努力建设具有中国特色的档案管理体制——转型期的档案管理体制改革研究之二，本文主要内容关键词为：档案论文,转型期论文,之二论文,管理体制论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国1993年的档案管理体制改革，在档案管理机构改革上基本完成了由传统行政管理向现代公共管理的政府组织转型。十多年来，全国各级档案管理机构按照一个机构、两块牌子、履行两种管理职能和“统一领导、分级管理”的原则，对国家档案事业进行了卓有成效的管理，取得了很大成绩。同时，各级档案管理机构在档案管理体制改革上也进行了一些积极探索，取得了一些有益成果。十多年来，我国社会主义市场经济体制改革也取得了巨大成就，计算机技术和信息技术的发展与应用，全球经济一体化的视野和社会民主意识的增强等，为我国继续实行档案管理体制改革提供了新的动力。本着“实事求是、解放思想、永无止境”的原则，我们研究认为，适应社会主义市场经济体制转型的需要，中国应继续深化档案领域的体制改革，努力建设好具有中国特色的档案事业管理体制。
一、十多年来我国档案管理体制改革创新的实践
1993年以来，我国档案管理机构在基本稳定的前提下，适应社会主义市场经济体制改革的需要，对我国档案管理体制改革创新问题进行了积极探索和实践。主要表现在以下三个方面：
1.推进档案中介服务组织建设
随着社会主义市场经济的发展，党和国家适时出台了一些关于建立社会中介组织的方针政策。首先，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“发展市场中介组织，发挥其服务、沟通、公正、监督作用。”《决定》颁布后不久，国务院在全国经济工作会议上又强调机构改革中转变政府职能，要把经济活动中社会服务性和相当一部分监督性的职能交给中介组织。其次，在档案管理体制改革中，有些地方法规中也对建立档案中介组织等问题进行了规定。如《上海市档案条例》第十五条规定：“从事档案鉴定、评估中介业务的人员，应当经市档案行政管理部门资质认定。”《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》第十一条规定：“从事档案鉴定、评估、咨询等中介服务的机构和人员，应当经市档案行政管理部门资格认定，并接受其业务监督①。”
自1992年9月浙江省建德市、湖州市开始成立档案事务所以来，档案中介组织在全国有了较快的发展，先后成立了以上海档案咨询服务中心、深圳市档案寄存中心等为代表的一大批档案中介组织②。但是，档案中介组织在全国发展不平衡，有的省份现在只有几家，而沿海地区省份如上海市，截止到1999年年底就有档案中介机构20多家，其中市一级5家，区县级3家，基层单位12家。目前，从全国档案中介组织经营的业务范围来看主要有以下四种类型：一是档案咨询服务性质的档案中介机构。即以从事档案咨询为主要服务内容，有时也对企业档案资产进行评估和对私人档案进行价值鉴定等活动的档案中介组织；二是档案事务所。就是既开展档案咨询服务，又兼顾档案用品和装具服务的档案中介组织；三是档案培训与成果交流中心。即主要开展档案干部培训教育和档案科技开发等活动的档案中介组织；四是档案寄存服务中心。即对有的单位、企业与私人的档案进行寄存、鉴定和评估活动等的档案中介组织。
2.机关文件档案管理中心建设
文件中心是西方国家对半现行文件进行管理的一种组织形式，在20世纪80年代甘肃省永靖县就建立了文件中心。但长期以来我国对文件中心问题一直处于争论和探索之中，许多人认为它和我国长期形成的机关档案室差不多。实际上两者存在着一定的差别。根据联合国教科文组织对文件中心的定义：“文件中心是在档案行政管理机关管理之下的，对各个不同行政机构的半现行文件进行经济地保管和提供利用，并在这些文件被销毁或移交到档案馆之前进行系统处置的保管机构③。”这个定义指明了文件中心的三个特征，实际也是和我国机关档案室的区别之处。主要有：一是归属的不同。文件中心应归属于档案行政管理机构，档案室归属于文件的形成机关，是其内部机构；二是保管的对象不同。文件中心保管的是半现行文件，机关档案室保管的不仅是半现行文件，还保管机关的现行文件；三是职能不同。文件中心承担文件的保管、鉴定以及提供利用的职责，机关档案室主要承担本机关文件的收集、利用和保管工作。因此，在计划经济条件下机构之间的条块分割，政府部门的职能单一不可能按照文件中心的模式进行文件档案管理。但是，1993年以来我国的社会环境有了很大的变化，主要有政府部门机构改革、人员精简调整，企业资产多元化、私人企业大量建立、国有企业改组改制等因素，都导致了一些政府与企事业单位对文件档案管理的多元化。因此，只有在国家改革开放和社会主义市场经济的社会条件下，才会促使机关档案工作由原来的机关档案室管理模式向文件中心这一新的管理模式的转变。
北京市海淀区文件档案管理中心的建立，就反映了政府机关档案工作向现代档案公共服务体系发展的趋势。首先，文件档案管理中心比原来的机关档案室有更多优势：(1)精简了机构和人员。一个文档中心集中解决了在海淀区政府办公大楼里38个区级单位的档案室的设置和安排问题，这些单位因不设档案室而减少了专职档案人员；(2)节省了档案存储空间，节约档案保管成本，获得最佳经济效益。如果把38个单位的档案室所需库房、阅览室和办公室都包括在内，现在文档中心节省了约五分之四的房间面积；(3)由半封闭走向开放，给各个机关提供更优质的文件与档案服务。这样一来，一方面可以及时向社会提供最新的政策法规等政务文件服务，另一方面又可以将信息收集和为社会服务的需求同时进行综合考虑，把不同部门的政策法规等文件集中于此，为不同机关单位和个人提供“一站式”服务。
3.档案局(馆)的文件利用服务中心建设
档案局(馆)建立文件利用服务中心，开展现行文件利用服务，首先是档案工作拓展服务职能的重要举措。传统观念认为，现行文件和档案是两个不同的事物，现行文件的管理和利用是发文机关的事情，与档案部门的职能无关。但是时代需要创新，档案局(馆)如果固守档案与文件的界限，就会滞后于时代的发展。2000年，江苏省常熟市在现行文件阅览室的基础上，在全国率先建立了文件中心。他们将各部门、各单位所形成的政策法规等方面的现行文件集中起来，为广大人民群众提供利用，这样做既省时又省力，原来到几个甚至几十个单位才能查全的文件，现在只要到档案部门就能完全解决问题了，从而拉近了档案部门同社会的距离④。
档案局(馆)建立文件利用服务中心，开展现行文件利用服务，也是适应国家政治体制改革，创新档案服务机制的一项重要举措。2004年10月1日浙江省杭州市正式实施《杭州市政府信息公开规定》。该规定列举了八种信息公开渠道，各级各类档案馆及现行文件查阅服务中心作为渠道之一被纳入其中。2004年7月25日，江西省委办公厅、省政府办公厅下发了《关于集中向社会各界和人民群众提供利用党政机关已公开现行文件的通知》。《通知》规定全省各级凡具有行政管理职能和社会公益服务职能的机关、群众团体、企业事业单位，在2004年9月底以前，将1996年以来制发的、现仍在执行的已公开现行文件原件或复制件两份送交同级国家综合档案馆。从2004年10月起，各单位制发的可以公开的现行文件，要在文件颁发之日起的10天内，向同级国家综合档案馆送交文件正本两份。《通知》还规定，集中向社会各界和人民群众提供利用党政机关已公开现行文件工作由各级党委、政府办公厅(室)统一领导，各级档案行政管理部门要加强对已公开现行文件的收集、整理及提供利用工作的监督和指导⑤。这说明，有的地方在档案局(馆)建立文件利用服务中心已经形成了一种制度的规定。
二、努力建设好具有中国特色的档案事业管理体制
总结研究国内外档案工作的发展历程和比较他们工作的得失，首先应肯定我国档案管理体制改革基本上是符合我国国情的，是成功的和具有中国特色的。但是在信息时代和社会主义市场经济条件下，我们档案管理体制改革还有许多的路要走，在现阶段要在以下三个方面继续推进改革：
1.坚持贯彻和不断完善“统一领导、分级管理”的中国特色档案工作总原则
坚持并贯彻“统一领导、分级管理”的原则，是建设好具有中国特色的档案事业管理体制的基本要求。1987年9月颁布的《中华人民共和国档案法》第5条规定了我国“档案工作实行统一领导、分级管理的原则”。档案工作实行统一领导、分级管理，是新中国成立以来档案工作行之有效的成功经验，也是我国档案工作的一大特点。原国家档案局长冯子直同志在阐述中国特色社会主义档案事业的内涵时说：“我国档案事业是在中国共产党领导下，以马列主义、毛泽东思想为指导，坚持统一领导，分级管理，为社会主义建设服务的社会主义档案事业。”中国特色社会主义档案事业是一个包括指导理论、总体目标、管理体制、管理原则在内的完整体系⑥。所谓统一领导，分级管理，是指全国档案事业应由党和政府统一领导，按照中央和地方权力隶属关系的不同，在中央一级国家档案管理部门(国家档案局和中央档案馆为一套人马、两块牌子)是党中央和国务院的直属机构(事业单位)，履行国家档案行政管理和档案保管利用两种职能；在县以上地方各级档案管理部门(档案局和档案馆为一套人马、两块牌子)，是地方各级党委和政府的直属机构(事业单位)，履行国家档案行政管理和档案保管利用两种职能；对国家所有的档案实行统一制度、分级负责的集中管理与保管，即一切国家机关和组织形成的档案，必须按照国家的规定，定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交，集中保管，任何个人不得据为己有，各国家机关和组织的档案机构必须按照国家规定，定期向有关档案馆移交档案。因此，“统一领导、分级管理”原则不仅是一种组织管理原则，也是我们改革和建设国家档案管理体制时必须遵循和贯彻执行的总原则。
2.在现有的档案组织机构及其职责框架内继续改革
在改革开放方针的指引下，经济、社会和科技的不断进步，我国档案工作呈现以下两个大趋势：(1)机关档案室发展存在着机关文件和档案管理一体化与有些单位图书、情报和档案管理一体化的趋势。机关文件和档案管理一体化的趋势，由于电子文件的大量涌现和文件与档案的信息化管理正逐步得到加强。新趋势在某些方面加强了现有的档案室管理模式。我国档案室经历了三个阶段：文档不分的机关文件档案室阶段；档案与文件进行区分的档案保管室阶段；机关综合档案室管理阶段。将来会在更高的层次上重复机关文件档案室和综合档案室两种机关档案室。国外的文件中心只能是我国机关档案室的一种补充形式，而不会取代机关档案室管理模式。(2)档案馆发展存在着档案馆类型多元化、档案馆馆藏多元化和档案馆管理利用信息化的趋势。档案馆类型多元化，单一的国家所有制形式的综合档案馆格局已被打破，已出现各种类型的档案馆，如国有的各级档案馆及机关部门档案馆、公有的事业单位档案馆、私有的企业档案馆、中外合资企业档案馆等。档案馆馆藏多元化，有综合性的馆藏多元化的综合档案馆，也有单一性的馆藏专门化的档案馆如地质资料档案馆等。不管是综合档案馆和专门档案馆都存在着档案管理利用信息化的问题，档案馆正在由传统的保管纸质文件档案，向既保管纸质文件档案又保管磁介质等新型载体的档案馆转变，档案馆由传统的档案管理向档案信息资源管理转变，档案馆正逐步变成传统档案馆加数字档案馆的混合型档案馆。因此，要改革现行档案馆的内部组织结构，要有数字档案馆与网络技术服务的职能机构；要适应社会公众不断开放利用档案信息的需要和档案馆知识管理的需要，加强档案馆专家鉴定和档案咨询服务的职能工作等。
3.用科学发展观指导档案公共服务体系创新
用科学发展观指导档案公共服务创新，建立与社会主义市场经济体制相适应的档案公共服务体系。当前应重点做好以下四个方面的工作：(1)推进档案公共服务观念创新。这是推进档案公共服务创新的前提。档案工作是一项基础性、条件性的工作，推进档案公共服务观念创新，要坚持以人为本，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为加强档案公共服务建设的出发点和归宿。按照完善社会主义市场经济体制的要求，树立服务型档案行政管理观念、提高档案公共服务的成本意识和效率观念。(2)推进档案公共服务体制创新。这是转型期的档案管理体制改革的重要内容。要坚持从我国的国情出发，从我国的经济社会发展的实际情况出发，积极推进文件档案管理一体化服务模式、积极推进图书情报档案管理一体化服务模式和档案中介组织服务模式。通过进行档案公共服务体制的创新，满足党和国家机关、企业事业等社会组织和广大人民群众的不同需要，实现档案公共服务供给方式的多元化。(3)推进档案公共服务技术创新。这是提供优质档案公共服务的重要条件。在现代信息社会中技术进步日新月异，档案管理机构通过体制改革可以对一些部门或岗位实行政府雇员制，在电子文件管理、数字档案馆、档案利用和电子政务信息安全管理等领域采用新技术成果。通过供给手段的多样化，尽可能提供最佳的档案公共服务。(4)推进档案公共服务管理创新。这是推进档案公共行政服务的重点。在社会主义市场经济条件下，档案管理机构提供的公共行政方面的责任主要有：一是为党和国家以及社会各个方面提供档案保管和利用服务；二是通过制定政策和制度，指导和动员党政机关以及各种所有制形式的企业和民间组织等社会主体参与提供档案公共服务，并明确其行为责任；三是对所提供的档案公共服务进行有效监管。在推进档案管理体制改革的进程中，我们要大力推动档案制度创新，以不断积累改革成果，使我国档案管理机构全面提高公共服务的质量和管理的科学化水平。
注释：
①严永官：《从法制角度看档案中介服务业的现状及发展》，载《浙江档案》，2003年第4期。
②吴家琪、罗辉：《档案中介服务功能的完善与拓展》，载《北京档案》，2004年第7期。
③陈琼：《文件中心与档案馆比较研究》，载《档案与建设》，2002年第7期。
④韩杰：《实现全省档案工作服务机制创新的新突破》，载《档案与建设》，2002年第12期。
⑤《江西省部署开展现行文件利用工作》，载《中国档案报》，2004年8月16日，第1版。
⑥贾立进：《中国特色社会主义档案事业的内涵及特征》，载《中国档案学会第二届青年档案学术研讨会论文集》，1998年版。
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