我国教育经费结构性短缺的现状、趋势与对策，本文主要内容关键词为：结构性论文,短缺论文,对策论文,教育经费论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要 本文在对“我国教育经费结构性短缺”的现状和趋势深入分析的基础上，提出了“通过投资性学杂费剩余”创立“教育发展互助投资基金”，以全面实现上述反短缺目标的新构想，并对“教育经费短缺强度”、“具有反短缺机制教育投资体制的三元结构模式”、“教育经费反短缺基本原则”等问题进行了初步研究。
一、“教育经费短缺”的现状
“经费短缺”是我国教育改革和发展面临的首要问题。据国家教委主任朱开轩1993年10月28日在第八届全国人民代表大会第四次常务委员会上所作的《关于教育工作的报告》中提供的统计数据，由于经费短缺，使得75%的中学和90%的小学未能按教学要求配齐仪器设备，1500多万平方米的危房未能修缮；同样是由于经费短缺，使得教育系统教职工平均工资在全国12个行业中长期徘徊在第10位左右，1992年全国职工平均工资2930元，教育系统为2731元，低于全国平均水平6.5个百分点。更为严重的是，还是因为经费短缺，到1993年9月底统计，全国拖欠中小学教师工资最高曾达14亿元，虽然经过清理，至今仍拖欠6亿多元。上述事实表明，教育经费短缺的现状，“不仅不能适应加快改革开放和现代化建设对人才的需要，而且也难以满足现有教育事业发展的基本需要。”①
与上述两上情况相比，教育经费短缺更严重的问题是它的结构性特征：巨大的地区差距、城乡差距和这种差距的扩大趋势。以北京和贵州两地之间的比较为例，1988年北京普通中学预算内生均经费414.01元，贵州仅为141.598元，两者之比值为2.92；1989年对应数据为582.05元和144.09元，比值为4.04，差距扩大；1990年对应数据为683.47元和165.07元，比值为4.14，差距进一步扩大。两地之间小学生均经费的比较也反映了同样的问题：1988年为217.82元和57.88元，比值3.76；1989年为243.03元和64.50元，比值3.81；1990年为289.65元和74.70元，比值为3.87。②③在全国水平上，按收入水平作地区分类所进行的比较分析显示出更为令人不安的差距扩大趋势。（表一）
表 1全国小学预算内生均事业费分地区差距比较(1988～1990)
注：资料来源见参考文献②、③；地区分类见参考文献[3]。
在城乡差距方面，根据一项在全国范围内对374个县教育财政所做的抽样调查，我国农村小学预算内生均事业费为82.84元，比全国城乡105元平均水平低20%左右；生均公用经费为9.21元，比全国城乡平均水平14.93元低40%左右，有113个县小学预算内生均事业费低于60元，占抽样县总数的30.2%，其中低于50元的有70个县，占抽样县总数的18.7%，更有低于20元的30个县，占抽样县总数的8.02%④。
因此，解决教育经费短缺实际上就面临着两个不同的任务：一是增加总量投入，在平均水平上降低教育经费短缺的强度；二是在总量增加的同时，花更大的力气去缩小地区之间和城乡之间的差距。显而易见，完成第二个任务比完成第一个任务要困难得多，而且由表一显示的普遍的差距发展趋势也意味着目前的投资体制和筹资对策对此显得有点力不从心。
二、当前筹资对策检讨
“逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。”⑤是《中国教育改革和发展纲要》为解决教育经费短缺提示的基本战略构想。在具体措施上，《纲要》提示了七条筹资对策，其中包括两个阶段目标：“要提高各级财政支出中教育经费所占的比例，‘八·五’期间逐步提高到全国平均不低于百分之十五。”（以下简称“八.五目标”）和“逐步提高国家财政性教育经费支出（包括：各级财政对教育的拨款，城乡教育费附加，企业用于举办中小学的经费，校办产业减免税部份）占国民生产总值的比例，本世纪末达到百分之四。”⑥（以下简称“九·五目标”）按照《纲要》的设想，当上述目标逐步实现时，教育经费短缺将基本得到解决，因此，保证上述目标的实现就具有特别重要的意义。
先来看教育投入的“八·五目标”。以1990年数据为测算基准，当年财政支出3452.2亿元，按10%的年均增长率计算，到1995年财政支出应为5559.8亿元，预算内教育支出若占到财政支出15%的比例，应为833.97亿元。为实现这一目标，须在1990年426.14亿元的基础上按14.37%的年均增长率增长方可⑦。从历史数据分析，“六·五”期间财政支出年均增长率为8.75%，预算内教育经费的年均增长率为14.66%；“七.五”期间财政支出年均增长率为13.35%，预算内教育经费的年均增长率为13.69%⑧⑨⑩。由于1991年预算内教育经费只比上年增长了7.9%(11)，迫使此后四年(1992～1995年)须达到16%以上的年均增长率，这个增速只在1982～1986年期间出现过(18%)，但同期财政支出年均增长率高达19.2%(12)。可见“八·五目标”对财政的压力还是相当大。
为了对此问题有更进一步的认识，我们看地方财政和中央财政各须做出多大的努力。（因受数据来源所限，只对1987—1990年期间进行分析）1987—1990年四年间，地方财政支出年均增长率为13.94%，同期地方财政预算内教育经费年均增长率为16.10%，但第一年间(1987—1988年)增长21%，第二年间(1988—1989年)增长15%，第三年间(1989—1990年)只增长了12%(13)(14)(15)，呈现明显的下降态势；1987—1990年四年间，中央财政支出年均增长率为9.6%，同期中央财政预算内教育经费支出年均增长率19%，分年度增长率为—5.4%、 69.9%、 4.8% ，波动之大，难以预料。（资料来源同前）预算内教育经费占地方财政支出的比例，1987年为17.00%，1988年为17.58%，1989年为17.41%，1990年为17.99%；预算内教育经费占中央财政支出的比例，1987为3.3%，1988年3.0%，1989年为5.0%，1990年为4.2%。（资料来源同前）如地方财政支出和中央财政支出均按10%递增，预算内教育经费均按14.37%递增，则到1995年，地方财政支出为3376.81亿元，预算内教育经费支出738.11亿元，占地方财政支出比例为21.86%；同期中央财政支出为2183.05亿元，预算内教育经费支出为110.90亿元，占中央财政支出比例为5.1%。届时中央财政支出的教育经费在全国财政预算内教育经费支出构成中的比例为13.06%，与1990年相当(16)。由此可见，实现教育投入“八.五目标”的主要压力在地方财政。
那么，地方财政能否承担起这个重任呢？对此不妨做一些更具体的分析。1987—1988年间，全国各省、自治区、直辖市中教育支出年增长率超过14.37%的有25家，1988—1989年间，此数降为16家，1989-1990年间，此数下降为10家，而1987-1990年间，每年增长率均在14%以上的只有辽宁(25.22%、 18.81%、18.91%)、海南(26.99%、 31.81%、 21.77%)和云南(26.64%、 18.39%、 17.23 %)三家(17)(18)。即使最低增长限下降为12%，三年均达标省区也只上升到10家。因此，适当提高预算内教育经费在中央财政支出中的份额，实为实现教育投入“八·五目标”的关键所在。
现在再看教育投入的“九·五目标”。仍以1990年数据为测算基准，当年国民生产总值为17686亿元，如以8 %的年均增长率增长，到2000年国民生产总值为38182.7亿元；如年均增长率为8.5 %，则国民生产总值为39987.8亿元，年均增长率为9%时，国民生产总值为41869.2亿元。为使讨论结果更具直观性，选择40000亿元为2000年国民生产总值期望值，则教育投入的“九·五目标”值为1600亿元。
根据对近几年全口径教育经费收入构成的变动趋势分析(19)(20)，设定2000年预算内教育经费占国家财政性教育经费支出比例为80%和占全口径教育经费收入的60%，则当年全口径教育经费收入为2133亿元，预算内为1280亿元，社会和个人投入为533亿元。按此教育经费构成测算，全口径教育经费年均增长率为13.2%，其中预算内经费年均增长率为11.4%，预算外财政性投入年均增长率为12.6% ，社会和个人投入年均增长率为20.1%；考虑到社会集资增长率一般不应超过国民收入增长率，可选择10%为其上限，则学杂费年均增长率不能低于29%。
支出方面，如以1990年预算内生均事业费为测算基准，年均增长率统一按10%计(1980—1990)年间，小学预算内生均事业费年均增长率为16.3%，中学为14.8%，大学为5%，但1991年已激增至24.6%)(21)，教育发展规模按一项稳健的规划(22)（只对高等教育发展规模按目前已经出现的变化作了适当调整），则到2000年，预算内教育事业费支出将达1316.38亿元（见表二），如将此值以60%计入全口径教育经费支出构成，则当年全口径教育经费总支出额为2193.97亿元，与前述按教育投入“九·五目标”值（1600亿元）测算的全口径教育经费收入总额2133亿元基本持平(缺口60.97亿元，占总支出额的2.8%)
表2 2000年教育事业费分配情况
在校学生
生均事业
事业费
数（万人）
费（元）
（亿元）
合计192861316.38
大学 3508058.75 282.06
高中 803 622.50 382.36
初中5500
小学
14700 272.34400.34
职业中学 4001151.62 40.06
中专 2653493.77147.79
技校 158
成教4000 78.46 31.38
幼教3000 59.85 17.96
特教 10 44.28 4.43
资料来源：参考文献(9)、(22)、(3)。
*生均事业费在1990年数基础上按10%年均增长率推算。
在上述教育事业费中，人员经费按70%计（1989年68.17%，1990年69.69%）(23)，需支出921.47亿元，其中在职教职工工资性支出（工资、补助工资、职工福利、副食品补贴）按事业费总额的60%计（1989年58.9%，1990年59.9%），需支出789.83亿元，与1990年213.55亿元相比增长2.7倍，年均增长率达13.97% 。
由于教育经费短缺在要素构成上实际可分解为人员经费短缺和公用经费短缺两个相对独立的成份，任何单一分量的改善都不是完整意义上的短缺缓解，只有在两个方面都取得进展，才能产生期望的整体效益。虽然目前为社会公众更多注意的是公用经费短缺现象，但对教师来说，却是后者更具破坏性。因此，我们有必要对789.83亿元的工资性支出在2000年能够为教职工提供的收入水平作一点更细致地分析。据国家教委规划办公室的预测，2000年各级各类普通学校拥有教职工1445.6万人(24)，考虑到目前已经出现的预测值与实际值的差距(25)，增加高教教职工数10万，成教教职工数86.72万，特殊教育教职工数2.03万和幼儿教育教职工数105.21万(26)，总计为1649.56万人。以此数除789.73亿元，则当年由国家支付的工资性收为4485元／人年，再按预算内工资性收入占总收入构成的74%计(1990年数)，则当年教职工收入总计平均数为6061元／人年，与1990年的2139元相比(26)，年均增长率为11%，月工资505元。应该说，这个收入水平与目前沿海已经实现的工资水平（700元／月）相比(27)，与最低期望值（600元／月）相比都仍有不小的差距。再以6061元/人乘以当年教职工总数，则在全口径教育经费支出中，工资性支出为999.8亿元，其中预算内789.83亿元占74%，预算外209.97亿元，占26%。
将上述须在预算内支付的教育事业费1316.38亿元与“九·五目标”预算内收入值1280亿元相比，缺口达36.38亿元，如以事业费占预算内总支出80%计（1989 年为79%，1990年为81%(28)），则当年预算内总支出应为1645.48亿元，差额高达365.48亿元，超出预算内收入数28.6%，也超出“九·五目标”一国家财政性教育投资总额（1600亿元）—45亿元。
回过头来考察预算内教育经费增长情况。“八.五目标”（833.97亿元）实现后，5年间只增长446亿元，年均增长率为8.9%，应该还有潜力可挖。如年均增长率达到10%，可多投入63亿元；如年均增长率达到12%，可多投入190亿元，如“九·五目标”完全由预算内投入来解决，年增长率须达到13.9%，或在整个90年代按14.4%的年均增长率增长，与80年代14.4%的年均增长率相比，应该说经过努力实现这一目标的可能性不是完全不存在，其时预算内教育投资(1600)亿元占国家财政支出(8000亿元)的20%，全口径教育经费收入为2285.7亿元（预算内占70%，其余比例如前），国家财政性教育投资为1828.57亿元，占财政支出的22.86%，占国民生产总值的4.57%，均低于一项权威研究所作的政策性建议(29)。
上述分析表明，对于本世纪末所要实现的教育事业发展目标来说，为了满足其最低限度投资需求，预算内教育经费支出在落实教育投入“九·五目标”的基础上，还要做出进一步的努力。
那么，当上述“八·五目标”、“九.五目标”（包括其附加条件）都得到实现时，困扰中国教育发展已久的“教育经费短缺”问题是否同时就得到解决了呢？根据上面的讨论，在总量方面应该说是已经不存在太大的问题了。遗憾的是，在现行筹资体制内解决教育投入地区差距和城乡差距的前景并不乐观，在这个意义上，到2000年解决“教育经费短缺”的战略目标还远未能实现。
从当前的筹资对策来分析，无论是预算内的“财”，还是预算外的“税、费、产、集”，除了“基”以外的其余五策都与当地的经济发展水平密切相关。虽然在每一个单独的筹资渠道上都存在局部的“反序”现象，即在某一个渠道上，有些发展水平高的地区反而比发展水平低的地区投入少，这当中最明显的当推城乡在集资方面的“反序”现象。但就教育投入的整体水平而言，这种“反序”是不存在的。比较合理的解释，是把“反序”理解为当地因地制宜的一种经费格局。过于乐观地把这种现象当成是主观努力的结果，以为存在着在低发展水平上实现高教育投入的普遍可能性的想法都只是一种良好的愿望而非事实。至于若干少数民族地区普遍的高教育投入水平，仍是受惠于国家民族政策的结果，也并不能因此得出可以不受发展水平制约实现高教育投入的结论。
作为筹资六策之一的“基”，就基本意而言，乃是对资金用途的规范，因此只是一种特殊的用资渠道而非独立的筹资渠道，比如山东平度的“人民教育基金”(30)，与其它各地的教育集资比较，并没有本质上的不同，而当其资金来源受另外五策所限时，在缩小教育投入的地区差距和城乡差距方面也就难有什么大的作为了。
如此看来，虽然现行筹资六策在消除总量水平的教育经费短缺方面可以卓有成效，但在缩小教育的投入的地区间差距和城乡差距方面却因其固有的局限性而难奏其功，实现后一个目标需要另辟蹊径，但必须首先首先从理论上对反短缺的一系列基本问题作进一步的探讨。
三、反“短缺”理论基础
短缺是一种供需关系。在经济学意义上，短缺通常是指总需求超过总供给时产生的一种宏观经济现象。产生短缺的原因，既可能是相对于既定供给的需求过度，此时称之为“需求过度型短缺”；也可能是相对于正常需求的供给不足，则称之为“供给不足型短缺”(31)。但是，无论是在“需求过度型短缺”的研究中还是在“供给不足型短缺”的研究中，短缺存在性的判断标准问题却一直为以往的研究者所忽视，以至我们今天借鉴其研究成果时，还必须重新建立关于“教育经费短缺的判断标准”，没有这个前提，我们所作的一切讨论就都将成为一种主观的臆测，从而失去使研究工作进一步深入的可能性。
判断“教育经费短缺”有两个观念基础，一是教育系统职工平均工资与全国职工平均工资的比较，当前者低于后者水平时，教师的职业稳定性会受到损害，我们称引起这种现象的经费投入不足为“第一类短缺”；二是在教育系统内某一所学校或某一地区的学校在教学条件上与全国平均水平的比较，当前者低于后者水平时，被考察学校的教学条件当然就有继续改善的必要性和可能性，我们称引起这种现象的经费投入不足为“第二类短缺”。在此观念基础上，我们就可以通过引进“教育经费短缺强度”的概念来对“教育经费短缺”这种现象进行定量的刻划。
显然，当“B”和“F”均落在“短缺平面”第Ι区时，“D”也就获得了与原来所指完全相反的含义，成为“教育经费满意强度”。
从上面的计量模型(3.1)、(3.2)、(3.3)中，我们可以看出“教育经费短缺强度”变动的一般规律：由于“教育经费缺断”在实质上仍是两层次比较评价的结果─—在宏观层次上，是教育系统内部与教育系统外部的比较；在微观层次上，是教育系统内部局部与整体、局部与局部之间的比较─—因此，任何有助于缩小比较对象之间差距的措施都将引起“短缺强度”的减弱，而任何扩大其间差距的过程都将导致“短缺强度”的增强。
根据上面的一般规律，反短缺的基本原则就不言自明了。第一，由于教师身份的同质性，政府，也只有政府才能通过立法在全国范围内最有效地缩小在宏观层次上存在的比较差距，我们称此为“政府责任原则”。这一原则在新近颁布的《教师法》中已经得到了体现。第二，由于在微观层次上市场经济体制对“马太效应”（贫者愈贫，富者愈富）的强化作用，使得教育系统内各微观单位─—学校之间现存的条件差距不可能完全依靠自身的努力缩小，因此，只有通过强有力的社会性互助才能有效地抑制微观层次上各单位之间日益扩大的条件差异，我们称此为“社会互助原则”。这一原则在目前中国农村广泛开展的集资办学中也已经得到一定的体现，但受传统观念束缚，其效力还远远没有得到充分的体现。
以上述反短缺基本原则为指导，我们可以构建起一种具有反短缺机制的教育经费筹措体制模式─—三元结构模式。（见图二）
图二
在这个结构模式中，“普惠元”以政府财政拨款为主导，用以在全国范围内保证全体教师有不低于当地职工平均水平的工资收入和全体学校都能获得最低限度的生均公用经费；“优势元”则是各地（校）因此制宜通过体现办学特色而获得的差别性经费来源，以进一步改善办学条件和提高教师待遇，因此，又可称为“自助元”；“互助元”的作用是“扶危济困”和对参与“互助”的成员单位给予独力难以办成的特殊援助，其具体形式可以通过“基金”来实现。
从目前的筹资实践来看，“普惠元”和“优势元”方面都有长足进展。前者具体表现为“两个增长”的提出和逐步落实以及教育投入的“八.五目标”和“九.五目标”的确立；后者则通过目前蓬勃开展有勤工俭学、校园经济、科技产业、技术服务等等显示出学校方面的极大热情。唯有“互助元”方面进展缓慢，作为某一种重要形式的“集资办学”，虽然在集资数量上继续增长，但其重要性和必要性并没有形成社会共识，近年来集资在各地屡屡受挫的事实就是明证(32)(33)。这也是我们对在本世纪末全面实现反短缺目标不敢乐观的重要之一。
集资办学作为“互助元 ”在目前唯一的表现形式，虽然在改善农村办学条件方面发挥了重要作用，但因以下两个方面的原因使其难以发挥更大的作用。其一，集资具有的强制性破坏了人类行为两个最基本的动机─—求名、求利，使被集资对象不可能在完全自愿的基础上不断增加其绝对支出额（与收入水平相关联），迫使集资只能在较低水平上进行，总量增长的局限性会越来越大；其二，由于上面的原因，通过集资筹集的资金只能在一个尽可能小的范围内使用，也只能够当期使用。正因为集资本身所固有的这些局限性，使其不可能承担起我们赋予“互助元”的历史责任─—缩小地区间和城乡间的教育投入差距，而只能作为“互助元”的一种辅助形式继续发挥其应有的作用。
因此，寻找“互助元”新的表现形式就成为我们唯一的选择。
四、教育发展互助投资基金
“教育发展互助投资基金”（以下简称“互助基金”）是我们为“互助元”设计的一种具体形式。对于设立一项基金来说，需要解决资金来源和资金管理两个方面的问题，下面分别予以讨论。
“互助基金”的资金有三个来源：政府机动财力(34)、社会捅助、“投资性学杂费剩余”，其中以“投资性学杂费剩余”为主，这也是“互助基金”的一重要特色之一。
目前学校收取的学杂费，按计费期的不同有三种形式：学期制、学年制、学段制。人们通常认为，前两种形式是正常的，是可以被接受的，而后一种形式是反常的，是难以被接受的。后一种形式之所以被认为是反常的，乃是基于下面的理由：对于家庭来说，全学段学杂费一次性支付势必加重其经济压力，此其一；家庭将因此遭受利息损失，此其二；家庭的就学选择自由和居所流动性也将因此受到限制，此其三。有此三不利，遭到家庭反对就是情理中事，因此除非特殊情况，学校也很少采用此种收费形式。然而，上述看法有极大的片面性，在目前的情形下，其基本点（理由一、二）并不成立。通过对这个问题的深入探讨将使我们彻底解决“互助基金”的资金来源问题，并获得若干有重要理论价值和实践价值的有趣结果。
家庭教育投资（专就其支付子女学杂费这一特定含义而言）可以按“购买耐用消费品”模型来讨论。其中学杂费支付的学期制和学年制可以看成是“分期付款”形式，而学段制则相当于一次付清。但是，与购买一般耐用消费品不同的是，在购买一般耐用品时，如果采用分期付款形式，其付款总价和分期支付额都在首期支付时既已确定，与一次付清相比，顾客将因此在减轻一次性支付压力的同时享受到“保值优惠”，相当于规避了物价上涨的风险；而“购买教育”这件“耐用消费品”时，如果采用分期付款形式─—学期制或学年制，无论其总价还是分期支付额都是一个不定量，家庭并没有因此享受到“保值优惠”和实现风险规避的目的，恰恰相反，无论是从已经发生的学杂费上涨情况来看，还是从将要出现的学杂费上涨情况来看，家庭在末期支付的学杂费和在首期支付的学杂费相比都要多支出一个极大的份额。下面我们以高等教育为例，具体预算一下两种投资方式——学年制和学段制对家庭教育支出的影响。
设首期费用为X[,o]，学段年数为n ，银行利率为r ，学杂费年均增长率为R ，则按学段制的家庭教育投资总额为
T[,s]=nX[,o](4.1)
而按学年制的家庭教育投资总额为
两种投资方式的总费作差数为
对于四年制本科来说，取Z[,o]=2000，R＝20%，n＝4则
T[,s]=8000（元）
T[,y]=10736（元）
ΔT=2736（元）
这个结果意味着，家庭按学段制进行教育投资比按学年制进行教育投资，可节约总费用2736元，相当于节约后一种支付方式总费用的25%。不过在计及一次性支付对家庭产生的利息损失时，上述节约额将减少为1320元，但也相当于节约14.2%的总费用。在上述参数取不同值时的结果详见表三。我们把家庭教育投资由此获得的费用节约称为“成本锁定效应”
表3 家庭教育投资方式总费用的影响
表3 家族教育投资方式对总费用的影响
*银行现期存款利率，括号内数值为考虑存款利息后的对应值
因此，与通常的想法相反，只要按学段制收费的总费用在家庭能够承受的限度之内，家庭将选择学段制投资方式而不是学年制投资方式。下面我们具体分析一下家庭能否承担得起这笔费用。
仍以高等教育为例来讨论。按照常理推想，学校按基期水平一次性收入四年学杂费，虽然可以获得相应的利息收入，由于同时损失了涨价收入，因此，就四年总和计算，仍然是家庭所得即为学校所失，按前面的计算，这个损失为按学年制收入总额的12.3%。应该说，上述推理本身并没有错，但它只是局限于考虑一届学生时所获得的一个局部结论。当我们就整个段来考虑时，更进一步的，当我们把学校作为一个生生不息的过程来考虑时，结论就完全不一样了。事实上，一但学校采用学段制，学杂费的运动路线就与原来不一样了：在学年制时，每生所交学杂费仅供自己当期使用（简化模型，但对结论没有损害），而在学段制时，每生所交四年学杂费除自己当期使用四分之一外，其余四分之三并不是留作自己今后分年使用，而是供前面三个年级当期使用，自己今后三年的学杂费则又分别由后续三个年级分期供给。正是由于这个变化，使得每个家庭在享受“成本锁定效应”的同时，也在为其它家庭能获得同样的好处做出自己应有的贡献。我们称学段制的这种内素属性为“接力共享机制”,相应的利得称作“互助红利，”显然，只要学校不关门，每个家庭就都能因此受益。
由此就不难想到，在进行此项收费制度改革的前三年间，每一届学生所交的学杂费都有一个相应的份额成为净剩余产生出来。如仍以前例所用参数来测算，则由第一届学生所交学杂费形成的净剩余为6000元/生，由第二届学生所交学杂费形成的净剩余为4800元/生；由第三届学生所交学费形成的净剩余为2880元/生。在此之后，从第四届学生起，每届学生为自己一次支付的四年学杂费恰好供四届学生一年之用。对于一所每年招生3000人的高校来说，三年内此项净剩余总额为3000×(6000+4800+2880)=3540万元，如果计及利息收入，此项净剩余额将达到5196.72 万元。如果全国都实行此项收费制度改革，并按每年有30万学生（约为年招生总数的30%和本科生招生数的60%）自愿选择此种投资方式，则三年内仅本科生形成的学杂费净剩余就高达51.9672亿元。超过1991年全国普通高校预算内教育投资总额的一半。而在同一期间，全国选择此种投资方式的家庭将因此分得“互助红利”14.4亿元之巨。这也正是他们通过选择该种投资方式所获得的投资回报。
至此我们可以明确所谓“投资性学杂费剩余”的真切含义了：一项在改变家庭目前教育投资方式形成“接力共享机制”的基础上，使家庭在分享“互助红利”的同时，通过学杂费剩余形式为社会（学校）提供的资金。
由于前面所述的理由，此项收费制度在中小学阶段可以全面展开，由此形成的“投资性学杂费剩余”正好供“互助基金”之用，从而一举解决“互助基金”的资金来源问题。下面对此项资金的低限数额作一大致的估算。
到2000年，全国小学生按1.47亿人计，学杂费全国城乡平均数为100元/生.年，在实行此项收费制度改革的第一年即可形成“投资性学杂费剩余”122.5亿元，第二年为117.6亿元，第三年为105.8亿元，第四年为84.8亿元，第五年为50.7亿元，总计可得481.4亿元；初中按5500万人计，学杂费全国城乡平均数为200元/生.年，则在实行此项收费制度改革的第一年可形成“投资性学杂费剩余”73.32亿元，第二年为43.97亿元，总计117.29亿元；高中按800万人计，学杂费全国城乡平均数为300元/生.年，则第一年的“投资性学杂费剩余”为16亿元，第二年为9.6亿元，总计25.6亿元。三项合计共624.3亿元，超过1990年全国全口径教育经费收入的总和。如果计及银行存款利息，此项资金总额在实施此项收费制度改革后的前五年内将超过860亿元。
“互助基金”在管理上按新模式运作，其主要特征体现在以下两个原则之中。
“投资原则”。在“互助基金”形成和运作的各个层次上都必须体现“投资原则”，它是“互助基金”活力和效率产生的微观基础。
在“投资性学杂费剩余”形成过程中，家庭之所以愿意承受较大的一次性支付压力，就是因为在观念上他们能够体会到，这种支付方式的改变为他们带来的一次投资机会，即变原来的“消费性投资”为“投资性消费”，其投资回报也是确凿无疑，可以准确计算的。如果没有这个利益基础，“投资性学杂费剩余”就难以产生，至少不可能在自愿基础上产生出来，这也是我们称其为“投资性学杂费剩余”的道理所在。
在“互助基金”的运作过程中，作为一级投资主体的学校只是让渡本金管理权和利润分配权，但依然保留本金的所有权和因此产生的利益分享权。而这种让渡也必须通过利益机制建立在自愿基础上。我们知道，“投资性学杂费剩余”虽然在全国水平上有几百亿之巨，但就全国80余万所中小学而言，平均每校形成的也只在万元的量级上。不过这点投资虽然没有单独投资的价值，但如果完全无偿平调（传统做法），则不但对于作为零级投资主体的家庭的投资热情是一种挫伤，因为对于家庭来说，他不但希望投资取利，而且还希望投资求仁，即希望其投资有明确的受惠对象，这种对于社区的依存感和认同感既是自古皆然的大众心理，也是实现社会整合的微观基础。显而易见，无偿平调是人为拔高思想境界，结果必定适得其反；而且对于学校推行此项改革的积极性也是一种挫伤,因为虽然在无偿平调中学校并没以有受到直接经济损失，但对于这种完全 是“为人做嫁”式的事情，学校是不人有太大的兴趣的,而一旦失去广泛的群众基础，此项改革生命力也就终结了。
由于有了上述考虑，学校在其中扮演的就不是一个“代收代转”的角色，而是作为投资者将本校形成的“投资性学杂费剩余”投入到“互助基金”当中去。这是“投资性学杂费剩余”中的“投资性”概念的第二层含义。有了这个基础，我们就可以企望大家都来加入这一改革行列，聚沙成塔，积腋成裘，其作用当然就不可限量了。在县一级水平上，按年招中小学生两万人计，通过“投资性学杂费剩余”形成的“互助基金”第一年就可达960万，第二年增加为1716万，五年内达到2700万，如果计及银行存款利息将超过3970万。
一个县如果拥有这样一笔“教育扶贫”基金，那就可以办成很多事了。但我们还不满足，还嫌其力量不够大，而且如果局限于一县范围，还不能有效地实现缩小地区差异的短缺目标，因此还要在此基础上进行全省性的“互助”和全国性的“互助”，成立全省性的“互助基金”和全国性的“互助基金”，集全省、全国之力克一隅之困，其效必著。
那么，“互助基金”在保证学校拥有本金所有权的前题下，又拿什么来扶助“教育贫困户”呢？按照通常的想法，那就只有依靠银行存款利息了，其实不然，如果说，在计划经济体制下，在只有国家能够成为投资主体，只有储蓄能够实现非国有资财的增值或保值的目的时，产生此种想法有其必然性的话，那么，在本世纪末，在社会主义市场经济体制不断发展完善时，再把眼光局限于存款利息一途，就未免太缺乏经济头脑了，在这个问题上，我们还是要贯彻“投资原则”，以利润最大化为第一目标，广泛出击各个投资领域，除留下小额资金存入银行以应需外，资金主体可以“投资信托”方式进入国内和国际证券市场，挟数百亿雄资，无论进退，都可稳操胜券。至于其它投资方式，也都在选择之列，一切以最大限度实现资本增值为目标。因为只有如此才能更有效地实现缩小差异的反短缺目标。这也就是“投资性学杂费剩余”中“投资性”这一概念的第三层含义和对“教育发展互助投资基金”中“投资”二字的基本说明。
只要我们全面贯彻“投资原则”、“互助基金”就可凭此资信有效吸引教育系统外部广大的中小投资者，从而使“互助基金”的实力进一步增强。按我们前面最保守的测算，到2000年前后，我国城乡居民储蓄存款余额将超过两万亿元，随着人民投资意识和金融意识的觉醒，寻找储蓄以外的投资渠道将成为人们的迫切需要，但限于资金数量不足（就普通家庭而言）、专门知识缺乏和时间等等各方面的原因，人们新的投资意愿又往往难以实现。此时如果“互助资金”以“投资信托”的形式出现（当然不限于此一种），以其如此雄厚的财力为后盾，广大中小投资者必定趋之若鹜。因为无论从投资的获利性还是从安全性和流动性（变现的变利性）来看，它都是足堪称道的，这就使双方的目的都能得到实现。
在贯彻“投资原则”使“互助基金”的增值获得保证之后，在基金运用上也要改变以往“撒胡椒面”式的做法，贯彻“翻烧饼原则”。
“翻烧饼”意指彻底改变面貌和彻底解决问题。为了实现这一目的，就必须提高资助强度，集全国之力对“特困户”分期分批进行“翻烧饼”式的援助。按银行一年期存款利率测算，“互助基金”每年纯收益超过80亿元，三年内每年选择300 个“特困县”按4000万元/县的平均资助强度加上当地政府的配套资金进行高强度的援助。为使援助产生持久的效益，必须在适当“输血”的同时，以“造血”功能的重建和强化为主，结合当地具体情况营造相应的“优势元”（“自助元”之别称，人唯自助方可期以人助和天助），并视其“优势元”的营造实绩确定后续资助。既施之以“鱼”，更授之以“渔”，每援助一地，必求永绝后患，稳扎稳打，步步逼近最终目标─—缩小教育投资的地区差距和城乡差距。如此实施三年，投资240亿元，助600个县脱困，是为第一期目标。第二期计划以五年为期，每期拿出30亿元按3000万/县资助强度加上当地政府的配套资金助100个县解决问题，其余50亿元基金收益按投资比例在未受资助成员（以县为单位）中进行分配，如是实施五年，再增加500 个“无问题”县，使“无问题县”（仅就“有问题”到“无问题”的转变而言，不包括原来即“无问题”的地区）的总数达到1100个。在实现第二期目标后，按照中国当时的社会经济发展水平和发展格局来看，应该不至于存在以县为单位的“有问题地区”了，对于剩下的少数“有问题学校”，再实施第三期计划。第三期计划以两年为期，每年出资20亿元，资助强度视具体情况而定，目标是两年内扫清全部“有问题学校”。
整个“反短缺”规划需时10年，三年起步，五年巩固，两年扫尾。当第三期目标实现后，我们可以有信心地说：“缩小教育投入地区差距和城乡差距的反短缺目标已经基本实现了。当然，由于地区间、城乡间经济社会文化上发展的不平衡性，教育投入在数量上的绝对差距是永远不可能完全消失的，在这个意义上，“反短缺”将是一个长期的任务，但与今天的“反短缺”相比，已经有了新的含义。
在“反短缺”目标基本实现后，“互助资金”将继续存在下去，继续承担起“三元结构”中“互助元”的主要责任。当然，在那个时候，无论是“互助”的目标，还是“互助”的形式，都必定会有新的发展。
五、结语
“运用金融、信贷手段，融通教育资金”，是《纲要》提出的七大筹资举措之一。但在实践中如何将此构想转变为现实，找到一条符合中国国情的可行途径，目前还乏善可陈。“教育银行”算是选择之一[35]，但在资金筹集、网点设置、特别是在与现有金融系统的整合等方面都还有一系列问题有待解决[36]。而且从实现我们所指的“反短缺”目标来看，既使上述问题都解决，它也不可能以“扶困性的互助”为主要目标，这是由其基本金来源所决定的基本属性。在这个意义上，“教育发展互助投资基金”无疑是首选方案。更为重要的是，“互助基金”构想的提出，不但是在“运用金融、信贷手段，融通教育资金”方面所做的一次新的尝试，而且为我们在社会主义市场经济条件下重新认识“人民教育人民办”的本质提供了新的视角，在这个意义上，它就不仅仅是一项具体方案，而是一种方法论。
注释：
①⑤⑥《中国教育改革和发展纲要》。
②(13)(17)(19)《中国地方教育经费年度发展报告─—1989》。
③④(14)(16)(18)(20)(23)(28)(34)《中国教育经费年度发展报告─—1991》。
⑦(11)(26)(28)王显明、胡延品：“我国的教育投资：对策、成效与新措施”，《教育研究》1993年第2期。
⑧(15)《中国统计年鉴》 1991，1992。
⑨(25)(26)《中国教育统计年鉴》1990，1991，1992。
⑩(12)(21)(30)(35)国家教委教育经费研讨组：《教育经费与教师工资》教育科学出版社1988年版 。
(22)(24)周贝隆主编《面对二十一世纪的中国教育─—国情、需求、规划、对策》高等教育出版社1990年版。
(27)《中小学管理》1993年第5期。
(29)厉以宁主编《教育经济学研究》上海人民出版社1988年版。
(31)马庆泉《新短缺经济学》求实出版社1989年版。
(32)《人民教育》1993年第10期。
(33)《浙江教育报》1993年10月，28、31日。
(36)李可风、令狐昌毅；“关于现阶段我国教育经费筹问题的探讨”，《教育与经济》1993年第3期。
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