政府信息公开目录体系分类系统研究，本文主要内容关键词为：体系论文,目录论文,政府论文,系统论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］ G253
［文献标识码］ B
［文章编号］1004-325X（2008）12-0015-06
推行政府信息公开，是科学执政、民主执政、依法执政的必然要求，是推进社会民主、完善社会法制、建设法治国家的重要体现，也是让政府信息资源得以被民众知晓、让社会充分共享并有效利用的必由之路。
近年来，我国非常重视政府信息公开工作。2007年4月5日，温家宝总理签署了第492号国务院令，即公布《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》），并于2008年5月1日起正式实施。《条例》中明确规定：“为实施《条例》，行政机关应当编制、公布政府信息公开目录和信息公开指南，并及时更新。政府信息公开目录应当包括索引、名称、内容概述、生成日期等内容。”[1]《条例》的颁布，对提高政府透明度，建立阳光政府，促进依法行政，有效发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用等，都将产生积极而深远的影响。
在推行政府信息公开工作中，涉及到很多问题，而政府信息公开目录的研究、编制和发布，无疑是整个政府信息公开工作的基础和核心，也是实施和落实《条例》的具体表现。因此，政府信息公开目录成为政府信息公开工作的重要内容，其中，信息分类系统和核心元数据是目录体系的核心和基础。本文拟对政府信息公开目录的分类系统进行探讨。
1 分类系统的标准规范问题
当前，人们在是否要对政府信息公开目录进行分类这个问题上并没有异议，但在如何分类上分歧很大。即使是在基本上取得共识的主题分类上，也有着很多分歧，例如，到底该如何分类？分到几级合适？是否需要统一和规范？等等问题，一直存在着很多的争议。作为具体部门的工作人员，往往更倾向于按照组织机构、部门业务及以往的惯例来进行分类，认为没有必要进行规范、统一。
然而，如果站在国家的层面来考虑，可以设想一下：如果不事先进行统筹规划和统一部署、没有全国统一的标准规范和分类系统，而是各部门各行其道，各搞一套，那么就会导致我国各个单位发布的信息公开目录五花八门、各式各样，无法形成规范、统一的信息公开目录，也无法最终形成全国统一、互联互通、分布与集中相结合的政府信息资源体系，从而形成了一系列新的信息孤岛，造成资源的极大浪费，也直接影响政府信息公开工作的顺利进行和可持续发展。因此，我国政府信息公开目录建设必须事先进行顶层设计，对一些必要的事项制定统一标准进行规范，遵循标准化、规范化、科学化的发展道路。
这些标准规范具体包括政府信息公开目录体系中的信息分类系统、核心元数据方案、索引码编制方案、内容概述规范、目录格式规范等。其中，信息分类系统和核心元数据是目录体系的核心和基础。笔者以为，尽管对信息分类进行规范和统一的难度很大，但并不是不可实现，也并不能就此认为不需要标准和规范。只要设计得法、处理得当，它一定能够发挥应有的作用。关键是我们要对分类系统的重要性和意义有足够的了解。
2 分类系统建设的意义
分类系统的建立对于政府信息公开目录体系具有举足轻重的作用，主要表现在以下几个方面：
2.1 信息分类是编制政府信息公开目录的基础
在编制政府信息公开目录时，需要对公开信息进行标引和著录，还需要对信息条目进行元数据赋值。只有建立分类系统后，才有可能根据政府信息的属性和特征（既有主题方面的特征，又有体裁、生成机构、日期等非主题特征）对公开信息进行标引和著录，从而实现对信息的有效组织与管理。
2.2 信息分类是政府信息公开目录体系建设的前提
进行分类的更为重要的原因，即信息分类是保证政府信息最终得以整合和集成的关键。一方面，由于政府信息的数量十分庞大，增长速度很快，作为负责信息公开的主管部门，如果没有统一的分类，则无法形成统一规范的分类系统，无法实现对全国或整个地区相关信息的有效组织和管理，既无法掌握宏观情况，也无法了解相关部门的信息公开工作情况；另一方面，作为那些政府信息公开的执行部门，每一份文件产生之后都需要进行有效的存储、管理和检索，而信息分类是其基础。如果分类问题得不到有效解决，就会出现部门内部信息管理混乱的局面。同时，如果各个部门的信息分类标准千差万别，那么最终实现政府信息公开的统一将是天方夜谭。
2.3 信息分类提供了政府信息查询的入口
从互联网发展的过程看，利用搜索引擎查找信息要比按照分类层级逐级浏览更容易、更被人们接受。但是这种方法也存在着不足，多数情况下，当用户在查找所需政府信息的时候并不知道目标文件的具体名字或内容，而且用户的信息需求也各不相同。这就需要信息的提供和服务部门要对信息特征进行多维的描述，以便为用户提供多重入口，便于用户的浏览和查询。而且在信息分类中，也可以采用不同的分类方式，如主题分类、机构分类、体裁分类、服务对象分类等。
2.4 信息分类对用户检索起到辅助和导航作用
很多情况下，用户在查找政府信息的时候明白自己想要什么，但有时需要对同类信息或相关信息进行集中检索或查询，这时，单纯使用检索并不能达到最好的效果。许多国家在政府信息公开时采取了按照服务对象（受众）分类来提供主题服务的方式，如将信息服务对象分为公民、企业与外国公民等类型，对每种对象提供特定相关信息，再按照所办事情进行聚类。其好处就是即使对所查询的信息不甚明确，用户也可以通过分类结果所提供的指导逐级浏览，迅速找到相应信息。
3 目录的分类维度问题
对政府公开信息的刻画，可以通过多个维度进行分类和描述。例如，可以通过以下4个维度进行，即主题分类、体裁分类、机构分类和服务对象分类。①主题分类：即依据信息资源的内容属性——主题对其进行分类的方法。②体裁分类：即依据信息资源的外部属性——文体体裁对其进行分类的方法。③机构（部门）分类：即依据信息资源的负责单位——部门或机构对其进行分类的方法。④服务对象分类：即依据信息资源所针对的特定群体——受众对其进行分类的方法。
根据以上4个维度的分类，相应地产生以主题分类为核心，以体裁分类、机构分类和服务对象分类为辅助而构成的有机的分类体系。主题分类反映了政府公开信息在内容方面的属性或特征；体裁分类体现了政府公开信息在表现形式与体裁上的不同；机构分类则体现了政府部门机构与职能的特点；服务对象分类体现了政府公开信息在适用对象和受众上的不同。
这4种分类相互独立，当政府公开信息的某个维度的属性发生了变化时，不会影响到其它维度的属性，从而最大程度地保证了目录体系的稳定性。每种分类在元数据中应至少有一个相应字段。同时，这4种分类之间客观存在着必然的关联。具有特定内容属性或特征的政府公开信息以某种表现形态为特定受众提供相应的功能服务，并由相应的职能部门对其负责。所以，这4种分类方法既相互区别，又相互联系，共同构成了整个政府信息公开目录的分类系统。
在实际实施的过程中，这4种分类方式并不一定要同时全部采用，但至少都要采用主题分类，待条件成熟后再逐步采用其他分类方法，以便对政府信息进行更加全面、系统的标识。
4 国内外政府信息分类体系对比分析
对政府信息资源进行分类时，可以从两个层面来考虑。第一个分类层面是发生在信息生成并确定需要保存时，其主要目的就是更好地组织本机构内部的信息资源，使其更为有序地保存起来，可称为一次分类。一次分类更多的是方便内部管理。第二个分类层面发生在信息公开时，这时要考虑的出发点是方便用户对信息的查找，可称为二次分类。二次分类更多的是方便用户使用。由于分类的目的不一样，分类结果也就截然不同。以下从这两个层面对国内外政府信息资源分类系统进行比较。
4.1 一次分类的比较
各国一次分类的规定不尽相同，我国与英国对一次分类目录给出了一个标准，但是美国并没有相关的明确标准。
2007年9月，中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会发布的GB/T21063.4－2007《政务信息资源目录体系第4部分：政务信息资源分类》[2]对我国政务信息资源的分类进行了比较明确的规定，提出了我国政务信息资源分类的标准、编码规则等，其中也列出了我国的主题分类类目表，共21个一级类目和133个二级类目。一级类目分别包括“综合政务”、“经济管理”、“国土资源、能源”、“工业、交通与邮政”、 “信息产业”、“城乡建设、环境保护”、“农业、水利”、“财政、金融”、“商业、贸易”、“旅游、服务业”、“气象、水文、测绘、地震”、“对外事务”、“政法、监察”、“科技、教育”、“文化、卫生、体育”、“军事、国防”、“劳动、人事”、“民政、社区”、“文秘、行政”、“综合党团”、“综合类”。
美国政府印刷局（The Government Printing Office，简称GPO）是被授权负责管理所有美国政府公开出版物信息的机构（另一机构为美国技术信息服务局，National Technical Information Services，简称NTIS），并向社会提供政府信息指引服务。从1895年起，GPO就开始出版《美国政府出版物目录月刊》。该目录在对政府信息进行分类的时候，并不是按照一个标准给出分类结果，其中主题分类与机构分类是同时使用的。在其一级类目中，既有按主题分类的“农业”、“国防”、“教育”等，又有按机构分类的“商务部”、“美国政府印刷局”等结果，而且其下的二级类目同样如此[3]。需要指出的是，到2004年底，目录纸本停止印刷出版，随后正式并入网络版。
1994年6月，美国政府创立了GPO Access[4]，为美国公众提供在线政府信息资料库、寄存图书馆的免费馆藏、联邦机构的档案及法律文献等政府信息。GPO Access上将联邦政府信息按照主题分为11个一级类目[5]，分别是商业与劳工、教育、环境、食品药品、津贴与奖励、健康医疗、军事与安全、科学技术、货币与经济、社会事务、交通。但最近，在网站中，已将“商业与劳工”和“货币与经济”合并为“商业与经济”，一级类目被调整为10个。
为解决政府信息资源数量日益庞大、储存地点分散、查询困难的难题，20世纪90年代，美国政府应用元数据概念和技术设计了一种支持公众查询、获取和使用政府公开信息资源的分布式信息资源管理及利用体系，即美国政府信息定位服务系统（Government Information Locator Service，简称GILS）[6－9]，并在1995年正式公布GILS为美国政务信息处理标准。美国国家标准局颁布的《政府信息定位服务应用框架》[9]是针对其政府信息公开体系制定的全面的官方文件，它对GILS的定义、背景、应用范围、相关标准进行了规定，并以附件的形式对其模式、核心元素等进行了详细的阐述，但该标准并未对政府信息的分类做出确切规定。其中，GILS核心元素是该标准描述的重点。
英国的政务信息资源分类列表GCL（Government Category List）属于“英国电子政府元数据框架（e- Government Metadata Framework）”的一部分，它主要是按照主题进行分类，有12个一级类目，125个二级类目，280个三级类目，80个四级类目，7个五级类目。一级类目分别是：农业、环境与自然资源，艺术、娱乐与旅游，商业与工业，犯罪、法律、司法与权利，经济与财政，教育、职业与工作，政府、政治与公共管理，健康、营养与看护，信息与通信，国际事务与国防，公民、社区与生活，科学、技术与创新[10－11]。
目前，我国国务院办公厅政府信息公开目录[12－13]采用主题分类方法，将公开的政府信息划分为22个类别，即：国务院组织机构；综合政务；国民经济管理、国有资产监管；财政、金融、审计；国土资源、能源；农业、林业、水利；工业、交通；商贸、海关、旅游；市场监管、安全生产监管；城乡建设、环境保护；科技、教育；文化、广电、新闻出版；卫生、体育；人口与计划生育、妇女儿童工作；劳动、人事、监察；公安、安全、司法；民政、扶贫、救灾；民族、宗教；对外事务；港澳台侨工作；国防；其他。
该分类参考和借鉴了国内外的有关政府信息分类情况，同时兼顾到统一性和示范性，是特别结合我国国情和国务院办公厅自身的特点而制定的。该分类为其他部门和机构的信息公开目录的分类，特别是全国范围的整个政府信息公开目录的统一分类提供了基本的参照。下一步，我国将在此基础上，进一步研究全国统一的政府信息公开目录的分类系统，为最终建设目录体系奠定基础。
通过对比发现：（1）我国的一级类目比较详细，但是向下展开得不够深入。我国国务院办公厅信息公开目录的一级类目共22个，英美两国比较相近，分别为12个和10个。同时，某些一级类目在英美的分类体系中是合在同一个一级类目下的，例如，英国的“农业、环境与自然资源”基本涵盖了我国的“农业、水利”、“城乡建设、环境保护”、与“国土资源、能源”3个一级目录。此外，英国对政府信息的分类都已经做到了第五级[11]，但是，我国GB/T21063.4－2007《政务信息资源目录体系第4部分：政务信息资源分类》中只细分到了第二级，而在国务院办公厅的信息公开目录中只有一级类目。因此，下一步需要考虑是否有必要在保持现有的一级类目基本不变的前提下，从实际出发，结合用户的需要开发更加详尽的二、三级乃至更为细化的类目体系。但是，随之而来的问题是，由于我国的情况非常复杂，具体到二级类目，特别是三、四级目录时，难以划分，也难以统一。这个矛盾如何解决，目前还是个难题。（2）分类结果会受到诸多因素的影响。分类代表了人们对事物属性的不同认识，而且与各国的自身特点如机构设置、文化等有很大关系，没有绝对的好坏之分。就军事主题来讲，我国与美国比较类似，把军事与国防放在一起，作为一个一级类目。而在英国的分类中，则是把国际事务与国防”作为一级类目，将“军队”与“国防部门”设为其下的二级类目。（3）一级类目不宜分得太细。通过比较可以发现，英国和美国的一级类目比较集中，这样可以保证主题相关的信息都放在同一个子目录中，而且类目之间的区别度比较大，看起来比较清楚。而我国的一级类目分得较细，所以，目录之间的区别相对不是很清晰，如果减少及合并一级类目，并通过二级、三级类目来不断明晰每个类目中的资源，就会清楚许多。（4）我国的类目名称需要更明确。由于汉字具有很大的灵活性，我们需要认真推敲所给出的每个类的名称，以免因取名不当造成含义不清、意义不明。
4.2 二次分类的比较
对信息进行二次分类的做法在信息公开中得到了越来越广泛的使用。国外比较普遍的做法是直接以受众为依据，将信息进行聚类，每个聚类下面将服务对象生命周期分为若干阶段，每个阶段都会提供相应的主题信息，并且将信息按照主题进行逐级分类。这也是对一次分类的继续，将每个主题中的信息按照受众的不同进行分割。其好处是分类更加简单、明确，使查找的效率也大大提高，并充分体现了二次分类“以用户为中心”的宗旨。二次分类的思想类似于本文上述的按服务对象（受众）进行分类的设想。
美国在二次分类的时候充分考虑了不同受众在信息需求方面存在的差异，其联邦政府网站[14]将受众分为4类，分别为公民、商业机构及非营利组织、公职人员、来美国的旅游人员，并分别对应了4种分类结果。而“公民”下又有“福利与津贴”、“工作与教育”、“消费者指引”、“货币与税务”、“国防与国际事务”、“公共安全与法律”、“环境、能源与农业”、“参考与政府服务”、“家庭与社区”、“科学与技术”、“健康与营养”、“旅游与娱乐”、“历史、艺术与文化”、“投票与选举”共14个一级类目。“商业机构及非营利组织”下又有“向政府采购”、“财政援助”、“向政府销售”、“国际贸易”、“建立公司”、“出口”、“管理和促进政府成长”、“法律法规”、“州规划”、“商业税”、“数据及统计”共11个一级类目。“公职人员”下又有“联邦政府公职人员”、“州及地方政府公职人员”、“部族政府和美国土著”3个一级类目。
目前，我国政府信息公开目录中并没有提供二次分类。但在我国中央人民政府网站[12]上与之相类似的是“主题服务”栏目，它将受众分为“公民”、“企业”与“外国公民”3种，“公民”下的主题有“生育”、“户籍”、“教育”、“文化”、“就业”、“婚姻”、“兵役”、“纳税”、“社保”、“交通”、“医疗”、“殡葬”、“邮政”、“旅游”、“护照”、“出入境”、“法律援助”、“港澳侨胞”共18项。“企业”下的主题有“开办设立”、“年检年审”、“企业纳税”、“工商管理”、“质量检查”、“安全防护”、“劳动保障”、“执业资格”、“企业资质”、“建设与管理”、“外贸与交流”、“商务投资”、“环境保护”、“破产注销”共14项。“外国公民”下的主题有“领事司法”、“出入境”、“移民定居”、“旅游观光”、“婚姻收养”、“文化教育”、“在华就业”、“商务投资”共8项。
英国政府网站[15]上没有将政府信息按照受众进行分类，但是也提供了主题服务，有10个一级类目，67个二级类目，249个三级类目。一级类目分别为“教育和学习”、“汽车”、“家庭和社区”、“工作”、“金融、税收和福利”、“健康”、“旅游与交通运输”、“环境与绿色生活”、“犯罪、审判与法律”、“权利与义务”。
二次分类具有以下的优点：（1）改善政府信息公开的界面。二次分类是对政府信息的深加工，其中的信息都是按照受众和需求进行深层聚类和分类，层次性、针对性都很强，并结合超链接逐级展开。这样，每层界面中的信息都会比较精炼。（2）提高用户查找信息的效率。以前，当用户查找信息时，必须事先了解这些信息的存储位置以及组织方式，同时也要从每类信息中找出自己所需要的信息。这是一个自助服务的过程，对用户能力要求比较高，而且时间成本较高。而在二次分类的结果中进行查找，用户根据自己想要做的事情确定自己应该进入的相关主题，受到其它不相关信息的干扰较小，是一种辅助式服务，降低了检索的难度，提高了检索速度和效率。
同时需要说明的是，分类只是我们根据以前对信息和事物的认识进行的，存在一定的滞后性。永远没有终极的、完美的分类方法，所以，我们在实际的信息分类过程中，也应该通过问卷调查、用户行为分析来不断地了解用户需求和特征，据此对网站中的服务主题以及每个主题中所包含的信息进行修改、完善，在使用中提高服务的质量。
5 需要考虑和有待解决的问题
随着政府信息公开工作的逐步开展，在实践中将会出现更多、更新的问题，需要我们不断研究和解决。
5.1 如何打破部门对于政府信息的限制
目前的政府信息基本上是以部门为单位提供服务的，当需要跨部门查找的时候，用户必须自己判断哪些信息与自己的需求有关、分别存放在哪些部门，查询的难度比较大。我们需要打破部门设置的藩篱，把与某件事情相关的所有信息按照主题服务的形式放在一起，将之前需要用户自己做的判断尽可能放在政府部门完成，进而提高效率。这就要求我们必须考虑分类系统的标准规范，确保建立起一个统一规范的政府信息公开目录体系，从而从根本上确保对政府公开信息的整体管理和宏观把握。
5.2 信息分类的稳定性与政府机构变化之间的关系
众所周知，政府信息分类体系一经建立就应该保持相对的稳定性以方便利用。但是，随着社会的发展进步，政府部门管理方式不断变化，有些部门会逐渐发展壮大，职能加强，但是有些部门则可能会逐渐弱化，甚至消失。同时，政府部门的合并、管理范围变化、文件管理制度的变更等因素都会影响到政府信息的分类。这就会造成新旧政府信息分类上的困难或不一致，这些都是我们后续的研究中需要考虑的问题。
5.3 多种分类途径的不断完善
为了更好地满足用户的信息需求，我们应该努力提供多种检索途径。在分类体系中，最为重要的应该是主题分类，但是也需要完善其他分类。在著录的时候，我们就已经利用元数据对政府信息进行了著录，如名称、主题、发布机构、生成日期、体裁等。这些都为我们接下来的分类提供了依据。
目前，我国已经采用主题分类法对政府信息进行分类，一方面我们要继续完善和细化主题分类，另一方面也需要从其它途径进行分类，以方便用户的查找。
5.4 信息分类工作的效率问题
政府信息十分庞杂，对其进行信息分类是一件非常复杂的工作，需要我们在研究中探索出一条高效的、与我国政府现状相吻合的工作模式。这既涉及一些文本特征自动抽取、自动分类及聚类等的技术问题，同时也涉及分类工作模式的选择。纯人工的分类结果会有比较高的可信度，但是投入很大，而且及时性、一致性比较差；计算机自动分类的结果正好相反，在及时性、一致性上会有很好的表现，但是在可靠性上，难以满足政府信息公开的严肃性的要求。或许，更为可行的办法是通过二者结合，人的主要工作集中在对分类准确性的校验上。这些都是需要在具体实践中不断尝试、不断改进。
5.5 信息分类与集成检索的关系
虽然对政府信息进行分类似乎是个不需要讨论的问题，但目前对此的观点和看法却很不统一。支持者们认为，信息分类是信息组织中最基本的工作，是其他工作的前提和基础，正如图书分类或学科分类一样。而且，它不仅保证了对信息的有效组织和管理，也保证了对信息的多个访问路径，有助于帮助用户快速、准确地查找到相关信息。但反对者则认为，对信息分类根本没有必要，它的灵活性较差，在实践中难以统一，实用价值并不大，而且用户很少会用到。人们只需要建立起一个信息发布系统和一个强大的信息检索平台，能够保证信息发布和信息检索的需求就可以了。就像现在的网络一样，用搜索引擎就可以解决大部分问题了。这种方式在技术上容易实现，所耗费的时间精力较小、成本较低，可以迅速达到目的。那么，如何正确处理这两者之间的关系，不仅关系着信息分类和集成检索各自的发展，而且也决定着我国政府信息公开工作的未来趋向，事关重大，需要仔细研究和认真对待。
笔者认为，鉴于政府信息公开目录目前正处于初始建设阶段，而且政府信息资源也有着很强的特点和规律性，更何况编制目录本身就是图书情报领域的传统强项，完全可以对其进行有效的信息组织和管理。网络搜索引擎和集成检索的出现则是因为网络信息资源由于没有事先的有效组织、网络资源数量庞大、信息的异质性非常突出等诸多特点而产生的，它是对信息资源的一种事后的组织和管理。对于一个特定的信息资源集合来说，如果从管理效率和利用效果来考量的话，事先组织（即信息分类）的效果一定要优于事后组织（即集成检索）。而且这两者之间也并不矛盾，实际上信息组织和信息检索是一个问题的两个方面，是相辅相成、互相促进的，只有良好的信息组织，才可能获得良好的检索结果。因此，笔者认为，在政府信息公开目录建设过程中，既要坚持信息分类，也应考虑集成检索，两者的有机结合是政府、行政部门和社会公众实现共赢的必然选择。
以上是笔者就政府信息公开目录体系中的信息分类系统进行的一些分析和探讨，就有关问题提出了自己的观点和见解，也提出了一些需要考虑和解决的问题，旨在抛砖引玉，引起学界对政府信息公开工作的关注，从而展开更深入的研究，以更好地推动我国政府信息公开工作的落实和发展。
［收稿日期：2008－11－24］