保险监管制度的国际比较及其对中国的借鉴，本文主要内容关键词为：中国论文,监管制度论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引论
2001年12月11日，中国正式加入世界贸易组织(WTO)，中国保险业从此打开了通往世界保险市场的大门。对中国保险业来说，加入世贸组织不仅要面对保险市场竞争所提出的挑战，更重要的是对国际市场游戏规则的把握与认同。因此，对当前保险发达国家或地区具有典型意义的保险监管制度安排（包括监管思路与目标、监管内容与模式等）进行比较与研究，了解国际保险监管发展趋势，借鉴国际保险监管先进经验，对我国保险监管体系的形成和制度建设提出可行的政策建议，应是当务之急。
二、典型国家与地区保险监管的比较与研究
本文选取了具有典型意义的国家或地区的保险监管制度进行比较，其中，保险发达国家主要选取了美国、加拿大、英国、法国、德国和日本，保险新兴国家或地区主要选取了新加坡、中国香港和中国台湾。虽然对这些保险监管制度的描述与分析不能反映国际保险监管的全貌，但对于理解国外保险监管制度设计的基本特点会有所帮助。
（一）保险监管目标的比较与研究
保险监管目标，是指一个国家或地区建立整个保险监管制度的动机，也即通过保险监管所要实现的目的，它是一切保险监管制度设计、方式采纳与手段选择的出发点。
1.各国或地区保险监管目标的具体表现。美国的保险监管目标是保护被保险人的利益，确保保险公司的偿付能力，确保费率的充足性、合理性和非歧视性，其中对保护消费者最重要的措施是偿付能力的监管。加拿大的保险监管突出对消费者的保护。比如，加拿大人寿保险规定，不得以种族、家庭、国籍、性别、年龄、职业、居住地等的不同以及有无配偶和是否残障为理由，拒签合同或削减保险金额。英国保险监管采用了公开性自由原则，目标是保证各类保险公司在严格的偿付能力要求和公开信息义务下的自由经营。法国的保险监管目标是确保保险公司长期的偿付能力，以此来保护投保人的利益。德国保险监管部门对保险公司之间的过度竞争保持了高度警惕，认为出于保护被保险人利益的需要，保险部门有干预保险公司经营行为的权利。但是近年来，随着欧盟推动共同执法的进行，德国保险监管有所放松。日本保险监管与德国相似，最近也对监管目标进行了调整，确立了以放宽限制和扩大自由化来促进竞争、提高效率的方针，保险监管的重心转向对保险人偿付能力的监管，更加注重维护投资人利益。香港保险监管的目标是确保保险公司以审慎的态度经营，满足保户的期望、保费收入、条款及条件。台湾保险监管的目标是维护保户的利益，维持保险公司的偿付能力，促进保险公司的发展和保险市场的自由化、国际化。
2.各国或地区保险监管目标的实质分析。由于各个国家和地区的政治法律制度、历史文化背景以及经济发展阶段不同，因而它们在监管的具体目标及监管重点等方面都有所侧重，存在差异，但仍然可以看到它们遵循了一些共同原则。首先，各国或地区都认识到保险行业对保障整个国家经济体系正常运转的重要性以及保险业自身的特殊性，因而把建立一个完善而高效的保险监管体系、维护本国保险体系的安全与稳定作为保险监管的首要目标。其次，各国或地区保险监管当局从保护社会公众利益和市场公平的角度出发，高度重视在保险业中处于弱势地位的投保人和被保险人的根本利益，维护保险市场的公平，这也是各国在制定监管战略时的一致理念。
（二）保险监管体系的比较与研究
保险监管体系主要是指一国或地区保险法律法规的建立、保险监管主客体的确定以及监管机构职能的设置等。各国或地区保险监管体系都是根据各自的不同政体和国情建立起来的，彼此差异较大，主要可以分为自上而下逐级监管体系和中央监管与地方监管并行体系。
1.各国或地区保险监管体系的具体表现。(1)自上而下逐级监管体系。这是为世界大多数国家和地区采用的主流模式，但各国的具体架构又有所不同，大致分为三类：第一类是设立专门保险监管机构，这种保险监管机构具有较高的独立性，如法国设立了保险监督委员会，德国设立了联邦保险监管局，以维护现有法规体系，保护投保人的利益；第二类是在某一经济管理部门下分设保险监管机构，如英国在工贸部下设立保险局，日本在大藏省银行局下设立保险部（后将监管职能分离出来成立金融监督厅），中国香港由特别行政区政府财政司下属的保险业监理处代表政府对全港保险行业进行监管，新加坡由隶属金融监管局的保险署负责保险监管；第三类是不设立专门的保险监管部门，而是由综合金融监管部门对银行、保险等分别进行监管，如丹麦的金融监管局和挪威的金融部等，采用这种监管架构的国家并不多。(2)中央监管与地方监管并行体系。这种体系的特点是，中央监管机关和地方监管机关是相互合作的平行关系，而不是隶属的上下级关系，多见于地方享有较为独立的立法权与行政权的联邦制国家，如美国和加拿大。美国联邦保险局专门负责联邦法定保险，各州保险局自行立法与监管，同时也成立了由各州保险局局长组成的全美保险监督官协会，以协调和统一各州的监管内容与标准。加拿大监管体系主要由联邦保险部和各省保险部共同组成，联邦保险部主要负责监管外国保险公司和在联邦政府注册的本国保险公司，各省保险部负责监管在当地注册和只经营本地业务的保险公司。
2.各国或地区保险监管体系的实质分析。尽管各个国家或地区的保险监管体系有所不同，但是监管效率较高、效果较好的保险监管体系在设立时存在着一些可资借鉴的共同之处。(1)监管体系设计与本国国情紧密结合。一是遵循与本国保险业发展阶段相一致的原则，如英国等传统资本主义国家，保险业历史悠久，市场机制成熟，其监管就较为宽松，而且信任行业自律。二是遵循监管架构与本国政体相一致的原则，其中最为典型的就是美国的双级监管体制。而在政府对经济管制举足轻重的日本，其保险体系是保险监管与其他金融监管相结合，并且比较严格。保险监管与本国政府经济管理运作模式保持一致，能够提高监管效率，减少体制摩擦。(2)监管体系运转有完备的法律制度保障。各国的监管机构根据本国保险法律法规所赋予的权利和职能对保险业进行监管，无论是由各州或各省自行立法的国家，还是由国家统一保险立法的国家，其保险监管都是在法律法规的框架和标准之下，在特定的权限和范围之内实行监管。比如在美国，虽然是由各州分别立法，但各州保险立法在全国保险监督官协会的协调下彼此内容基本一致。(3)监管体系是多层次、全方位的综合整体。监管体系往往包含着国家保险监管机构之外的其他各种保险监管主体，这种监管特点是与各国国情高度相关的。比如，英国保险体系中来自于行业协会自律监管的强大力量是与其悠久的保险业发展历史密不可分的，这种自律监管与协调，既可避免国家监管机构的强制干预，降低监管成本，又可使整个市场保持良好的竞争环境。美国则利用其市场发育比较成熟的特点，在保险监管中引入自发形成的信用评级的约束，由那些在长期中得到市场认可的信用评级机构根据保险公司的经营和财务能力进行评级，既为消费者选择购买保险提供咨询，又促使保险公司更为稳健地运行，所以它们也成为重要的监督力量。
（三）保险监管内容的比较与研究
在保险监管内容的选择上，各国或地区由于经济模式与社会背景不同，监管宽严程度和监管重点各有侧重，但总体来看差别不大。一是机构监管，一般包括保险市场的准入与退出以及保险公司的组织形式等；二是业务监管，主要包括对业务范围、保险条款、保险费率和再保险等的监管；三是财务监管，主要是对保险公司资产负债情况进行监管，其中保险准备金的提取和资金运用成为财务监管中的重点；四是偿付能力监管，主要包括资本金要求、风险资本要求、保证金提取、信息指标体系建立、保险保障资金建立等一系列保证保险公司具有偿付能力的监管，是保险监管的核心内容。
1.各国或地区保险监管的具体内容。美国各州对保险公司的设立管制较少，只是根据不同类型的保险人要求不同数目的最低保险金和盈余金，具体数目由各州自行制定。美国也要求保单须得到批准，其费率监管主要有两种形式：一种是事先批准，同时允许在一定幅度内浮动；另一种是公司自行制定，但要备案并接受监管。各州对保险资金使用的投向和额度也做了规定，主要倾向于政府债券、公司债券、储蓄及不动产方面。美国的偿付能力监管体系主要包括财务报告要求、保险监管信息系统、资本与盈余要求以及风险资本要求等。英国保险监管一向强调重法不重人，因而最为宽松。但是在欧盟一体化的趋势下，其保险监管需要遵循欧盟保险指令，已逐渐与欧盟其他国家趋于一致，如其最低偿付能力额度计算方法就与法国、德国等国家相同。法国保险监管规定，公司设立时除满足法律和经济条件外，还要满足道德条件。同时规定寿险和财产险不得兼营，其财务监管主要包括三个方面，即技术准备金、资产检查和赔偿能力检查。总的来看，法国保险监管相对较松，侧重于监管的持久性和可预测性，注重偿付能力而不是费率监管。德国保险监管一向推崇管制而排斥竞争，因而注重申请的限制、最低资本额的规定、对保险公司经营行为的干预及保险资金的使用等方面。但是随着欧洲统一进程的加快，德国的保险监管也开始放松管制，引入竞争，如规定除特定类别保险外，其他费率不受限制。日本到现在为止仍然是世界上监管最为严格的国家之一，它的保险监管从保险公司的设立、经营、组织变更、破产到保险公司的数目、保险费率、保险条款等方面，都有非常严格的管制。新加坡保险监管主要关注三个方面：保险公司的偿付能力、公正的经营方法和竞争性的服务，它允许管理良好、有责任感的保险公司有经营业务最大限度的自由和来自于监管部门的最小干预，而对于不能良好地进行自我调节的保险公司，则给予严格的监管和控制。香港对保险业实行相对宽松的监管政策，保险公司的偿付能力是监管的主要内容。
2.各国或地区保险监管内容的实质分析。纵观各国或地区保险监管的内容选择，我们可以看到其中的一些共同之处。(1)保险公司偿付能力监管是监管内容的核心，这也是各国为了达到保护被保险人利益这一首要监管目标而做出的共同选择。比如，欧盟建立了以资本三级计算为核心的最低偿付能力标准，美国则按保险公司中四类风险计算出最低风险资本要求。为了保证偿付能力，各国保险监管都对市场准入和保险公司的资本金提出了严格要求。此外，各国几乎都采用了非现场检查和现场检查两种方式对保险公司的财务进行严格监管。偿付能力监管的另外一种有效方式就是建立保险监管信息系统和预警制度，及时监控与偿付能力高度相关的财务指标，如资本金和盈余率、总收入和净收入、投资收益率、保费变化率等。(2)对保险资金运用的监管采取了宽严程度不同的项目比例限制方式。总的来说，各国都允许保险资金投资于债券、不动产、贷款以及股票等方面，并根据该项目的风险状况对投资金额作了一定的比例限制。一般来说，政府债券是保险资金可以自由投资的领域，其次是不动产和抵押贷款，而对于信用贷款和股票这些风险较大项目上的资金运用，一般都有比较严格的比例限制。此外，对于资金运用比例基数的选定，各国都有自己的规定，在遵循保险资金使用的安全性、流动性和收益性原则，保证公司偿付能力的前提下，允许保险公司追求自身利润的最大化。
（四）保险监管模式的比较与研究
根据各国或地区保险监管宽严程度的区别，可以粗略地将它们分为两大阵营，即松散监管与严格监管。
1.各国或地区保险监管模式的具体表现。(1)严格监管。它是一种传统的保险监管模式，又称为实务监管，即对保险费率和偿付能力实行双重监管。在这种监管模式下，所有保险活动的过去和现在都受到保险监管部门的全面监管，既包括对市场准入的限制，对保险产品质量（即保单条款）和价格（即保单费率）的管理，还包括对涉及偿付能力方面的资金监管等。在保险市场发达国家中，日本、德国和瑞士等均采用严格监管的模式，这一模式也常为发展中国家所采用。(2)松散监管。它一般只对保险机构的偿付能力进行监管，其主要精力集中于与偿付能力有关的各个方面，比较详尽而复杂地规定了财务资金控制的手段，要求企业具备完善的会计规范评估原则和详尽的报告制度，而对保险产品、保险费率、保险业务以及市场准入条件的监管较为宽松。这种方式在比较依赖市场力量进行自我约束与监督的国家或地区采用较多，如美国、英国、新加坡以及我国香港等。
2.各国或地区保险监管模式的实质分析。上述两种监管模式之所以被不同国家或地区所选择，是因为它们各有利弊，从而可以适应不同发展阶段与背景的国家或地区。一般来说，实行严格监管有利于保证保险公司的财务稳健，有利于规范和控制保险市场，防止恶性竞争，因而常常为保险发展处于起步阶段、社会保险意识缺乏的发展中国家所采用。但过于严格的监管会使保险市场中的很多活动受到限制，并且往往因为管得过多而降低监管效率，在一定程度上妨碍保险市场的创新，从而使得保险市场的发展速度减缓。松散监管由于强调以确保保险公司的偿付能力为中心，而放松其他监管，所以在一定条件下有利于加快保险市场的发展。但其前提条件是监管法律相当健全，运行体制比较完善，市场发展相对成熟，所以它多为保险市场发展较为成熟的国家或地区所采用。
松散监管与严格监管没有严格的区别，并且存在着相互靠近的趋势。一个国家是采用松散监管模式还是严格监管模式，应该考虑本国保险市场的实际情况与发展程度，同时也要结合本国的政治、经济与文化特点。
三、国际保险监管的发展趋势分析与研究
在对具有典型意义的国家或地区的保险监管制度的比较与研究中，我们可以看到当前国际保险监管制度设计的部分共同之处与发展趋势，归纳起来主要有四个方面。
（一）保险监管理念与方式趋向一致
受经济国际化与全球化的影响，各国的保险市场逐渐相互连接，区域性经济体的出现也要求各成员保持经济管理制度的一致，这就导致原来保险监管严格的国家或地区逐渐放松了各类行政管制而增强了立法和司法监管，而原来保险监管比较宽松的国家或地区则相应地加强了监管。总的来看，各国或地区都采用了更加符合市场运行规律的保险监管体系，并且将维护被保险人的利益和保险市场的公平环境作为保险监管目标，力求让保险公司在保证充分偿付能力的前提下有更加自由的经营空间。
（二）放松保险管制与加强保险监管并重
20世纪70年代以来，金融自由化浪潮不可避免地波及到了保险业。无论是保险市场发达国家还是保险市场新兴国家，保险监管中的管制因素都有放松的趋势，这不仅表现为保险市场准入条件、保险市场主体经营范围以及保险资金投资领域的放宽，还表现在对保险企业兼并和上市的支持以及对金融混业经营的推动上。放松管制并不意味着放松监管，随着各国国内经济活动规模的日益扩大和国际间经济联系的不断密切，各国经济体系中的风险也在迅速增加，所以各国对本国保险业的监管力度在不断加强。
（三）监管重心由市场行为监管向偿付能力监管转变
无论是对保险业采取严格监管的国家，还是采取相对宽松式监管的国家，其保险监管已开始由事前监管转向事后监管，由合同条款和价格监管等市场行为的监管转向偿付能力的监管，这也表现为多数国家在逐渐实现保险费率的自由化。监管重心转向偿付能力，实际上也是保险管制放松的重要表现之一。
（四）由分业监管向混业监管转变
这是国际保险监管的另外一个发展趋势，越来越多的国家已将保险监管与其他金融监管结合起来考虑与安排。这种监管趋势是与目前金融业的变化相适应的。当前，国际金融市场资本流动更加频繁，以金融科技化创新为驱动，银行业、证券业和保险业之间由原来的平行发展变为相互渗透与融合，金融机构的业务相互交叉，更加多元化和综合化，且不断向同质化方向发展。越来越多的金融监管当局顺应了这一变化，从方便客户、提高金融服务业的国际竞争力出发，改革金融监管体制，由分业监管向混业监管转变。
四、国际保险监管经验为我国保险监管提供了借鉴
（一）我国保险监管存在的主要问题
经过几年的建设，我国已初步建立了以1995年《保险法》为核心的保险法律体系，保险监管逐步法制化。但是应该看到，我国保险监管仍然滞后于社会经济的发展，主要表现在三个方面。
1.保险监管立法相对滞后，可操作性不强。比如，除了主要法律法规外，缺乏针对各个险种的法律法规，这就导致了对违纪经营的保险公司缺乏相应的制裁，对责任人员也缺乏严格的处罚制度。此外，我国尚缺乏全国性、专门性的针对外资保险机构监管的法规。
我国保险法中规定的如偿付能力监管、再保险监管、保险投资监管、保险公司高级管理人员任职资格的审查和保险违规的处罚等，条款过于笼统，缺乏相应的实施细则，可操作性不强。
2.保险管制过严与监管不力。我国严格的金融监管为保险市场的开放与发展设置了较大的障碍，至今国内保险市场尚处于高度垄断、费率管制、甚至与金融市场相分离的保险压制状态。比如，我国《保险法》对保险公司的资金运用形式与渠道的严格规定，固然可以保证保险公司资金运用的安全，但它不符合国际惯例，也不利于提高保险公司的盈利能力和偿付能力，制约了保险公司的生存和发展，使其难以发挥对社会经济生活的稳定器作用。
另外，我国保险业还存在着监管不力的问题。负责商业保险监管的中国保险监督委员会成立之后，虽然保监会和各地派出机构的陆续建立和顺利运作对规范保险市场秩序起到了一定的作用，但由于种种原因，中国保险监管一直处于被动监管状态，尚未充分发挥作用，致使我国保险市场仍存在大量的不规范现象。
3.外部行政监管过多与行业内部缺乏自律。在我国的保险监管中，行政监管手段使用过多。过分的集中化、行政化管理，会阻碍保险领域的创新和保险经营者的积极性，从而使保险市场丧失生机和活力，出现“监管失灵”。
我国保险行业协会产生较晚，本身地位比较弱小，还未建立起完善的、全国性的保险自律组织系统。这对我国建立统一而规范的保险市场起到了一定的制约作用，同时又进一步增加了对保险监管机构行政监管的依赖。
（二）国际保险监管的经验及借鉴
1.由严格行政管制向规范制度监管转变。从国际保险监管经验中可以看出，保险监管比较成功的国家或地区都有着成熟而完备的法律法规架构，并且随着情况的变化在不断地进行调整，而行政手段的运用则受到了限制和规范。
我国要实现这一转变，就需要根据保险市场开放的现状、加入WTO后外资保险机构的设立和经营情况以及国际保险监管变化的趋势，全面清理与WTO基本原则和对外承诺不相符的内容，及时修订《保险法》，完善现行的保险法律体系，尽快形成一套既具有中国特色又符合国际惯例的保险法律法规体系，同时要加大保险执法监督力度，坚持依法行政，努力提高保险执法水平，为保险公司依法经营、保险业监管部门依法监管创造条件，为保险业的健康发展创造一个公正、公平的竞争环境。
2.由市场行为监管向偿付能力监管转变。以偿付能力监管为核心是世界各国和地区保险监管发展的共同趋势和成功的共同经验，我国也应该积极建立偿付能力监管体系，实现从市场行为监管向偿付能力监管的转变。
需要注意的是，我国的保险市场还处在初期发展阶段，所以我们仍要坚持市场行为监管与偿付能力监管并重。同时，要通过逐步减少市场行为监管，使严格的偿付能力监管成为保险业监管的核心，以放开保险公司的手脚，促进保险市场的活跃与繁荣，维护保险行业稳定，切实保护被保险人的合法权益。
3.由单一保险监管向综合金融监管转变。从国际保险监管的比较分析中可以看出，银行、证券和保险等各个金融行业的相互渗透与融合是一个世界性的潮流，由此带来的联合金融监管也日益成为各国或地区面临的理论课题和现实选择。
现阶段我国实行的是分业经营、分业管理的制度。随着保险竞争的加剧和保险信息化的发展，保险与银行、证券相互渗透的趋势更加明显，由此可能会导致监管交叉和监管真空问题。对此，保险监管部门要加强与银行业、证券业等监管部门的协调和合作，定期进行业务磋商，交流监管信息，解决混业经营条件下的分业监管问题，并为向综合金融监管转变做好准备。
4.由国内保险监管向国际化保险监管转变。随着保险市场的对外开放，一个国家或者地区的保险监管也要经历一个由国内保险监管向国际化保险监管转变的过程，需要解决好与国际保险监管融合的问题。
借鉴其他国家的监管经验，我国应该建立适度的市场准入制度，鼓励中资保险公司进军世界保险市场。同时，要加强与世界各国保险监管部门的交流与合作，积极加入国际保险同业监管组织，认真学习国外保险监管的先进经验，及时掌握国际保险业监管发展的最新动向，加快与国际保险业监管接轨的步伐，实现由国内保险监管向国际化保险监管的转变。