们以往也对政府部门进行考核，但那种考核往往是以该机构完成了多少工作量为指标，如制定了多少规章制度、出差多少人次等，这样考核的常常是它们的“产出”，而对这些规章制度和出差的作用却不予过问。绩效预算与此最大的区别就在于，它是从最终的目标出发，制定规章制度也好、出差也好，最后达到了什么效果。用通俗的话说，就是要为老百姓办实事，这是制定绩效指标所要遵循的最重要原则。如果没有达到什么效果，这些规章制度和出差不仅不是政府绩效，而恰恰是应该取缔的资源浪费。
从这一原则出发，有些部门虽然花钱很多，但它们办了很多实事，达到了很好的效果，那么，这些财政支出的绩效就很好，这些部门有可能会得到更多的财政预算。而另一些部门虽然花钱较少，也每天忙忙碌碌、辛辛苦苦，但并未达到什么真正的绩效，只是进行一些公文旅行，作些表面文章。这样的财政支出，再少也是不值得的，应该考虑将这些部门取消，或大幅度削减预算。
那么，什么是从最终目标出发呢？就是说，绩效目标是工作的“成果”，而不是政府机构的“产出”。成果与产出的不同在于：“成果”就是老百姓的受益，通过该项活动老百姓得到了哪些好处。而“产出”则是我们作了哪些工作。政府部门常常将工作“成果”与”产出”相混淆，在绩效目标的制定中片面强调本部门的工作量，而忽略了工作的最终目的，这是一种很普遍的倾向。那么到底怎样区别“成果”与“产出”呢？在实行绩效预算中，各国都积累了不少这方面的典型事例。这些例子可以帮助我们很好地理解“成果”与“产出”的区别。
美国爱荷华州的“绩效预算手册”中举了一个修桥的例子，某市有一条河，河上需要建一座桥，以解决交通拥堵的问题。但有关部门将建桥本身作为项目目标，从建桥的方便出发，将它设计在河流最狭窄的地段。桥建成了，交通拥堵的问题却没有得到很好的解决。这样虽然他们很好地完成了“产出”，工作量完全符合要求，桥按时完工，质量也符合标准，但绩效评估却只得到很差的结果。
再以职业培训为例，各国政府都比较重视对失业人员的职业培训，通常的作法是，政府自办或者委托其他机构对失业人员进行培训，财政按参加培训的人数进行拨款，但经常有人经过数次培训仍不能再就业。澳大利亚政府实行绩效预算后，改变了原来的作法，首先劳工部通过公开招标，选择一批信誉好的私营职业介绍所作为政府特约服务商，与其签订购买就业服务成果的协议。由他们对那些年龄偏大、缺乏专业技术的就职困难者提供培训、职业介绍等服务。每成功就业一个人，可以从政府领到相应的报酬。没有就业成功就不付酬。为了防止“水分”，他们还对“成功就业”制定了严格的标准，将服务费用分几次支付。从而使职业培训的工作效率大大提高，政府不再花冤枉钱，有效地减少了财政支出。
从这里可以看出，绩效预算与一些地方通过政府“业绩”来衡量工作好坏是有着根本区别的。强调成果与产出的区别，正是为了避免工作中的官僚主义和形式主义。纳税人的钱是要用来为老百姓服务的，而不是用来体现政府“业绩”的。
为了能正确地建立绩效衡量指标，国外一些政府常常要先进行民意测验，看公众最需要解决什么问题，从那些最迫切需要解决的问题出发，制定绩效指标。
2.确定绩效指标的基本方法。
绩效考核指标的设计包括“质”和“量”两部分。“质”就是我们通常所说的最终成果，表明这笔财政支出是用来作什么的，老百姓从政府的该项活动中能得到什么好处；“量”就是政府作这件事情的效率如何，这通常包括产出指标、效率指标和投入指标几个方面。产出指标是政府机构工作所产生的货物或服务的数量；效率指标是以单位成本、单位时间或与其他单位比较等表示的关于政府机构活动的生产率指标；投入指标是政府机构使用资源（主要是财政支出）的数量。
如前所述，这里成果指标是最重要的指标，可以直接计量民众从政府工作中获益的情况，在有了成果指标的前提下，用其他指标来说明成果指标。但不是所有政府工作都可以找到直接的成果指标。不得已时可以用效率指标进行绩效衡量，实在连效益指标都无法制定时，才使用产出指标。制定绩效指标还要注意尽量选择那些能够得到客观的数字信息，能够进行计量的指标，否则即使有了绩效指标也无法进行检查和评估。
绩效指标的制定被各国公认为是一个极其复杂的问题，是一项技术性非常强的工作。因为政府的工作不像市场上的各种活动那样都有直接的经济效益。政府活动的范围往往是那些市场失灵的领域，政府的投资也往往是那些社会需要，但短期很难见到经济效益的项目。因此各国在衡量财政支出的绩效时，常常除了借助于企业经常使用的“成本－效益”分析方法。还要考虑如下一些因素：支出的短期效应和长期效应；支出的直接效应和间接效应。
下面，结合美国的做法，列举一些具体的绩效指标作为参考。
(1)公安部门。公安是一个提供纯公共产品的部门，其工作性质使得业绩考核难度较大，美国加利福尼亚州某市对公安考核分成三部分：一是治安指标。将犯罪案件按性质和危害程度进行分类，规定了各类的犯罪率和破案率指标，如第一类犯罪率应当保持在同等规模城市中最低的25%的范围内，平均每人的物质损失不超过74.37美元等。二是交通安全指标。平均行车100万英里发生的车辆事故不超过3.42起。三是软指标。主要靠居民对警察服务满意程度的打分。上述指标的考核由审计和社会公证机关主持，议会进行监督。考核指标体现了公安部门应对本地区社会治安的总体负责的思想，使公安的重点由原来的光是查案转变为依靠群众，防止案件发生上。由于还要考核居民对警察服务满意程度，警风也有了很大变化，警民关系变得比以前融洽了。
(2)公共工程。过去公路的建设都是在合同上规定承包商必须用多少公分的A材料、多少公分的B材料。实行绩效预算后，政府仅提供设计图纸，在合同中规定了公路的预期使用时间，达不到使用年限的由承包商负责，对提前完成任务的承包商进行奖励。
(3)环境卫生。过去对环境部门考核的是工作量指标，即根据需清洁街道、清扫前的街道清洁等级计算出总的工作量，这项指标由政府聘用的义务监督员来打分。实行绩效预算后，纽约市环卫机构对全市的6000多条街道进行了摸底，重新调整了方案，对那些不需经常清扫的街道，由每天打扫一次改为2-3天一次：那些肮脏的街道进行重点整治，增加清扫次数。实行这些措施后，“肮脏的街道”的比例由原来的43%下降到4%，有近75%的街道被评为“清洁令人满意”。而环卫部门不仅没有增加人员，经费也比以前节约，环卫工人的收入比以前提高了。
确定了绩效指标之后，还要有绩效评估的标准。由于绩效指标一般是数量化的，其评估标准通常是一个数值范围，如果被评估者的绩效恰好在标准范围之内，说明它完成了预定的职责；如果被评估者的绩效表现超出标准的上限，则说明被评估者做出了超常的努力，绩效卓越；如果被评估者的绩效表现低于标准的下限，则表明被评估者存在绩效不佳的问题，需要进一步改进。
3.绩效评估中应特别注意的问题
(1)注意被评估者对数据的扭曲处理。
应该承认有些政府服务即使考虑了各种因素，用以上方法仍然很难进行绩效衡量。如警察巡逻的绩效。它的直接成果是增加人们在街上行走或财产的安全程度，它的产出和效率是巡逻的人数、次数和巡逻里程，这些都很难作为绩效衡量的确切指标。于是人们找到了三个替代指标：资源投入、服务水平、犯罪率。资源投入指标包括预算、支出和雇员的数量。服务水平指标包括巡逻的里程、罚款单的数量、作出反应的呼叫数量、逮捕数量和破获的犯罪数量。
这些数据与警察巡逻的绩效比较接近，但有些指标在一定程度上处于被评估者的控制之下，很容易被扭曲。如警察机构可以通过增加逮捕的人数或者交通罚款单的数量来提高其“产出”。警察能够在周末晚上增加巡逻，逮捕更多的醉汉，以提高其服务水平。犯罪率指标同样可能使实际成果扭曲，比如，警察能够这样做，当减少严重犯罪对他们有利时，他们就尽量减轻案情，以达到较少的严重犯罪率；而当一个地方的犯罪率增高之后预算分配会增加时，他们就增加犯罪的严重程度。避免对数据进行扭曲处理，是制定绩效指标和进行绩效评估特别要注意的问题。
(2)注意避免绩效指标对工作产生误导。
这里典型的事例是对基础研究的绩效评估，可以说没有什么定量方法可以真正衡量基础研究的质和量。于是人们制定出一些参考指标，如发表论文、出版专著、发明专利的数量等，但实行的结果发现，这样的绩效评估不仅是徒劳的，而且是有害的。因为这样会迫使科学家因更多地关注短期结果而趋于保守，而不敢锐意创新；使科学家追求表面成果，而不愿将精力投入到那些需要长期默默无闻搞基础研究的领域。可见，绩效指标的误用会导致严重的负面效果，对基础研究短期绩效的评估可能会对创新工作带来毁灭性的灾难。因此，美国国家科学基金的绩效指标与评估方法，在几经探索之后确定为主要采用定性的方法，如是否在科学与工程学前沿领域支持了新发现、是否促进了科学发现与其应用相结合，等等，而不制定数量化的指标。
三、在我国实行绩效预算的构想
总结各国实行绩效预算的过程，大体可划分为这样几个步骤：
根据总战略制定各部门发展战略——各部门年度计划——年度绩效计划指标——年度终了时对实际绩效进行评估——根据绩效完成情况调整下年度预算。
近年来，我国进行的部门预算改革已经取得了很大的进展，实现了每个部门有一个统一的预算，这就为实行绩效预算制度提供了极为有利的基础，统一的部门预算使部门的绩效考核成为可能。一些地方和部门在预算编制中还采用了零基预算，各地普遍建立了政府采购制度，这些都为绩效预算的推行创作了良好的条件。
但是正是由于缺少绩效方面的考核，大大限制了部门预算功能的发挥。很多部门一方面拼命要求增加预算拨款，另一方面却存在大量的财政资源浪费和使用低效率现象。各部门的领导都愿意千方百计扩大自己的预算，却很少进行降低行政成本的考虑。
我国应抓住已实行部门预算的有利时机，积极推动绩效预算的实施。尽管绩效预算与我们目前的预算编制方法有许多根本理念上的差别，但我们可以通过逐步过渡的方法，在实践中不断探索和改进。
1.利用现有基础实行并逐步完善绩效预算。
目前，我国各部门实际上都制定了与国家5年计划目标一致的本部门发展规划，以及各部门的年度工作计划，在此基础上，将年度的工作计划进一步细化为年度绩效计划指标（包括绩效目标和量化考核指标），使各部门的具体工作与国家的总体发展规划联系起来。在这一过程中，还可以推动中长期滚动式预算的实行。可以从2004年就开始进行准备，编制出2005年的绩效计划，并将此计划尽量与部门的预算挂起钩，在2005年终做出当年绩效评估情况的报告，并依此对以后的预算进行调整。
2.应用绩效——成本分析法制定项目计划。
绩效预算的实行，项目的确立是关键，在项目确立过程中，应充分运用绩效——成本分析的方法，使项目的目标真正明确起来，只有确立了正确的项目目标，才能达到保障财政支出效果的目的。
以解决交通拥堵为例：这是一个预期的总目标，要达到这个目标可以设立多种不同的项目，如：(1)在城市中修一条新的道路；(2)将原有的道路拓宽；(3)修地铁；(4)在十字路口建立交桥；(5)用提高收费或额度控制的办法限制机动车上牌照：(6)增开公共汽车，同时提高机动车的停车费。这些办法到底孰优孰劣，哪一个可以用最低的成本最有效地解决交通拥堵？
再如：某地的财政支出安排，除去必不可少的开支，只有少量机动的资金。政府是先投资修一条通往外面的大路，还是先投资修建一所更好的学校，或者是进行居民的危旧房改造。这些事情无疑都是为老百姓谋福利的，也都是重要的。但是，哪个应该先办，哪个可以后办？
这里，就应该用绩效——成本分析的方法进行比较，特别要尊重民众的意愿，将有限的资源用在老百姓最需要的地方；解决同样的问题，选择成本最低的方法。因此，绩效预算的方法不仅是用于对已确定支出的效益评估，更要用于事前的资源配置。在资源有限的条件下，通过绩效——成本分析使财政资源达到最优配置。
3.绩效指标的确定采取内、外结合的办法，由易到难。
绩效预算有一个特点，越是具体的有直接成果的项目，越容易确定绩效指标和进行绩效评估，在各国的实践中，往往地方政府和基层部门的绩效指标相对容易确定，而中央政府各部门却较难建立自己的、能够独立实现的绩效指标。
所以，绩效预算的实施可以同时在中央和地方基层政府机构中实施。绩效指标的制定采取先易后难，逐步完善的办法，首先从项目预算入手。制定出分项目的绩效指标，并与其预算相对应；对于暂时无法制定具体绩效指标的预算部分，再与经费预算放在一起，与部门的总体绩效目标挂钩。
在绩效指标的确定和评估方面，采取内外结合的办法。因为这是一项技术性非常强的工作，靠财政部门或仅靠本部门的专家都难以胜任。可以采取由专家讨论和听取民众代表的意见两个渠道形成，专家应包括部门内部的专家和外部（如大学、社会科研单位）的专家，民众代表的意见可以通过人大代表或者民意测验来获得。通过这样的内外结合，形成科学合理的绩效指标。
4.依靠群众进行绩效执行情况的评估。
在我国可以不必设立类似美国全国绩效评估委员会那样的政府机构，只在人民代表大会下增设一个与预算委员会并列的绩效评估委员会，由有关专家组成，负责监督和组织各部门绩效指标的制定和年终的绩效评估。
对政府部门的绩效评估，固然要尊重专家意见，让民众参加评议也是绩效预算的重要方面。要提高公民评议的水平和效率，必须先保障公众的知情权，充分实现政务公开，形成一种“鱼缸效应”——政府和公共部门的活动就像鱼缸中的金鱼一样时刻处于民众的监督之下。另外，组织民众评议政府绩效，需要注意方法，在技术上需要按照科学的社会调查方法进行。比如，调查问卷的设计要保持中性，最好请中立的舆论调查机构进行调查，减少评议过程中的误导，提高评议的准确性。每年的人代会上既要通过年度预算，也要通过年度绩效计划；同时对上年的预算和绩效的执行情况进行审查。
5.建立正确的激励机制。
过去由于预算不考虑绩效，常常是哪里工作问题比较严重，就增加预算拨款，隐含在这种作法背后的是一个令人深思的机制，它不是在奖励成功，而是奖励失败。在这种机制下，政府各部门都把办事作为讨价还价的“博弈”筹码，扩大自己的困难，谁也不愿意少花钱而把事情办好。另外，就是按“产出”进行预算，而不管这种产出是不是有用，比方说，水利部门提出要打一口井，财政拨给一笔投入，而交通部门提出应把井填上，于是又拨给一笔财政支出。实际工作中这种荒唐的现象确实是存在的，这样的财政管理机制，效率岂能不低下。
实行绩效预算就是要将各部门的预算与其工作绩效挂起钩来，建立正确的激励机制。绩效预算的一个重要作用是较好地解决了精简机构的问题。由于绩效预算实现了预算拨款与绩效挂钩，这就使那些已经过时、实际上无所事事的官僚机构和人员暴露出来。为合理削减财政支出和机构的精简提供了依据。
另外，在绩效预算的改革中，各国都不同程度地增强了各部门执行预算中的灵活性，使其能根据情况变化及时进行调整。并按照绩效评估的结果，给真正重要而且效率高的部门更多的预算拨款。另外，一些国家还改变了对节余资金的处理办法，将它留给部门，结转下年使用。这些经验都是值得我们借鉴的。
各部门内部同样可以根据绩效预算的原则，合理简并机构，有效进行资源配置。绩效评估还使对干部能力的考核有了科学的依据。以前我们往往以“勤勤恳恳”、“任劳任怨”等工作态度标准来评价干部，今后应使用绩效评估的方法，从干部工作的最终成果来考核，正确反映干部的实际工作能力。
6.实行部分的权责发生制会计，全面反映政府绩效。
要准确反映政府的绩效和成本，财政状况是一个重要的方面，政府财政报告不仅应反映当年的预算资金收支情况，还应反映政府的资产和负债的变动情况。但在传统的财政管理体制中，对政府的固定资产管理十分薄弱，部门拥有的资产数量与其工作绩效没有联系，各部门往往热衷于提出资产购置的要求，而部门中却常常有大量的固定资产闲置得不到充分利用。
目前。我国以及世界上不少国家都在使用收付实现制的会计方法，这种会计方法存在的一个严重问题是，它可以通过提前或延迟支付现金人为地操纵各年度的支出，同时也不能将资本性项目的购买成本在使用年限内进行分摊，另外这种方法忽略了投资的机会成本，不能正确完整地反映政府行政的成本。收付实现制与权责发生制之间的根本差异在于会计确认的时间不同。收付实现制以款项的收付为标准记帐。权责发生制以权利的形成和责任的发生作为记帐的标准。权责发生制会计可以更准确、更全面地反映一定时期内提供产品和服务所耗费的总资源成本，被广大企业普遍应用。目前已有一些较发达的国家开始在政府预算会计中使用权责发生制，或采用部分的权责发生制。在这方面走在前面的是澳大利亚和新西兰，目前英国、冰岛、加拿大、法国、美国等欧美国家都已开始这方面的改革。
为了更全面地反映政府的绩效和成本，我们也应修改现行会计方法，在政府预算中实行部分的权责发生制会计，并建立政府财务状况报告制度。在每年的人代会上不仅报告本年度的预决算情况，还要报告政府的财务状况，包括固定资产状况权益和负债状况等。各部门的预算也应同时包括本部门的财务状况，这样才能更全面地反映政府各部门的真实绩效。在推行部门预算的过程中，很多地方和部门进行了比较彻底的清产核资，这为使用权责发生制会计打下了一定的基础，我们可以根据已有的条件和预算管理的需要，有选择地实施权责发生制会计。
7.引进竞争机制，提高公共产品和服务的效率。
上一世纪90年代以来，随着各国对政府支出效益的重视，公共产品和服务的提供中广泛地引进了市场竞争机制，许多OECD成员国开始把公共产品和服务的生产和提供民营化，就是把政府负责的公共服务通过竞争承包、招标等方式让私人部门来完成，从而节约了资金，提高了绩效。
近年来，中国一些地方的政府部门已经开始在公共服务中这样做，如青岛等城市，把街道清扫服务通过竞争招标的方式，承包给个人负责。北京市把公共厕所的清洁服务承包出租给个人。这些实践都为政府提供低成本高质量的公共服务提供了有益的经验。
8.以绩效审计带动绩效预算的实行。
目前我国虽然还没有实行绩效预算，但不少审计部门已经先行一步，开始在审计工作中不仅进行合规审计，同时审计支出是否取得了应有的效益。因此，我国在绩效预算的改革中，可以让绩效审计先行一步，以绩效审计推动绩效预算的实施。
虽然各部门还没有制定确切的绩效指标，但政府的各项财政支出本来都有一定目的的，通过绩效审计可以看出该项支出是否完成了预期的目标，与同类支出相比效率如何。目前不少地方和部门已经开始进行这方面的尝试。在每年的人代会上不仅要报告关于财政预算执行情况的审计，还要报告对政府部门绩效的审计。通过绩效审计使政府各部门的决策者，增加在使用财政资金时的“压力”，更多地关注如何降低行政成本，提供服务质量。
绩效预算的改革将为促进我国政府进一步走向民主化，提高行政效率，有效使用财政支出，作出重要的贡献。
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