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［中图分类号］G206.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1002-5685(2008)03-0063-05
传媒所生产的新闻信息产品，其价值往往超越新闻信息产品的本身。传媒具有除了提供信息之外的监视环境、协调决策、价值传承和提供娱乐的功能。这些功能以经济学的角度去审视，就是传媒的外部性。由于传媒外部性的存在，世界范围内的媒介产业都是政府规制的对象。根据我国媒介产业的独特的政治性、意识形态性的特点，政府怎样依据成本选择传媒制度，本文将以经济学的视角去分析与解读。
传媒的外部性
媒介产业具有准公共产业的性质。媒介产品的内容不具有排他性和竞争性，是一种公共产品（如广播电视）；媒介最终的产品（报纸、杂志），则有排他性和竞争性，属于市场物品。根据萨缪而森的物品分类模型，传媒应处于中间层面（见图1）。
如图1所示，传媒产品属于兼私人和公共性质的物品，其现实形态的产品可以由市场提供也可以由集体来提供。传媒产品的准公共物品特性对社会的影响非常大，这种影响成为外部性。外部性是个人或企业行为对社会福利的影响。①外部性往往是一种潜在的成本或收益，这种成本或收益外在于社会当中。外部性包括正外部性和负外部性，如果这种影响是有利的，就是“正外部性”，正外部性又称为外部经济，这种影响使社会增加收益减少成本，受益者无须花费代价；如果对社会的影响是不利的，给社会造成了外在的成本，就称为“负外部性”，负外部性又称为外部不经济，这种影响使社会成本增加，收益减少，而造成损害的行为主体不需要为此承担成本。
外部性造成市场资源的配置缺乏效率，其主要原因是社会边际成本与私人边际成本不相等；社会成本大于私人成本时，负外部性造成私人决策所生产的产量大于社会最优量。
传媒产品的正外部性总体来说是加快了信息的速度和加大了信息面的广度，减少了信息不对称，这种收益为社会所得，成为一种公共服务性福利；传媒产品的负外部性往往表现为传媒对政治和社会的影响力，如传媒对政治的导向性、倾向性，对文化的非传承性，对社会不良风气的形成等等，这种影响会造成社会成本，而这种成本一般不会内化到传媒组织（如图2）。
如图2所示，X轴表示媒体生产不良信息的量，Y轴表示消耗的成本，P线为传媒自身生产不良新闻信息的成本，P1表示新闻信息外部性所带来的社会成本。传媒组织的负外部性所造成的社会成本曲线高于传媒自身生产信息的成本，如果媒体生产10条不良信息的成本是T点5元，但是社会成本就达到Q点10元，那么生产的不良成本越多社会成本越大。传媒生产不良信息的成本是稳定的，不良信息所造成的社会成本很大，甚至是不可估量，如中国报纸在文化大革命中的虚假报道对这一错误运动的继续恶化起了巨大负的外部性效果；一些追求感官刺激、哗众取宠、低俗、黄色、煽动社会不良风气的报道也会造成巨大的社会成本。这些成本传媒本身不会承担经济后果和退出市场的后果，也不会成为媒体生产信息的经济成本。本来应由传媒承担的外部性成本，传媒没有支付，必须要有人（组织）承担高出媒体成本的那部分成本，才能实现经济均衡。
政府承担（支付）的成本
在经济学理论中，政府的主要职能是确立法律体制、决定宏观经济稳定政策、影响资源配置以提高经济效率和建立收入分配政策。②当市场失灵时或具有较大外部性时，政府就可以使用其“看得见的手”来进行资源配置，实现市场的有效率运转。
政府实际上是最大的“经济组织”，其职能的发挥和实施也遵循“经济”的规则。但是这种“经济”并不一定反映为经济利益，有时反映的是非直接经济状态的收益，即政治稳定和社会目标，为了后者的目标有时政府会牺牲经济利益，经济收益的极限是政治稳定的边际。因此，面对外部性或市场失灵，政府会在这两个目标中游移以达到其目的。
媒体的负外部性对政府和社会的影响是非常大的，它不能内化成本，如果这种成本由社会来承担，可能会造成政治和社会的不稳定，甚至会造成严重的后果。政府为了维护社会稳定，发挥其职能，政府成为媒体自身成本之外的支付者。如图3：
政府出于对负的外部性的管制，通过制定管制措施、免征赋税和政策的垄断支持，用制度成本承担了高于传媒自身成本的那部分成本。如政府对传媒的开办有一系列的规定（审批制），开办报社必须有主管主办单位（机关、部门）；举办电视台则需要各级政府部门上报，传媒业的高进入壁垒，使传媒业形成了垄断行业，为媒体经济发展提供了政策支持；同时，国家对传媒的收益推行年限不等（如报纸3-5年）的优惠税制政策，这些都是国家代替传媒支付的经济成本的方式。政府所支付的成本在图3中表现为阴影部分。可见，政府所支付的成本＝社会成本－传媒自身成本。同时，由于政府所提供的制度具有规模经济的低成本，由政府提供制度安排是比较经济的方式。③政府制定的传媒制度的边际成本是一种经济成本，包括制定前的信息收集成本、制定成本、实施成本和监督成本。这些成本一开始比较高，随着制度的完善和制度实施的惯性形成，传媒制度的信息成本、制定成本和实施成本有所下降，总体上降低了传媒制度的交易费用，那么，减少不良信息损害的边际成本曲线会随着不良信息量的增加而降低。表现在图3中就是减少损害的边际成本曲线X开始下移，这样传媒的负外部性的社会成本，转移由政府承担，使显性和隐性的社会成本内部化为政府支付的成本。既然政府支付了成本，必然有更大的收益才能激励政府去付出，那么激励政府的收益是什么呢？
政府支付的成本和收益的均衡
政府是一个追求效用最大化的“经济组织”，既然政府付出了本应传媒承担的外部性成本，其目标必然是更高的收益。政府的目标函数有产出最大化与租金最大化。产出最大化即政府作为社会的受托者要顾及社会目标，为维护自身统治需要获得尽可能多的社会支持，必须把社会利益即财富的增长和合理分配（简称产出最大化）作为自身目标函数的重要变量；租金最大化则是政府的执政者及各级官员要考虑自身利益，把诸如执政地位稳固、政府权威、军事实力、国际声望及个人的福利等，即租金作为政府目标。我国媒介产业意识形态功能的特殊性，符合党和政府对租金最大化的目标要求，对于实现政治和社会安定起到不可估量的作用。同时，传媒业属于文化产业的一部分，是一种可创造利税的行业，因此，政府收益是双重的，即租金最大化和产出最大化。
具体说来，政府的收益有非经济收益和经济收益：
1、政府控制传媒的机构组建。计划经济时代，传媒是政府的事业单位（全额拨款的事业单位或差额拨款的事业单位），实行统一的财政预算拨款制度，承担了传媒发展的全部成本，政府拥有传媒机构组建的编制权、人事决定权。市场经济的深入发展，使传媒实现了由事业单位到事业单位企业化管理或者由事业单位到企业化的变迁，政府停止了部分媒体的财政拨款，但是政府对传媒还存在政策的倾斜，如减免税制度、免租（办公场所和设备）等优惠政策，这是政府承担传媒成本的一种方式。政府没有直接承担传媒的经济成本，但是以间接的政策方式，来支付了传媒的成本，政府决定传媒主要领导者的人选，再由领导者代理政府实行传媒的管理权和经营权。
2、政府控制传媒的舆论导向。党和政府的进入规制使传媒成为一种垄断行业，由于传媒企业和事业的双重身份使传媒获得了垄断收益，也正因为传媒的双重功能，使党和政府对传媒的舆论导向有了控制的充足理由。如“党性”原则、“正面报道为主、负面报道为辅”等原则，都是党和政府对媒体的舆论导向的控制和要求。
3、政府控制传媒的宣传内容。宣传主管部门直接用行政指令或者书面、口头的方式来控制传媒的宣传内容，对重大事件要统一安排、统一口径、统一时间来进行宣传。比如舆论监督的报道采用同级报纸不能批评同级党委，重大事件必须要主管部门批示才能进行报道。这些控制是政府付费之后的宣传收益。
4、政府在传媒的边缘业务上获得税收。政府以经济和政策为手段承担（代替传媒支付）了传媒的社会成本，除了实现了非经济利益，即政府租金最大化的目标，同时也获得了经济利益。传媒的垄断行业性质，加之政府的政策倾斜，成为传媒发展的动能，使传媒业成为我国利润最高的行业之一。政府在传媒的广告、发行和流通以及上下产业链等边缘产业的经营中获得税收，从1998年起，传媒业的营业额连续多年保持20%以上的增长速度，利税总额已超过烟草行业，在所有行业中排名第四。④传媒产业成为政府的一大税收来源。
以上所论述的前三种非经济收益是政府的一种“职能性收益”，即不管世界上的任何国家的传媒，政府都会借助传媒实现宣传和维护自身利益目标的收益。具体到我国，由于传媒的政治功能性和事业单位的性质，政府控制传媒的组织建构、传媒的导向和传播内容，我国政府于传媒产业的“职能性收益”显的很高，也就是说政府获得的租金最大化的收益很高；第四种收益则是政府的非职能性收益——经济收益，这种收益和政府的制度成本达到经济均衡，即政府的制度成本＝政府经济收益。总体来说，政府的总收益应该是大大高于成本的，因为，职能性收益（非经济）+非职能性收益（经济）＞政府制度成本。政府在传媒产业的总收益大于成本，即使传媒不为政府创造非职能性的经济收益，政府也会有非常高的职能性收益，此动力激励了传媒机构的生成和创办，极限是直到超过政府所支付成本边际。某种程度上，这个内动力是我国传媒机构数量在一个阶段内高速增长，而且可以永生不死的经济学原因。
政府制度选择
政府运用制度的方式支付了传媒的外部性成本，同时获得了较高收益，这是否是帕雷托最优呢？我国正处于政治经济体制改革时期，政府对传媒业的制度改革也是其中一个重要方面，正是由于我国传媒业的“中国特色”：是传媒产业所特有的，而不是其他产业的；是中国所特有的，而不是西方的；是现实所特有的，而不同于历史上的任何时期。传媒的制度改革因此带有“摸着石头过河”的特点，这样也决定了政府的传媒制度成本很高。作为一个“经济政府”可以把为传媒承担成本所得的收益作为一个自变量，而把制度成本作为因变量，降低制度成本，获得更高非职能性经济收益，达到经济上的帕雷托最优。
首先，界定传媒产权，建立传媒退出机制。制度经济学认为，产权的功能是实现外部性成本和收益内部化的动力。⑤只有明晰的产权界定才能使外部性内化。我国的传媒是国有制，产权中的狭义所有权是国家，但是其经营权、支配权、处置权没有明确的主体，由于权利主体缺位，传媒的负外部性成本完全由国家政府承担。如果明确界定了传媒的产权归属，传媒的负外部性成本就会由所有权主体同时承担，即媒体自身也会支付部分外部性所造成的社会成本，减少政府所支付的那部分成本。例如，在传媒产权归属明确的情况下，报纸发布虚假新闻所造成的成本，由传媒产权的各所有者来承担受众失信所造成的直接或间接的经济损失，而不是只由政府完全用高的管制制度费用来承担这种成本，这样的成本内化使传媒有了减少虚假新闻报道的激励。同时，传媒真正市场化运营，建立退出市场的机制，加大了传媒降低负外部性和做大做强的激励，分担和减少了政府的制度成本。
其次，在传媒的不同层面实行不同的权利交易，提高制度绩效。对不同类型的权利的交易，制度经济学分为谈判型、管理型、身份－捐赠型。⑥谈判型交易是一种平等的市场型交易方式，管理型交易则是上下级间的命令式交易，身份－捐赠型交易是主体非利益的权利交易。由于传媒外部性特征，政府在支付成本以后往往采用管理型交易获得收益，如对传媒产品的内容和经营都采取上下级的命令式管理，用行政权力决定传媒的兼并联合、集团化或上市，这种制度的成本往往很大，而且，传媒的发展也并不会尽如政府的意愿，结果变为制度低效。
传媒产品的内容生产实行管理型交易，由政府参与管理，而传媒的经营实行谈判型交易，行政手段远离传媒的经营层面，使传媒成为平等的市场主体，顺应市场经济规律，实现规模经济，为政府创造高税收，这样的制度安排才能产生高绩效，实现政府的高收益。
最后，完善和稳定传媒制度，降低交易费用。交易费用是指制度运行的费用。⑦任何经济制度的运行都会产生正的交易费用；协调的、与生产力水平相适的经济制度的交易费用较小，反之较大。经济组织都希望降低由制度因素所引起的交易费用。我国处于政治经济体制改革大潮中，传媒制度改革也正如火如荼。由于我国没有《新闻法》，传媒所依据的是政府的法规政策、方针、条例，不具有法律的刚性。传媒政策表现出不稳定和不完善的特点，这种现状会加大制度制定和推行的成本，而这些成本由政府和传媒共同承担，政府承担的是制定和推行的费用，传媒承担的是实施费用，两方比较都减少了收益。因此，政府应建立稳定的、刚性的和完善的传媒制度，这样才能降低交易费用，减少制度成本。
综上所述，传媒产品具有正的和负的外部性，传媒可以用其正的外部性，为社会增加福利，而负的外部性则会带来社会成本。政府作为经济失灵的“看得见的手”，为了达到产出最大化和租金最大化的目标，运用政策优势支付了的传媒的负外部性成本，同时，政府获得了“职能性收益”和“非职能经济收益”，政府的制度成本等于“非职能经济收益”，达到了经济均衡。政府可以降低制度成本来增加“非职能性收益”，通过明晰传媒产权制度、建立传媒退出市场机制、分层实施权利交易、完善和稳定传媒制度来实现，即保证政府高的“职能性收益”又能创造“非职能性经济收益”，这样才是一种最优的政府制度选择。
［收稿日期］2008-02-20
注释：
①②萨缪而森《经济学》，中国发展出版社，1992年，第160、180页。
③科斯等《财产权力与制度变迁》，上海人民出版社，2004年，第372页。
④喻国明《中国传媒产业发展现状与趋势》，引自：http://www.people.com.cn/GB/14677/35928/36353/2701438.html。
⑤科斯等《财产权力与制度变迁》，上海人民出版社，2004年，第112页。
⑥爱伦·斯密得《财产、权利和公共制度选择》，上海人民出版社，2006年，第39页。
⑦黄少安《产权经济学导论》，山东人民出版社，1995年，第163页。