东北振兴中的“项目怪圈”与政府转型，本文主要内容关键词为：怪圈论文,项目论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据2003年11月18日《中华建筑报》报道，振兴东北老工业基地的第一批一百个项目已获国家发改委批准，总投资额610亿元，这标志着振兴东北地区老工业基地的战略已经进入实质操作阶段。申请项目时，许多地方和企业都非常谨慎，不敢贸然申报。但看到国家发改委第一批项目的名单后，许多地方和企业感觉国家支持“东北振兴”的力度非常大，因此纷纷争取能上第二批项目，预计能通过审批的项目数量会远远超过第一批。这就给人们提出一个尖锐的问题：东北老工业基地能否仅靠国家给项目给资金的方式来振兴？
一、项目拉动形成“项目怪圈”
振兴东北老工业基地的关键就是要解决两个问题：钱从哪里来？人往哪里去？现在有一种流行的观点认为：申请项目就能解决“钱从哪里来，人往哪里去”的问题。理由是改革开放以来，国家先后出台了建立经济特区和开发浦东在内的沿海经济发展战略等，东北地区由于市场化进展较慢，国家并没给东北什么项目和资金投入，在经济上逐渐被东南沿海地区超过。由于计划经济时代国家把东北的资源输送到其他地方，此次国家振兴东北老工业基地是要给东北还债。
一段时间内申请项目成为东北三省各级政府的工作重心。在很多领导看来，抓项目不仅有利于检验工作的成绩，而且项目还能直接体现在GDP的增长上。2003年年初，沈阳市政府把该年定为“项目年”，年底政府把经济工作所取得的成绩归于“项目年”。
东北集中了全国最大、最多、最基础的工业经济。中国的计划经济时代在某种意义上被称为“东北时代”。至今，计划经济观念仍然有强大的主导作用和惯性作用，它没有随经济体制的改变而立即发生改变，人们还会自觉不自觉地用计划经济的思维方式来思考市场经济的问题。一些领导虽然在口头上赞成生产要素由市场配置，赞成企业成为经济活动主体，但在思想上并没有真正理解和相信市场机制的作用，还是相信政府的作用。他们片面认为，在市场经济发育不充分的条件下，要通过政府的行政权力推动市场经济建设。在实际工作中仍然偏好直接组织企业的生产经营活动，直接组织招商引资和项目实施，直接给地区、企业规定和下达经济指标和产品指标，直接通过行政命令和行政决定干预经济生活。这就不难理解政府为什么热衷于抓项目了。最近讨论的热门话题是“新型工业化的道路”之类理论研究，一些专家学者还为抓项目设计方案奠定“理论”基础。笔者以为要先搞清楚，新型工业化的道路需要什么样的价值观。是市场经济的价值观，还是计划经济的价值观？
东北老工业基地的抓项目，基本上是在原有经济体制和原有企业制度没有发生实质性变化的条件下进行的。虽然许多企业得到了优惠政策支持和技术改造资金投入，经过改造，有些企业技术水平可能暂时上去了，但是由于没有形成一种良好的体制环境的支持，企业自身也没有形成适应市场竞争的机制，就必然导致企业无法形成自我发展的能力，进而再次陷入困境。还有的项目建成后不是设备不行就是没流动资金和市场，企业时开时停，银行贷款无法偿还，还引发职工下岗等一系列社会问题。在现有的体制格局下投资建新厂，扩大生产规模，只会再生产出旧体制。国家和企业之间、企业和个人之间的经济关系，继续被放大生产出来，政府继续调控这些企业，企业继续朝银行借钱，贪污腐败继续复制出来，项目拉动形成“项目怪圈”。
有的学者看到了“项目怪圈”现象，但认为“项目怪圈”的说法有失偏颇。哪个地区没有失败的项目，东北也有搞得好的项目。笔者认为：笼统地说哪个地区都有失败的项目、哪个地区都有成功的项目并没有多大意义。按照这种思维，国有企业有亏损，也有盈利；私营企业同样有亏损，也有盈利。难道能说国有企业的产权改革就不重要了吗？即使像美国这样市场经济发达的国家，也有很多失败的项目。但这样比较中国与美国项目建设有意义吗？美国私营企业项目建设失败了，可以被更有效率的私营企业兼并。中国的国有企业项目建设失败了则由于无法进行产权交易而成为国家的负担。我们不能仅仅看到项目失败表象上的相似而忽略了内在体制上的差异。
东北老工业基地有两个特点：一是产业结构以重工业为主，在目前的投资审批制度下，很多产业是在政府的宏观调控范围内，像石油、钢材等，很大部分被包括在审批制度下，新上项目最后也要落在项目管理范围内；二是东北的国有企业比重高，在这些国有企业中，中央直属企业改革的步伐又落后于当地国企，政企不分一直没有得到根本解决。“项目怪圈”屡禁不止，根本原因是没有把焦点集中在规范政府投资行为上。东北地区“项目怪圈”形成的特殊性是与计划经济体制的巨大影响联系在一起的。市场经济中，项目建设中的经营失败是不可避免的，问题在于参与项目建设的投资者必须自我承担风险。应该说，解决东北问题，地方政府和中央政府同时进行转型并进行投融资体制改革非常重要。“项目怪圈”引起人们深层次思考：振兴东北涉及的不仅仅是规范政府投资行为，更一般的问题应是在市场经济条件下政府的角色定位。
二、政府转型
25年来，中国改革的每一步进展都有赖于政府转型的实际进程。改革走到今天，经济社会的突出矛盾和问题大都同政府转型有着直接或间接的联系。政府转型不同于一般的政府职能转变和机构改革，它是我国经济转轨进程中具有关键性、实质性的改革步骤。实现政府转型，不仅能够加快我国的市场化改革进程，而且必将会大大推动和促进我国的社会体制改革和政治体制改革。东北的各级政府本身要适合市场经济的需要，关键在于要实现从经济建设型政府向公共服务型政府的转变。政府行业主管部门的职能应定位于宏观管理和行业管理，主要任务是规划、协调、监督、服务，扶持中介组织，为企业创造公平、公正、公开的市场竞争环境，提高市场机制的调节功能和速度，促进资源的自由合理流动。
经济建设型政府与政企不分有密切联系。过去，一方面政府长期作为经济发展的主体力量，兼具裁判员与运动员的双重角色，政府包揽企业的管理与运作，企业干部与政府干部具有同样的行政级别，可以互相对调；另一方面不恰当地把本应由政府或政府为主提供的某些公共产品，比如基础教育、公共卫生、环境保护、社会保障等基本的公共服务，推向国有企业。国有企业承担了大量非生产性职能，花费大量资金用于所在地的市政建设和自办的学校、医院及公检法等社会职能，从而无法应对激烈的市场竞争。企业办社会形成了单位保障体制而不是“社会化”的社会保障制度，这在东北老工业基地国有企业尤为突出。
经济学家林毅夫认为，目前国有企业面临的政企不分现象，归根结底产生于对企业的放权让利式改革所提供的企业自主权和利益动机，与国有企业目前仍然承担一系列不对等竞争条件之间的矛盾。能不能把国有企业的社会性负担从企业生产性经营中剥离出来，完全取决于一系列外部环境的改变。政府作为国有企业的所有者，要控制企业的剩余，防止经营者的机会主义行为，唯一的办法是关心企业的经营过程，乃至一些经营的细节。事实上，政府越是关心企业资产的保值增值，它对企业经营进行干预的程度就越强。如果政策性负担依然存在，即使国有企业被私有化，国家也不能从政策性亏损中脱身，预算软约束将不会消失。东欧和前苏联私有化以后的事实证明了这一点。
在当前的形势下我们认为资金投入是必要的，但问题的关键是资金用来做什么。振兴东北老工业基地是一个系统工程，各方面的改革都是重要的，但是不同方面的改革并不是具有同等重要意义的，也不可能是同步进行的。这里有个怎样看待东北社会经济的主要矛盾问题。抓住主要矛盾才是解决问题的关键。泛泛地谈“体制创新”、“市场化改革”之类的东西并不能解决根本问题。振兴东北不仅仅是经济增长，还要解决社会发展问题。
中央要求振兴东北首先要转变观念，转变观念就是要以科学的发展观来指导东北振兴，要特别强调“以人为本”的发展理念。调整和改造东北老工业基地，最终目的就是要提高人民生活水平和生活质量，因此，制定各项政策的出发点要看能否使广大人民群众从中受益。
现在东北老工业基地下岗职工多，相当一部分人民群众的生活比较困难，经常有一些职工越级上访，个别地方甚至出现了罢工事件。就业和再就业是人民群众最为关心的热点，也是老工业基地各种矛盾的焦点。现在有些地方政府为了追求“表面”上的稳定，只采取治标的办法，没有从根本上解决问题。中国的工人，特别是东北的产业工人受过良好的教育，不仅队伍庞大，而且组织性强。如果他们汇合成为一支不满社会的力量，对全国的稳定都有影响。城市工人的大规模的抗议活动一旦爆发，解决起来就十分艰难。上个世纪80年代波兰的团结工会的发展与斗争的历史，是值得警觉的。正是在这个意义上说，振兴东北不仅具有经济意义，更有政治与战略意义。
三、积极搞好就业和社会保障体系建设
那种想当然地认为，只要经济增长，必然带来就业增长的观点，与现实情形偏离较大。自改革以来中国经济增长与就业增长之间的非一致性表现为：一方面经济保持快速增长，另一方面就业增长率逐步下降，失业和下岗人员逐渐增多，2001年城镇登记失业率达到3.6%。由于受到产业转型和就业体制改革等因素的影响，东北经济产出增长与就业变动之间呈现出较大的非对称性，即经济增长而就业下降。从2001年统计看，辽宁、吉林和黑龙江经济增长率分别在9.0%、9.3%和9.3%，而就业增长率则分别为1.15%、-2.01%和-0.24%，就业弹性系数均低于全国平均水平。
经济增长不总是自动就能促进就业的，制定以就业为目标的产业政策和制定以增长为目标的产业政策，结果是不同的。如果单纯追求GDP的增长，但没有同时解决就业问题，很多人生活在低保水平线之下，这就是“有增长而没有发展”，这种增长模式已被越来越多的国家所抛弃。经历了20世纪30年代初严重经济危机后的发达市场经济国家，逐渐认识到政府在解决就业问题中有不可忽视的作用，并逐渐把提高就业率作为政府施政纲领，将充分就业作为优先目标。
我国原有的社会保障制度是在20世纪50年代初期计划经济体制下形成的，其特点是：以城镇职工为主、以单位提供保障为主，实行广就业低工资辅之以一定程度的社会保障（包括养老、医疗、住房福利等）的模式。计划经济下国有企业支付给工人的工资只相当于收入中购买消费品的那一部分，而教育、住房、养老、医疗等方面的工资资金全部扣除，这笔积累形成国有企业资产中的“非生产性资产”。它包括住房、医院、学校、商店及其他为工人服务的福利设施，主要是指具有养老、医疗、失业等保险金积累性质的那部分资产。计划经济下政府统一扣除了相当于必要劳动70%的社会保障部分，社会保障的功能是通过国有企业单位来行使的。在现代市场经济中，劳动者的社会保障费用主要由各种社会保障机构的保险金积累提供，而保险金积累则主要由劳动者本人和雇主（实际上是劳动者个人交纳的特殊形式）平时交纳所形成。市场化的改革把这项职能转给社会，就应当正式把这部分工人的产权明晰起来。按照社会保障支出与利率的关系倒推，目前的一部分国有资产，毫无疑义地属于国有企业职工的社会保障基金。1999年仅养老金一项，东北三省拖欠累计高达500亿元，相当于东北三省当年的财政收入，而且企业每年都要新欠养老金20亿元左右。特别是大量负债和企业办社会问题更难解决。
正在东北三省搞的社会保障改革试点，核心就是“做实个人账户”，即养老保险基金中个人账户里的资金是实际存在的。“统账结合”的基本养老保险制度个人账户能否做实的问题，成为养老保险制度改革进程中的焦点、难点和瓶颈。
补充东北等老正业基地养老金和失业的社会保障基金的不足是中央政府援助政策的重点。首先，虽然过渡期的资金成本的总量很大，但并不需要在短期内一次性支付，而是可以在相当长的年份内逐年偿还。因此不会在短期内形成过大的压力。当期需要支付的成本规模由领养老金的退休职工人数和替代率水平所决定。全国国有经营资本约有三万亿元，其中可以出售三分之一左右即一万亿元左右，这部分基金可逐步进入社会保障体系的启动基金。其次，政府财政约可以拿出7～8个百分点用于养老保险补贴支出。如果在未来20年内财政用于养老保险隐形债务的支出逐步提高到10%，就可以基本补足个人账户空账，并大大降低企业的养老保险缴费压力。补贴范围应以1986年改变企业用工制度为时间界限，因为在此之后企业已开始推行养老与失业的社会统筹。再次，积极的财政政策应当从经营性的项目转向社会保障，对经济进行宏观调控是财政政策的主要功能但不是惟一功能，政府还要利用财政政策提供公共产品和公共服务，推动社会发展。据统计，1998年－2003年国债投资中，约有半数是经营性的项目。国债要积极退出竞争性和赢利性的领域，尽可能发挥市场在配置资源中的优势。此外，还应开辟新的税收来源。也可以考虑发行养老保险福利彩票。
社会主义市场经济要求的社会保障体制是社会化的社会保障制度，它不仅要促使职工从“单位人”转变成为“社会人”，为国有企业消除冗员扫除障碍，而且要为职工自主择业和劳动力自由流动创造条件。没有社会保障体制，就不可能满足人在安全保障方面的需求，人们的创业精神也会受到限制。