中国经济转型和产业升级挑战政府能力——从产业政策的角度看中国TFT-LCD工业的发展，本文主要内容关键词为：中国论文,产业政策论文,角度看论文,产业升级论文,能力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2009年夏末，当世界经济仍然处于金融海啸所导致的经济衰退时，中国突然出现了一场“液晶热”：国外企业一反多年的封锁态度，纷纷要在中国内地建设高世代TFT-LCD(Thin Film Transistor-Liquid Crystal Display，薄膜晶体管液晶显示器，俗称液晶面板)生产线，引发各地争上液晶面板项目——各地计划上马的7.5代以上生产线一度达到七八条(总投资超过2000亿元)，而当时全球运行和正在建设的7.5代以上生产线总共也不过十来条。国内媒体先是对国外企业愿意在华设厂欢呼雀跃，此后又纷纷对未来的产能过剩表示担忧。
“液晶热”凸显了中国发展TFT-LCD工业①的战略和政策问题及其紧迫性。TFT-LCD已成为与半导体芯片一样重要的基础电子器件，广泛地应用于从手机到电视机的各类产品中。但中国在这个领域是落后者——由于对液晶面板的需求不得不几乎全部依靠进口，中国彩电工业在以液晶为主的平板显示器替代传统CRT显像管的过程中遭遇了一场空前的危机。很显然，如果不能发展TFT-LCD工业，中国庞大的消费电子产业就只能保持低附加值组装的性质。
从2003-2004年起，若干中国企业进入了TFT-LCD工业，并建设起5代线(主要有京东方、上广电和昆山龙腾光电)。由于5代及以下世代生产线的产品不能满足电视屏的需要，国内各方并没有重视这些本国企业，仍然一直希望从国外引进6代以上的所谓“高世代”生产线。但直到2009年夏天，国外企业一直封锁技术，拒绝向中国转让高世代生产线。
事实上，国内发展TFT-LCD工业的主流想法一直是把希望寄托在国外转让生产线甚至国外企业在华设厂上，这与流行的技术政策思维密切相关。改革开放以后，中国在工业发展的技术政策上形成了一个“三段式”的方针：引进国外先进技术→实现国产化→达到自主开发。中国工业——特别是由政府主导的技术和资本密集型工业——基本上都执行了这个方针。经过30年的实践，实行这个“三段式”方针的结果在各个工业因技术特点和市场化程度不同(市场机制和不受政府主导的竞争性企业)而存在差异，但仍然可以归纳为三种典型的情况。
第一，中国企业成为外国技术供应企业的依附者——轿车工业是典型。中国轿车工业从80年代中期走上合资道路，通过合资引进外国企业设计的车型，进行国产化生产。尽管官方政策目标始终宣称要自主开发，但在组装外国车型的国产化生产和自主开发之间却始终横着一条难以逾越的鸿沟，而且越来越大。只是在最近十年，随着市场开放而在“体制”之外出现了自主开发企业——一个违反了“三段式”政策体系的事件——之后，中国轿车工业才有了走自主开发道路的可能性。
第二，中国企业成为主要角色——彩电工业是典型。与轿车工业不同，彩电工业较早地形成了竞争性结构，使那些能通过生产和管理上的创新而利用成本优势和市场规模优势的中国企业成长起来(除海信外，今天主导该工业的龙头企业——长虹、康佳、创维、TCL、海尔等——都不是80年代的彩电“定点企业”)。尽管该工业在核心技术上一直没有完全摆脱对国外的依赖，生产终端产品的中国企业也仍然在90年代中期之后赢得了市场的主要份额。但是，正如彩电工业遭遇替代危机的事实所表明的，即使在中国企业能占主要角色的工业，一旦遇到重大的技术变化，它们就会陷入困境，甚至回到原点。
第三，“三段式”的路径较早地被“意外”事件所打破，使该工业走上完全不同的道路——电信设备工业是典型。当该工业仍沿“三段式”道路蹒跚时，业外的解放军郑州通信工程学院却于90年代初开发出来中国第一个万门程控交换机——04机。04机不是技术引进的结果，而是计算机研发项目技术能力向通信技术的“溢出”。04机的突破具有划时代意义，直接导致“巨大中华”(巨龙、大唐、中兴、华为)的崛起，打破了“三段式”路径，使电信设备成为中国工业中罕见的技术研发密集型工业。
无论上述三种典型情况之间存在何种差异，中国工业发展的实践都充分证明，主导了30年中国技术政策思维的“三段式”逻辑是错的：它完全忽视了自主研发对于学习外来技术的关键作用以及技术变化的可能性和常态性。这种思维的要害在于把技术看作是可以在不同主体之间自由移动的物品，无视技术能力只能来自学习过程，并因此排除了自主从事产品和工艺开发对于掌握技术并推动技术进步的关键作用，反而因为看不到自己能力成长的前景而产生了只能跟随的宿命错觉。
“液晶热”也同样证明了这种思维的错误性——导致国外企业一夜之间改变封锁态度而蜂拥要在华设厂的原因，不是中国市场需求的增长，而是一个中国企业——京东方——开始了基于自主能力的扩张。这个戏剧性转折再次说明，这次全球金融危机实际上是中国经济转型和产业升级的一个重要契机。但是，中国能否抓住机遇打破瓶颈、发展高技术工业并实现产业升级，并非是确定的，因为把机会转化为现实取决于决策者的战略远见、意志以及把想法付诸实施的能力。
“液晶热”把政府的作用不可回避地拉到了舞台中央，说明在中国的工业发展特别是高技术工业的发展上，政府的政策思维和能力与企业的战略决心和能力同样重要。本文的中心论点是，在忽略了工业行政能力多年之后，如果中国政府要能够有效地推动经济转型和产业升级，就必须实现一系列的转变：在产业和技术发展的政策思维上，从“三段式”的直线式思维转向立足于能力发展的战略性思维；在政策实施途径上，从热衷于直接操作项目转向支持竞争性企业的创新和成长；在组织上，从简单的撤并机构和缩减职能转向以增强中央政府能力为目标的机构重新建设，等等。因此，中国高技术工业的发展和产业升级的前景不仅取决于企业能力的成长，而且取决于政府能力的成长。
一、“液晶热”：中国TFT-LCD工业发展的重大机遇？
2009年夏末出现的“液晶热”让人感到，在彩电工业遭遇技术替代危机、液晶面板供应受制于人、引进技术遭到封锁的多年之后，中国似乎“突然”进入了TFT-LCD工业起飞的前夜。但如果了解“液晶热”的来龙去脉，就会发现其中机会与风险并存——两者的转换取决于战略原则。
(一)“液晶热”的起因
2008年下半年，受金融海啸影响，欧美需求大幅下滑，全球主要液晶面板企业(全部是日韩台企业)都遇到产能暂时过剩的问题。中国台湾液晶面板厂家一直依赖于日韩企业的订货，但从2008年8月起，日韩企业取消订单，致使台湾厂商从第四季度开始几乎全面亏损。这种状况似乎为改善中国内地液晶面板供应提供了机遇。2009年上半年中国内地和台湾地区达成了超过50亿美元的液晶面板采购意向。但韩国企业从2009年2月起突然以现金频繁采购台湾面板，并与台企签署了2009年度采购协议，同时开始控制向中国内地彩电企业面板供应的数量，并提出涨价的要求，而手握内地订单的台湾面板商也坐视缺货而不急于新的投资和扩产，导致液晶面板价格从2009年3月到8月上涨了30％以上，使中国内地彩电企业再度陷入困境。
在落下50亿美元采购大单之后，中国内地工业界更为期盼的是台湾面板企业到内地投资设厂，或者开放内地企业投资台湾面板企业。与中国的一厢情愿相反，近年来日韩政府和台湾当局都严格限制向中国内地转让技术(哪怕这种“转让”只不过是到内地设厂)。不仅政府不愿意，日韩及台湾地区企业自身也没有到中国内地设厂或转让技术的积极性。金融海啸来临后，友达、奇美纷纷将原定2009年的7.5代线、8.5代线的量产时间延后，甚至有些生产线延至2010年。②可见，日韩及台湾地区企业不会因为中国内地市场的需求扩大而到内地设厂或转让技术(反而可以坐收价格上涨的收益)，其政府也不会因为中国内地的需要而放松对技术的管制。
只有一个因素改变了这种局面——中国内地企业京东方出人意料地开始了反周期扩张。2009年4月，京东方第6代线在合肥开工建设。这是在金融海啸开始后唯一开工的生产线，却“牵一发而动全身”——从此全球主要TFT-LCD企业在金融海啸中停顿下来的投资计划纷纷重新启动。更具有冲击力的是京东方于2009年8月26日发布公告，确认上马8代线。五天后，这条线的奠基仪式举行。京东方要上8代线的消息已流传一段时间，但正式付诸实施还是有如晴天霹雳，瞬间改变了所有业内“玩家”的心态。
同在8月31日，日本夏普宣布进行“8加6”代线投资计划。夏普为筹措资金建10代线而意欲把旧的6代线卖给中国的消息流传已久，在亏损后更成为其最佳选择。但夏普在重新开始的谈判中加上8代线项目，显然是受京东方的刺激。之后不到十天，未等政府的正式批准，三星、LG等企业就以惊人速度敲定了在华兴建8代线的计划。日韩企业的行动引起台湾面板厂的激烈反应。9月2日，友达、奇美同时公开呼吁台湾当局开放面板到中国内地设厂。另一家有台湾背景的面板厂商昆山龙飞光电也开始行动，8.5代面板厂于9月12日奠基。
在“液晶热”中，总部设在惠州的中国彩电企业TCL在深圳市政府的支持下，决定建设一条8.5代线。这是继京东方之后第二个自主建线的中国企业。中国政府很快就核准了该项目。
(二)政府的反应
“液晶热”出现后，中央政府在几个月中似乎没有什么反应。当这种反应终于见诸媒体时，其关注的焦点是对产能过剩的担忧。相比之下，韩国政府的反应更快、更具战略性。针对三星和LG计划在中国建厂过程中发生的技术外流争议，正在中国访问的韩国知识经济部部长官崔炅焕表明了将允许两家公司在中国建厂的立场。③一个月后，韩国政府在由总理担任委员长的产业技术保护委员会上，批准了三星和LG到中国建设液晶面板厂的计划。
必须承认中国政府在支持本国产业立场上的巨大进步，但在如何支持方面仍存许多模糊。中央政府在对“液晶热”作出反应后，随即把政策重点放在控制生产线项目的数量上，却没有放在以具体办法来支持中国企业的成长上。2010年初中央政府决定总共只批准5条高世代线建设。此时，京东方北京8.5代线、TCL深圳8.5代线和昆山龙飞光电的8.5代线都已获批，5个名额还剩2个，而候选项目有5个：南京的夏普8代线，由中国电子集团主导与夏普等日本企业合资；安徽合肥的鑫晟光电，背后主导方是京东方；三星在苏州设立的7.5代线、LG在广州的8代线和成都富士康光电有限公司项目，角逐异常激烈。
但单纯控制项目数量的政策使中国政府陷入困境：该批准谁？如果只批准三星和LG中的一个，中国政府就成了有意“谋杀”另一个的“凶手”。如果都批给韩国企业，对日本和中国台湾企业怎么办？也许正因为难以取舍，使据说应在4月末作出的批准至今没有结果。但拖延并非“吉兆”，在没有战略原则的情况下，中国政府最后很可能“开闸放水”，批准超过原定数量的项目。
二、保证中国TFT-LCD 工业发展成功的战略和政策
“液晶热”确实表明中国TFT-LCD工业的发展出现了重大机遇，但外资在中国争相建厂背后的“杀机”，更说明要把握住机会有赖于中央政府的正确战略行动。应对“液晶热”的关键政策问题不是控制数量，而是对外资设厂和自主建线两条道路区别对待的问题，对前者的处理必须服从于对后者的处理。只要把握这个原则，中国政府实际上拥有足够大的行动空间。
(一)京东方的扩张为什么会导致国外企业的神经崩溃？
导致国外企业放弃封锁争相在华设厂从而触发了“液晶热”的真正原因是京东方的扩张。为什么京东方的扩张在日韩及台湾地区企业的眼中如此可怕？
这个问题可以从TFT-LCD工业史所表现出来的一个“产业规律”找到答案：所有成功的后进入者都是从掌握落后于当时最先进水平的较低世代线为开端的。④这个规律有深刻道理。大批量生产的TFT-LCD工业在日本的崛起是依托于日本TFT-LCD制造企业与一系列设备和材料供应商的合作，它们共同创造出产业化的知识基础。产业中很多的重要知识，即使是在落后的世代线上，仍然是缄默的(tacit)或是依赖于个人之间社会互动中的共享、开发以及口头传授。产业内的关键知识在有经验的科学家、工程师、操作工以及那些在设备和材料供应商工作的人们之间传播，他们必须一起工作来建立新的生产线。⑤由于这些知识对于在这个工业中能够成功竞争的重要性，所以任何企业的发展如果脱离了产业主流——由领先的大批量制造商、材料和设备供应商以及主要用户所组成的知识创造和学习网络——就难以获得成功，后进者或新进入者只有通过加入这个网络建立起自己的学习基础，才可能赶上工业演进的步伐。
自诞生之日起，TFT-LCD工业高速发展的前沿就由生产线的世代升级所引领。一个领先企业建立起新世代生产线的过程是复杂的，例如许多大型设备可能从来就没有完整地安装测试过，直到在先驱企业中建设起采用这些设备的新生产线。因此，工业领先者需要克服许多不确定性、创造新的知识、积累新的经验，这对缺乏能力基础的新进入者来说难以胜任。但随着工业前沿的高速推进，领先企业会创造出在产业内可分享的编码化知识储备(前提是其他企业有学习能力)。对于后进入者来说，最初真正需要掌握的是生产线的集成和工艺设计，而低世代生产线的设备、材料特点和制造工艺都已经很好地被理解和编码化，所以从较低世代线进入，最初的技术资源比较容易获得，技术知识比较容易掌握。韩国和中国台湾企业就是通过建设较低世代生产线而参与到这个工业中来的。
这个规律所反映的实质教训是，对于后进入者来说，能够在进入这个工业之后站住脚并开始成长的最关键的因素，是对技术能力的掌握——获取和培育技术能力的重要性远远超过最初技术水平的高低。在这种条件下，后进入者切入TFT-LCD工业的最初技术水平(体现在所掌握的生产线世代上)并非决定成败的关键因素，决定性因素是技术能力以及由投资战略所决定的技术能力成长速度。
一旦通过掌握较低世代线技术而建立起企业的学习基础，该企业的技术进步速度就取决于是否能够贯彻一个进取性的投资战略。当TFT-LCD工业开始成熟后，它就展现出来与半导体工业类似的基本特点——新产品的开发同时就是新工艺的开发，即技术进步和产品创新都离不开对新的生产设施的投资(例如，更大尺寸的显示屏只能由更高世代的生产线生产出来)，所以投资成为这个工业的技术进步、产品创新和市场竞争的关键因素，而且也使这种投资的强度高、规模大，并因此而导致了高风险。正是在这种条件下，投资战略——而不是抽象的技术水平——成为任何企业在TFT-LCD工业中获得成功的关键要素。例如，曾经在技术水平上落后的LG和三星，以通过反周期投资率先建设5代线为转折点(2002-2003年)，一举在包括技术水平在内的各个方面超过了日本工业。即使是最初仰仗日本技术转让的中国台湾工业，也因为采取了更加积极的投资战略而在总体上超过了日本工业。因此，只有高强度的持续投入才能保证技术能力的演进；相反，如果技术能力的成长受到投资停滞的阻碍，那么曾经的技术领先者也会落后。
京东方的扩张在日韩及台湾地区企业的眼中之所以是如此可怕，就是因为京东方完全是在重复挑战者的成功之路。京东方通过建设和运营5代线，已经建立起了自主的能力基础。经过20年的转型，京东方已经在精神状态和运营模式上成为一个高度国际化的企业，完全有能力与国际材料和设备供应商以及客户合作。因此，一旦解决融资问题，京东方的扩张在技术上是不可阻挡的——只要京东方在8代线上站稳脚，就没有人能够阻挡它继续挺进到前沿，甚至成为新规格的开创者。
如果把中国竞争性企业的能力成长与中国市场的因素结合起来看，这种前景就更加明显。中国庞大的消费电子和计算机硬件工业为液晶屏提供了巨大的市场需求，在经历过金融海啸之后更是成为全球需求的主要增长源泉。中国对本国企业能够生产的26英寸以下的液晶面板进口关税实行5％的税率。一旦中国TFT-LCD工业起飞，中国不仅可以把对所有尺寸的液晶平板显示器进口关税税率提高到这个水平，而且在WTO框架下可以继续提高。仅此就足以使进口产品的竞争力大失，这将给日韩企业以沉重打击，不仅影响其液晶工业的竞争力，而且削弱其依仗掌握面板而在终端产品(如品牌电视机)上对中国企业形成的优势。至于对越来越依赖于中国内地市场的台湾企业而言，影响将更大。正是因为京东方的扩张所展现出来的这种“可怕”前景，日韩及台湾地区企业才会在一夜之间放弃封锁政策。
(二)外资争相在华设厂背后的“杀机”
“液晶热”看似机会，却也可能成为扼杀中国TFT-LCD工业发展机会的“杀手”：既然“液晶热”是由中国企业的扩张所触发的，那么国外企业随后争相要在中国设厂的动机当然就是要与正在成长的中国企业竞争。
准备在中国建线的日韩及台湾地区企业都比中国内地企业的规模大，仅此一点就是巨大威胁。比规模更需要注意的是，三星、LG、夏普等都属于多产品的综合性电子企业，它们经常会以其他产品线的盈利来弥补TFT-LCD业务的亏损。因此，它们有能力不顾建在中国的生产线亏损而发动价格战。美国旧金山法院在始于2006年的一场诉讼中，已经裁定三星、LG、友达、奇美曾经在1999-2006年间合谋操纵面板价格，证明这些企业在操纵价格方面是有前科的。
成长中的中国企业不仅规模较小，而且还存在着结构上的短板。京东方目前还是一个单一生产液晶屏的企业，没有使用液晶屏的终端产品业务，这使它比多元化的液晶面板生产企业面临更大的风险——一次剧烈的液晶周期波动就足以陷其于死亡边缘。京东方意识到这种风险，已开始向下游扩张。如果京东方能够与中国的终端产品制造商组成稳定的战略联盟，将是一个降低市场风险的好办法，但需要政府的协调。京东方目前正处于一个瓶颈期：除了巨额投入带来的风险，它的生产也受到制约——由于为6代线和8代线开发的产品必须在5代线上试产，所以5代线的产能受到影响，这种“绷紧”的状况只有在6代线投产后才能得到缓解。
TCL本来是一个以彩电为主的消费电子企业，深圳8.5代线是它第一个TFT-LCD项目，所以面对外来的竞争可能更加脆弱。TCL的长处是它自己的终端产品生产规模就几乎能够消化掉一条8.5代线的液晶面板产出，所以只要它自己生产的液晶面板成本不高于外购产品(早期做到这一点并非易事)，就不存在销售风险。但对TCL这样一个组装终端产品出身的企业来说，最大的风险是把TFT-LCD生产线当作满足其终端产品需要的“零部件”生产部，而不是当作一项必须按照不同产业规律运营的业务。进入TFT-LCD工业就如同骑上了虎背，必须保持不断的技术进步和扩张，否则就难以成功。因此，能否克服终端产品组装企业的思维惯式，凭借上液晶面板项目而向技术型企业转变，建立起平板显示技术的研发基础，将是TCL领导层所面临的一大挑战。
因此，目前仅有的两个自主建线的中国企业都同时面临着“液晶热”所带来的风险。在外资蜂拥在华建线的前景下，它们面临的不仅是忍受一段时间的亏损，而且是生死存亡的风险。最终摆脱险境有待于它们克服这个悖论：一方面它们只有在形成相当的规模之后才能在TFT-LCD工业中站住脚；另一方面是在形成这种规模之前必须保持高强度的投入。中国内地企业是比韩国、中国台湾企业更晚进入的后进者，当年韩国企业和台湾企业进入这个工业时所凭借的2、3代线，其投资额不过每条几亿美元，而现在京东方和TCL新建8.5代线的投资额已经是每条需要35亿～40亿美元了。在这两个企业都已经大规模投资的条件下，冲上规模的最大风险来自于在此之前就被外资生产线填满市场容量。
这两个企业面临的风险其实就是初生的中国TFT-LCD工业的风险，而工业层次上的风险以及这个工业成功的前景和重要性足以证明国家政策介入的合理性和必要性。目前中国发展TFT-LCD工业的根本问题是两条道路的问题：一条是依靠引进生产线的道路——在目前的实践中，基本都是以外资为主在中国建生产线；另一条是京东方和TCL所代表的自主建线道路。这两条道路对于中国掌握技术能力、获得产业基础具有完全不同的意义。因此，目前有关中国TFT-LCD工业发展的根本性政策就不是控制项目数量，而是区别对待两条道路——对前者的任何考虑都必须从属于对后者的考虑。
在“三段式”思维惯性的影响下，目前中国政府在政策上对于这两条道路的区分仍然模糊。中国发展TFT-LCD工业只能从学习外国技术开始的事实，给只能通过引进生产线才能发展的理论披上了合理外衣，特别是由于中国各方只是在彩电工业遭遇替代危机时才认识到TFT-LCD工业的重要性，所以普遍把生产电视用屏的高世代生产线看作是发展这个工业的起点，而高世代线看上去的“高不可攀”，又加重了只能通过引进生产线才能发展这个工业的观点。地方招商引资，更加混淆了问题的实质。轻则把中国企业的生产线项目与外国企业的生产线项目同等对待(反正都是生产线)，重则甚至无视像京东方这样的中国企业已经奠定的能力基础。
“引进生产线”方式隐含的理论假设是：不管是外国企业还是中国企业，只要在中国的土地上有了生产线，中国就算有了“技术”和产业；如果外国企业建的生产线比中国企业生产线的世代更高，就代表中国获得了更高水平的技术，于是产生了“外资比内资更重要”的错觉。如果中国TFT-LCD工业的发展走上这条道路，那么就是重蹈“三段式”的覆辙：完全抹杀从引进到掌握技术所需要的学习过程。这条道路无助于中国企业掌握技术能力，它也就无法避免技术替代危机的前车之鉴——如果出现更高世代的生产线甚或替代性技术，中国工业将再次沦落到CRT彩电的境地。因此，这条道路不会使中国获得能够参与未来技术进步的产业基础。
“自主路线”的含义是，无论从什么世代线开始，发展的关键是通过自主掌控的学习过程而获得能力，从而为未来的成长和扩张创造出知识和能力的基础，并在这个基础上赶超世界先进水平。走这条道路，中国的竞争性企业就必然是技术学习的主体，而它们的成长可以使中国在显示及相关领域获得技术进步的产业基础。正因为如此，所以尽管京东方和TCL都面临风险，但如果它们跨过目前的瓶颈期，其成功也将划时代——将使中国在一个与半导体规模相当的新兴工业中站住脚。特别是以京东方的技术积累和扩张规模来看，它的成功将根本改变全球TFT-LCD工业的格局。因此，支持中国竞争性企业的成长是中国TFT-LCD工业发展的突破口，也应该是中央政府应对“液晶热”的政策原则。
作为后进者，中国发展这个工业的有效途径只能是从支持成长中的大批量TFT-LCD生产企业开始。这种企业的成长首先必须依托国际化的供应商，包括材料和设备供应商以及客户，因为中国不可能去重新创造一个TFT-LCD工业。但是，一旦成长起来大批量生产企业，中国的材料和设备企业就可以被逐渐拉动起来。例如，生产CRT显像管的咸阳彩虹集团正在上马玻璃基板，原来生产胶片的保定乐凯正在上马偏光片(这两个企业都已经开始在合肥建厂为京东方6代线配套；中国建材集团也在成都上马玻璃基板项目为京东方4.5代线配套)。此外，中国还有一批半导体设备企业正在攻关(大多得到国家重大专项的资助)，但因为本国半导体工业的薄弱而缺乏市场需求。中国在TFT-LCD工业的突破有可能为这些设备厂商提供需求动力(由原属电子部的几家设备厂合并成立的北京七星华创正在为京东方供货)。因此，走自主道路的中国企业恰恰处于振兴中国产业的战略关键点上——既可为下游彩电工业的发展打破瓶颈，又可带动更上游的材料和设备工业成长。这样的产业基础恰恰是引进生产线道路所不能带来的。
(三)中国政府的行动空间
“液晶热”使中央政府的行动不可避免，给中国TFT-LCD工业发展所带来的机会和风险要求中央政府的行动是战略性的，即只要发展TFT-LCD工业符合中国政府的政策目标，那么政府行动就应该以支持中国竞争性企业的成长为原则而相机抉择。
液晶显示技术的变化非常快，保持技术进步的速度要求对研发的高强度投入，而支撑投入强度则取决于企业的规模。以可以被概括为液晶产业的“生存定律”⑥为例：液晶面板的价格水平每三年下降50％，只有以同等的速度提高产品的性能，并在同样的时间内把有效技术保有量提升一倍以上，企业才能保持盈利。三星、LG每年都在液晶显示技术上投入5亿美元，大概占其销售收入的3％～5％，但如果京东方同等投入，则要占到其销售收入的20％，这是它目前所承担不起的。
这一规律决定了为什么后进的中国企业必须克服一切困难，尽快冲上规模；也决定了政府为支持这个工业发展而应采取的政策重点。时机永远是战略的重要甚至是决定性的因素。“液晶热”的出现既表明中国企业已经能够开始基于自主能力的扩张，也表明目前中国市场存在有利于它们成长的空间。如果对外资生产线“放水”，就可能使目前在规模、经验和技术上还占有优势的外资企业迅速填满这个市场空间，从而阻碍中国企业的扩张和成长，并因此降低中国该工业发展起来的可能性。因此，中央政府目前应对“液晶热”的战略应是以控制项目数量的要求来抑制外资建线，这是应采取的首要战略措施。
有两种做法可以采用：一是刚性做法——不批准国外企业在中国建线，彻底屏蔽外资建线对中国企业的威胁。这种做法看上去很严厉，但中国政府有充分的理由——因为日韩政府和台湾当局都曾禁止其企业在中国内地建高世代生产线。韩国企业在中国建线需要得到韩国政府批准的事实，可证明韩国企业在中国建线也必须得到中国政府的批准是合情合理合法的；而韩国企业在中国建线有可能得不到韩国政府批准的事实，也可证明中国政府可以合理合法地不予批准。如果当外国企业不愿意在中国建线时，中国政府求也无用，而当它们愿意时，中国政府就必须批准，那么中国政府领导人难道不会在国人面前感到难堪吗？
当然，如果中国政府判断采取刚性做法所带来的某些“成本”过高，就可以采取柔性做法——以更高的“要价”和更苛刻的条件拖延对外资项目的批准时间，让中国企业自主建设的高世代生产线获得领先优势。中国政府必须清醒地意识到，由于中国竞争性企业的崛起，现在是外资有求于中国而不是相反。如中国政府可以提出：对任何外方拟建的高世代线都要求中国合作方控股(即使中国合作方的钱不够)。台湾当局不是规定到中国内地投资的台湾企业只能建落后一代的生产线吗？那中国政府就可以规定台湾企业如果在内地建线，就必须建最先进的生产线，否则不批。如果对方不接受这些条件，那就谈，谈上一两年甚至更长时间，中国政府的战略目的不就达到了吗？
京东方的北京8.5代线和TCL的深圳8.5代线都已经开工建设，而外资生产线项目现在仍然待批。二者之间的时间差拉得越大，中国企业的领先优势就越大。据研究，2010年玻璃基板的需求将比2009年增加15％，这是自2008年第四季度需求剧跌、整个行业陷入衰退后，液晶产业又开始进入新的景气阶段的标志。⑦以此预测，京东方和TCL的两条8.5代线将从2011下半年开始相继建成投产，仍然可以赶上新一轮液晶景气。如果对几条外资高世代线的审批继续“拖延”上一年两年，很可能就使其投产时赶上衰退(历史上液晶景气阶段一般持续一年半到两年)，将大大减少它们对中国企业的威胁。
无论采取哪种做法，抑制外资建线的目的是保证中国企业尽快地成长起来。从这个原则看，在待批的5个项目中，合肥8.5代线是与其他4个项目性质不同的项目。这条线是合肥市政府继6代线之后与京东方合作的第二个项目，因为最初北京市政府不愿意京东方在建成北京8.5代线之前就在外地扩张，所以这个项目的速度延误了。中央政府应该立刻批准这个项目上马，使京东方能够尽快开始建设第二条8.5代线。这样形成的产业规模不仅足以吸引全球材料和设备供应商在中国设厂配套，而且可带动中国材料和设备企业的发展。在此基础上，如果能继续规划10代线甚至11代线，京东方就可以跃进前沿，成为领先企业。以这样的规模和技术水平站住脚，中国TFT-LCD工业的起飞就不再有悬念了。
长期来看，政府在发展高技术产业方面要为中国竞争性企业的成长打破制度瓶颈。中国在许多高技术和新兴工业领域中已出现竞争性企业，它们的成长是中国技术进步、产业升级和经济转型的动力。但是，中国的政策体系和管理体制在许多方面都不利于这些企业的成长。有关的问题很多，仅以融资为例。虽然中国已有若干支持科研的计划(如863计划)，但却缺乏支持高技术产业发展的融资渠道。新技术不实现产业化就没有经济意义，但产业化的投资又往往强度高、风险大，如果仅凭市场机制，中国企业只能放弃在这种领域中的努力。因此，从转变经济发展方式和促进产业升级的长远需要看，国家应该设立产业发展基金，对重点产业的重点企业所进行的技术突破努力予以支持。如果中央政府能够在京东方和TCL的高世代线上助一臂之力(例如认购一定的股份)，那么只用一点钱就可以引导更多的民间资本投向高技术产业。何况定向增发的方式是市场化的融资方式，政府的出资不是无偿的，可以退出。如果中央政府能在这方面有所突破，就可为在国家层次上建立产业发展基金提供经验，为解决高技术产业发展的融资问题开创新路。
“液晶热”和中国TFT-LCD工业的发展态势还证明，中央政府在重大产业的发展上应该扮演更直接、更积极的角色。高技术产业的市场不仅是全国性的，甚至还是全球性的。但正如TFT-LCD工业的例子所表明的，中国竞争性企业的扩张前景往往还受制于政府体系的“分裂”。地方政府经常从本地区GDP的角度出发争夺项目，制约了中国工业的发展。且不说各地争上外资控制的生产线将带来的弊端，即使是京东方所代表的自主创新道路，没有中央政府的引导也会出现问题。例如，由于依靠向地方政府的融资，京东方不得不受到地方政府之间竞争的制约。因此，一旦中央政府介入，就可以使京东方的扩张较少地受地方政府的限制，根据全局考虑来影响产业布局决策。如果中央政府继续支持京东方规划下一代线，则更是可以影响该产业未来的发展方向和速度。
(四)对待台湾工业的战略原则
中国政府发展TFT-LCD工业的战略和政策必然涉及台海两岸关系问题，因为中国内地TFT-LCD工业的发展将影响两岸产业力量的对比，而这种力量对比最终是政治性的。
台湾TFT-LCD工业尽管规模很大，但在日韩台“铁三角”中却是最弱的，因为台湾地区不像日本和韩国那样拥有来自本土庞大下游产业的需求，必须依赖缺乏保障的外销市场。这个弱点在这次全球金融危机中暴露无遗。2009年上半年，中国内地市场消化了台湾地区三分之一以上的液晶面板。各方都预测中国内地市场对于液晶面板的需求会继续增长，这是台湾TFT-LCD工业急于谋求在内地市场地位的根本原因。
台湾地区缺乏市场保障，而中国内地方面又缺少供应保障，这种看上去似乎可以“互补”的关系使有些中国官员认为，通过给予台湾液晶面板工业以优惠可以赢得合作，但他们忘了单方善意换来的结果。2009年上半年，内地彩电企业对台湾液晶面板下了50亿美元的大单，可算是善意了吧？但缓过气来的台湾液晶面板业照样加入了日韩的价格同盟，优先供应日韩，导致中国内地彩电工业从第二季度起再次遭遇液晶面板供应短缺和价格上涨。2009年夏天台湾地区遭遇台风灾害，中国内地给了那么多好处，结果台湾当局反手就允许达赖蹿访台湾。教训还不是一样的吗？
有人会说，给台湾地区提供优惠是在算政治账。那就来算算两岸之间最大的政治账：对台湾地区的战略性产业提供优惠有不有利于统一？事实上，台湾当局一直在算政治账，只不过方法和原则与中国内地截然不同。多年来，台湾电子工业因掌握上游核心技术而对中国内地处于优势地位。当液晶面板成为中国内地彩电工业发展的瓶颈时，台湾当局一直严禁台湾液晶面板企业到内地设厂(仅开放后段模组组装厂)。即使是最近迫于形势而有所松动的情况下，也仍然规定台湾液晶面板企业到内地投资建厂需要接受专案审查并遵循落后一代的原则。
随着中国内地电子信息产业的快速发展，台湾电子工业的优势有所削弱，台湾当局和企业正在采取各种方式力图维持其优势。其实，台湾液晶面板业甚至直到2009年下半年还在游说内地有关政府部门不必自行发展液晶面板工业，利用台湾地区的生产能力就可互惠。据传，台湾有关部门在关于两岸经济合作框架协议的谈判中，把中国内地对台湾地区产液晶面板征收零关税作为一项重点要求提出(另一个要求零关税的是半导体)。很明显，无论是严禁相关企业到内地投资，还是力图得到零关税待遇，台湾当局的战略目的是希望保持与内地之间的垂直分工格局。这个算盘不仅是经济的，而且也是政治的。
为解释产业发展的政治意义，我们从一个事实说起：与中国一些人的善良想像不同，台湾地区目前不具备两岸和平统一的民意基础。阻碍形成这种民意基础的原因有许多，如台湾统治集团的既得利益，对不同政治制度的恐惧，长期分裂造成的文化和意识形态等方面的隔阂，美日外部势力的干预，等等。除此之外，一个往往被忽略的事实就是台湾地区大多数民众对中国内地具有心理优势，即认为台湾地区在经济、政治和文明等方面优于内地。造成这种心理优势的原因很复杂，与日本对台湾地区的五十年殖民统治有关(所以李登辉会认为自己是日本人)；与台湾社会与西方国家的交往更密切更普遍有关；与台湾地区的经济发展程度、人口的教育程度比中国内地更高有关。
如果不在未来逆转台湾民众的这种心理优势，“寄希望于台湾人民”就只是空话。两岸更多更广泛的交流是必要的，但逆转其心理优势最终只能靠中国内地的发展。产业发展体现了科技、管理、人力资源、市场规模等多种因素的综合，台湾地区和中国内地之间越是形成上述垂直分工格局，就越会强化台湾企业的心理优势，两岸和平统一的民意基础就越难形成。反之，如果垂直分工格局被逆转，那么维系台湾企业心理优势的产业基础就会崩溃，由此产生的政治冲击将远远大于单方面给予利益的影响。
产业发展决定国家命运，中国的产业发展还决定国家统一的前景。从增进两岸交流的目的出发，中国内地可以购买更多的台湾农产品，鼓励更多的游客去台湾地区，但中国内地没有任何理由在产业发展方面牺牲自己的利益而去照顾台湾企业，也绝不能在战略性产业领域给予台湾企业零关税待遇。相反，中国内地应该把握住在液晶面板工业出现突破的重要机遇，以自己的产业发展来促进实现两岸政治统一的大业。
不是不能给台湾地区优惠，关键是必须按照中国内地制订的游戏规则来提供优惠，即提供优惠的方式及其结果必须能够促成有利于统一的结构性态势。无论是民进党还是国民党，台湾政客们多年来力图做的就是让两岸关系的发展遵循台湾当局制订的游戏规则：在政治上，台湾朝野两党一方面自称台湾已是主权独立国家，另一方面又要求签订互不动用武力的协定；在产业发展上，台湾当局一方面想维持对中国内地的产业优势，另一方面又要求在半导体和液晶面板上获得零关税的国民待遇。因此，如果不以自己的规则来主导两岸之间的“游戏”，我们出于善意的单方面优惠只能增加统一的难度。
只要改变思维方式，我们有的是手段。例如，如果中国内地TFF-LCD工业的崛起将使自己不再像以前那样依赖台湾地区的液晶面板供应，而台湾地区该工业的生存又岌岌可危，那台湾当局还守得住对内地投资该工业的禁令吗？如果内地资本进入台湾地区的战略性产业(其实这也是对台湾地区的优惠)，那是有利于还是不利于统一？由于市场狭小，台湾地区本来就在“复杂系统”产品(如电信系统设备)和品牌产品(如汽车、彩电)的工业领域发展不出竞争力(内地自主品牌的吉利和奇瑞汽车已经进入台湾地区)，如果在半导体和液晶面板这两根支撑台湾地区与中国内地之间垂直分工格局的支柱中再倒掉一根，那台湾地区在产业上对中国内地还有多少优势可言？如果中国内地在产业发展和技术上反而具有全面的优势，那么台湾地区的发展不仅会越来越致命性地取决于中国内地方面的“善意”，而且那种自认为对中国内地具有优势的心理基础就会全面崩溃。
因此，把重点放在提升自己的技术和产业能力上，并以不断成长的能力构建起两岸经济互动的结构性框架(即台湾地区的发展只能在两岸政治统一的框架下才有前途)，这才是我们要算的政治账。
综上所述，中国政府在发展TFT-LCD工业上的战略和政策将面临一系列的压力——有来自外国企业和政府的压力，有来自台湾地区想单方面得到好处的压力，也有来自想上大项目的地方政府和那些依赖外国技术的中国企业的压力等。但存在这些压力恰恰说明中国政府目前把握着中国TFT-LCD工业起飞的钥匙，关键在于对必要性及其机会和风险的认识和战略行动。从目前应对“液晶热”的措施来看，真正的危险不是中国政府没有行动的空间，而是没有眼光、没有意志、没有能力去利用已经出现的机会。于是，政府能力就成为不得不讨论的问题。
三、“液晶热”与政府能力
中国TFT-LCD工业的发展最终绕不开政府特别是中央政府的作用。但在缺乏自己的战略原则和立场的情况下，政府不但可能使自己陷入困境，甚至可能采取不利于中国工业发展的行动(例如对外资项目“开闸放水”)。于是，当TFT-LCD工业中的中国竞争性企业开始了基于自主能力的扩张、当全球金融危机给了中国企业以赶超的机会时，政府反倒似乎成了这一工业起飞的“瓶颈”。由这个问题所反映出来的一个更具一般性的问题是，当中国过度依赖投入和外需的粗放式经济发展已经趋于极限时，政府是否为领导经济转型和产业升级做好了准备？这就涉及有关政府的工业行政职能和能力问题，一个经过了30年改革开放而至今没有解决的问题。
工业行政指的是政府为实现国家工业发展而对工业实施的管理，包括对工业发展进行规划和资源分配、对工业和企业的运行进行协调以及制定有关工业的法规和政策等内容。改革开放之前，中国的工业行政从属于计划管理，与计划体制下政企不分的工业部门管理交织在一起。部分地是因为这个原因，部分地是因为对市场经济的天真想象，在30年改革计划体制和工业部门管理体制的过程中，弱化和取消工业行政经常被当作是改革的内容。这导致了一个看上去似乎是悖论的结果：在计划和行政命令方式仍然顽固地存在于政府管理经济的过程时，政府的工业行政能力却明显地削弱了，而且能力越弱就越依赖计划/命令手段。
政府的工业行政能力削弱显然不利于中国所迫切需要的经济转型和产业升级。为应对此次金融危机，中国政府出台了一系列产业振兴规划，它既有弥补宏观调控在危机下刺激作用的不足的含义，更有促进和引导经济转型和产业升级的含义。但是，如果中央政府能够有效地领导经济转型和产业升级，就必须具备相应的能力。简单地讲，这种能力至少包括以下要素：根据经济发展总目标，形成对产业发展的想法和立场，如产业升级和产业结构调整的目标，同时理解何为实现产业发展目标的关键环节；拥有关于工业的知识、经验、与工业界的联系网络，理解并发展相应的政策手段；拥有认同并贯彻国家目标的相应机构、干部队伍和组织系统。
遗憾的是，以这些标准衡量，就会发现中央政府的能力是不足的，反映在如下三个问题上。
(一)产业政策思维缺乏以经济转型为目标的新意，仍然过多地受到传统计划/命令经济思维的左右
中国经济发展能够持续的关键是转变经济发展方式，其实质就是使经济增长的主要源泉从主要依靠资源和资本的投入转变为主要依靠技术进步和生产率的提高。从产业发展的角度讲，经济转型必然伴随着产品/服务结构和产业结构的变化，但不能忘记的是，比产品和产业结构的物质形态变化更重要的是产业经济活动性质的转变——即从低附加值的经济活动转向高附加值的经济活动。认清这个实质，可以避免那种把产业升级简单等同于发展高技术产业的狭隘观点——产业升级既包括进入和创造高附加值的新产业，也包括在现有产业中的经济活动向高附加值环节转移，而后者对于中国尤其重要。
以转变经济发展方式为总目标，政府在产业振兴方面的主要目标就应是促进中国产业的升级，即采取政策手段推动和帮助中国工业向高附加值的产品结构和产业结构演进，向高附加值的产业活动转移。
经济转型的目标和产业升级的任务还涉及实现途径的问题。由于产业升级不同于早期短缺经济阶段的工业化任务，所以在促进产业升级上，政府只应该通过影响企业行为的方式，而不应采取直接操作项目的方式。坚持此原则的基本理由是，政府操作的工业项目建设一定是采用现有给定技术的(按照定义属于外延式扩大再生产)，但只有产业组织的创新活动才是经济转型和产业升级的动力。进一步地说，政府只有通过支持企业才能支持创新活动。
对比上述逻辑，在已公布的一系列产业振兴规划中充满了传统的计划/命令经济思维，从而影响规划对经济转型和产业升级的作用，至少表现在如下方面：
第一，振兴规划中强调了通过补贴来维持甚至扩大现有产业活动的市场需求，这在当时存在救市目的的情况下无可厚非。但有问题的是，这种需求政策没有被用来与培育新的产业活动联系在一起。正如实践所证明的那样，通过补贴需求虽然可解一时之渴，但在没有结构变化的情况下会造成产能过剩的长期问题。当自主创新是产业升级的关键因素之一时，如果产业需求政策并不有利于自主创新企业的市场份额增加，那么这种政策从促进产业升级的角度来看其实是失败的。
第二，从规划的表述看，其实施只能主要依靠政府直接主导的项目，而不是主要依靠竞争性企业的积极行动。通常各个规划在描述了行业的瓶颈之后，都会列举出技术的瓶颈或需要突破的领域，但很少有对中国企业现状、突破可能性以及所面临问题的分析，也看不出支持这些企业的方法。由于产业升级所需要的创新活动只有由提供产品和服务的企业进行，而包括技术能力在内的组织能力只能在企业以及有合作关系的企业网络中生成和发展，所以如果不了解中国企业面临的问题以及帮助解决这些问题的办法，政府就找不到实现政策目标的途径。当然，政府可以通过上“好大喜功”的项目来实现“突破”，但当这种项目不是建立在本国企业的能力基础上时，全面引进就成了实现目标而必须采取的手段。但如果把新一轮引进当作实现产业升级目标的手段，那么中国产业活动的性质就不会发生变化(因为高技术产品组装线与劳动密集型产品生产线在生产活动性质上没有区别)，所以产业升级的目标也就不可能实现。
第三，总体上讲，这些规划没有把重点放在培育新的生产性资源/能力上，而是处处把对现有生产性资源/能力的重新分配当作主要的政策目标。例如，在几乎所有特定产业的振兴规划中，都把为“提高集中度”而鼓励“兼并重组”作为结构调整的主要任务。但是，对于为什么提高集中度(特别是通过依靠行政手段的兼并重组)是一件好事，却从来没有过理论证明。在正统经济学中(产业经济学)，高集中度从来都是与垄断和效率损失相联系的。自从熊彼特批判了正统经济学对于产业结构的静态分析以来，强调动态能力的学者把大企业的崛起或寡头垄断结构的形成归因于领先企业的组织能力成长，但从来没有人会认为这种组织能力是可以由政府操作出来的。
计划/命令经济思维不利于形成以经济转型为总目标的产业政策，因为这种思维存在两个致命性的理论缺陷：第一，由于计划只能在已知技术的基础上编制，所以计划/命令经济的思维和体制没有给技术变化留下多少空间，这是技术政策的“三段式”思维能够与计划经济思维“完美”结合的重要原因。第二，着眼于综合平衡的计划编制和计划体制下的外延式经济发展都是以政府所控制的建设项目为中心的，从来没有竞争性企业的地位。
当经济政策囿于传统计划/命令经济的思维时，政策制定者的注意力就会集中在现有经济资源/活动的分配上(例如念念不忘“兼并重组”)，而不是集中在新经济成分的成长上，尽管后者才是经济转型和产业升级的力量源泉。由于在这种思维框架中没有竞争性企业的地位，受其影响的政策制定者总是把新上项目(特别是引进外国技术的项目)当作是技术进步的主要途径，他们于是轻视本国企业的创新，并忽视推动中国经济转型和产业升级的创新和技术进步只能依靠中国企业的能力成长。事实上，在经济发展中较多地依靠政府项目、较少地依靠企业的创新，这是中国一而再、再而三地陷入粗放式增长模式的原因之一。
产业政策不是计划体制下的行政命令，区别二者的关键在于是否以竞争性企业为政策对象。日本和韩国都曾经实行过扶植大企业的产业政策，但从来没有实行过全面引进、放弃自主开发的技术政策，而是把扶植本国大企业当作技术学习的主体。相反，中国计划/命令经济思维下的产业政策曾经成为执行全盘引进、排斥自主开发的工具。汲取历史教训，政府要学会通过影响和支持企业来实现产业升级政策目标，实行以竞争性企业为立足点的新型产业政策。
(二)中央政府越来越缺乏有关工业的知识，甚至越来越缺乏对中国工业的义务感，阻碍中央政府找到或发展有效的政策工具
传统思维顽固持续的重要原因是政府机构的工业知识贫乏，而且越来越贫乏。中央政府缺乏工业知识的缺陷在为应对全球金融危机而紧急制订产业振兴规划的过程中明显地暴露出来——各个产业规划的草案实际上并不是真正由政府机构写出来的，而是主要依靠企业、咨询公司、行业协会等捉刀代笔写出来的。指出这一点当然不是说政府不可以利用这些机构的知识和经验，但如果政府没有自己掌握的知识、信息、想法和立场，那么政府的政策就会被这些本来不可能代表公共利益的组织和机构所左右。
中央政府逐渐丧失有关工业的知识其实是一个从20世纪80年代就开始了的过程。当时决策者把计划体制弊端之一的部门管理与工业行政等同起来，认为在国家层次上不再需要工业行政。抛弃工业行政的第一个主要行动是在1987-1988年中央政府机构改革时，撤销了国家经济委员会。当时的国家经委正在演进成为一个力主改革特别是企业改革的机构，所以撤销它实际上不利于企业改革。
但放弃工业行政的思路被实践证明是行不通的，最有力证据就是1994年又成立了国家经济贸易委员会，一个与前国家经委性质基本相同的机构。到90年代末，外向型经济的崛起又一次加重了对工业行政的轻视。这个经济成分的生产要素都是传统体制之外的——国外的资本、管理和技术加上属于体制之外的劳动大军农民工。外向型经济的繁荣很容易使政府滋生出“食利者”心态——再也不用像改革国有企业那样费心费力了，“无所作为”也可以实现经济增长，于是“招商引资”和“以市场换技术”成为发展经济的捷径，工业行政、产业政策和技术政策等等都被当成“陈腐”的东西弃置一边。到2003年，曾经是被迫成立的国家经贸委又被撤销，代之以国资委；而到2008年又在信息产业部的基础上成立工业和信息化部，无非是再次承认取消工业行政是行不通的。
中央政府在金融海啸来袭时实施产业振兴规划，不仅再次证明中国政府仍然不能回避领导工业发展的任务，而且证明中央政府必须保持有关工业的知识才能有效执行这个任务。政府机构的知识与企业的知识一样，是组织性的，其获取、积累和更新需要稳定的组织机构，否则就没有学习能力。工业的技术、组织形式和竞争条件在不断变化，有关工业的知识也就在不断变化，所以政府必须保持与工业界和企业的互动才能够获得、积累和更新有关的知识。因此，政府有关工业知识的丧失实质上是相关学习能力的丧失，其基本原因就是对工业行政机构的反复撤并，阻断了政府与工业界的互动。虽然中央政府后来被迫一次又一次地恢复这种机构，但因机构撤并而导致的人员流失和组织传统的丧失则是难以弥补的。工业行政机构的组织学习和知识积累过程被多次中断，致使每一次重新成立的工业行政机构在知识和能力上都比前面被撤销的机构更差。从1988年至今的20多年里，中央政府再也没有拥有一支在工业经验和与企业的联系上能够达到当年水平的工业行政干部队伍。
更严重的是，随着知识流失的还有官员对工业发展的使命感、责任感和情感。机构的不稳定导致工业行政官员职业生涯的不稳定，提升越来越取决于机构动荡中不规则出现的机会和人脉关系而非专业能力。在这样的过程中，中央政府的机构在专业知识上、情感上和责任感上都与中国工业越来越疏远，一度疏远到了对外资廉价收购中国骨干企业——中国半个世纪工业化过程的结晶——都无动于衷的程度。
缺乏知识就会影响思维，使想当然的“拍脑袋”、情绪化的心血来潮和陈腐的习惯成为影响决策的因素。产业政策的实施不同于宏观调控，必须落实在微观层次上，包括立法(例如产业振兴法案)、建立产业发展基金(集中支持战略性产业中的战略性企业)、利用金融工具(如开发银行提供低息贷款、实施特别折旧制度等)和贸易工具(对进口合资生产线实行差别待遇，控制技术的转让条件等)以及制订知识产权政策等方面。如果没有足够的工业知识、不把握产业技术动态和投资动态，就会严重阻碍中央政府找到和发展出这些政策工具的可能性，从而使任何产业振兴规划或产业政策沦为空谈。
(三)中央政府实施产业政策的能力不足，根源在于对国家建设的长期忽略
现代国家的建设与现代市场经济的形成是同一个过程的两个方面，因为市场经济的建立及其良好运行需要国家基础权力的充分发展：一方面要把国家权力在各个领域的体现都以法律形式明确规定；另一方面还要建立有效行使国家权力的纪律、程序和组织能力。中国在改革开放初期，针对行政权力对经济干预过多和过度集中等弊端，采取了下放权力和精简机构等改革措施，但同时国家建设却成为一个被长期忽略的问题。
国家建设包括许多方面，本研究仅限于讨论政府的工业行政能力。工业行政能力指的是政府能够通过规划、政策等手段直接影响工业发展方向和企业行为的能力，上述政策思维和知识都包括其中，但这种能力的具体体现是拥有足够规模的常设机构和干部队伍。对中央政府而言，具备这种能力特别是指它不需要依赖其他行政层次而直接发挥作用。中央政府具有工业行政能力的重要性在于，在中国经济转型和产业升级需要政治领导的条件下，在相关政策上贯彻国家意志。由于在行政体系中存在各种局部利益，中央政府如果不具备工业行政能力，而只依靠行政体系层层上传下达，就难免在执行过程中被改变政策目标。
从国家建设的角度看，即使经济改革的重点是针对政治和行政对经济干预过多的计划体制，国家机构的重新建设本来也应该是经济改革的重要内容，但在过去30年里，对国家工业行政机构改革的重点始终放在精简撤并上，从来没有放在重新建设上。在市场经济就是政府什么都不管的错觉下，还形成了一种“意识形态”：政府的作用越小越好，政府的机构和人员越少越好。在本来就想放弃工业行政的条件下，中央政府从事工业行政的机构过小、人员过少。在被中国奉为市场经济楷模的美国，联邦政府的能源部有工作人员3万多人，而中国设在发改委的能源司不过30多个人(即使成立了能源局，行政编制也仅为112人，包括35名司局级领导)；在工业和信息化部成立之前，设在发改委的工业司也不过二三十人，而中国却是世界上最大的正在工业化的国家。这种状况显然限制了中央政府的工业行政能力。
与力量不足并存的是，中央政府执行产业政策的行政能力是分裂的。在国家经委、国家经贸委相继被撤销之后，国家计委以及后来由此改名的国家发改委一直被当作吸收了工业行政职能的机构，但国家计委/国家发改委的工作任务是在整个国民经济和社会发展的层次上，并非以产业发展作为主要任务，而且它一直是以政府系统(部门和地方)和项目为工作对象，从来不以企业为工作对象，着眼于宏观综合平衡的项目审批才是这个机构最核心的关注点。
2008年才成立的工业行政机构——工业和信息化部(工信部)是以原信息产业部(信产部)为基础成立的，而原信产部是1998年在合并电子工业部和邮电部的基础上成立的，所以工信部是从一个专业领域演变而来的。这样的“组织基因”不可能不影响它的视野和核心能力，虽然它在成立时被并入了其他一些机构，但在这个基础上通过组织整合形成一个真正的综合部门绝非易事。因此，如果工信部最终真的能够达到原国家经委、国家经贸委的眼光、知识和能力，恐怕也需要一个漫长的过程。
直接影响企业(国有企业)行为的政府机构是国资委，它是在撤销国家经贸委的基础上成立的，变更的逻辑是以国有资产管理代替工业行政。但实际上国有资产管理代替不了工业行政，因为前者的金融逻辑与后者的产业逻辑是不同的、有矛盾的。金融逻辑把企业当成一组财务数字，关心的重点是“保值增值”和现金流的收入。产业逻辑是把企业看作组织能力的载体，关心的重点是能力的发展。从产业逻辑看，中国的骨干企业是中国工业化的知识积累，所以即使暂时遇到财务危机也不能轻易卖给外资；但从金融逻辑看，只要价格“合适”，企业就可以卖掉，哪怕购买者是外资。对于产业振兴规划或产业政策来说，产品结构的调整、核心或关键技术的突破、新兴产业的发展、产业链的形成等等都必然是关注的重点，但它们却都不是金融逻辑所关心的东西。但是，虽然以资产管理代替工业行政的初衷是减少对企业的行政干预，但实际上国资委已变成国有企业的主管行政机构——它决定国有企业的设置和数量、国有企业的经营范围、国有企业领导人的任免等等。于是，当中央政府需要实施产业振兴的政策时，惟一对国有企业握有人事任免权的行政机构只有金融逻辑并没有产业逻辑。
影响产业政策的还有其他部门，例如商务部和科技部等。科技部作为科技发展的主管机构，理所当然地会影响企业的行为特别是在研发方面的行为，而且科技部也是直接支持高科技企业的机构。但在行政职能划分上，科技部并不管产业，所以它只能相当局部地影响产业升级进程。商务部是主管内外贸易的机构，从经济转型和产业升级的要求看是最令人质疑的部门。由于商务部的主要权力来源和政绩之一是“利用外资”，所以这个部门为了保持和扩大自己的权力而成为坚持“引进”外资并给予外资优惠政策的提倡者，它的许多官员不仅反对自主创新，甚至(居然！)为了吸引更多的外资而鼓励廉价卖掉中国的核心工业资产。⑧把贸易与产业分开本来就是计划体制的传统，而在改革开放时代继续这样设置机构，使中国政府内部产生了一个为维护外资利益而不惜牺牲民族工业发展的部门。最近商务部两个有关外资管理的主力司局负责官员因为接受包括来自外资在内的贿赂而被判刑，⑨也说明这个部门的存在是中国政府领导经济转型和产业升级能力的威胁。
由于政府领导经济转型和产业升级任务的综合性，这个任务由多个部门——发改委、工信部、国资委、商务部、科技部等——分担并不奇怪，奇怪的是这些机构中没有任何一个对此负有足够全面的责任并具有足够的能力去承担这个任务。这种分裂状况导致所有的机构都是从各自的局部出发去工作，而且还往往伴随着机构之间的竞争和争夺，不可能不限制中央政府领导这场转变的能力。
就工业领域而言，由于忽略了国家机构的重新建设，简单的精简下放实际上把很大一部分国家的行政职能及其相应的专业知识和信息渠道都下放给了中间势力——典型之一是那些从行政管理机构换牌变成了“企业”的行政性垄断集团手里。于是，表面看上去是“精简”了的中央政府其实在行政上仍然不得不依靠一个规模更加庞大的行政体系，只不过这个体系不再是一个纯粹的国家行政组织，而是包括了具有自己经济利益和其他利益的行政性企业。如果国家行政陷入这样的境地，所谓国家意志就会被各种从局部利益出发的利益集团所阉割。
国家机构的削弱、行政体系中局部经济利益和其他利益格局的形成以及国家对各个行政部门的整合能力下降，是同一个过程中互为因果的几个方面。如果该趋势持续下去，国家就会变得越来越没有知识、没有眼光、没有能力，既难作出自己的独立判断，更难以贯彻自己的意志，虽然在紧急情况下还可以依靠发动一些自上而下的运动来缓解矛盾，但却会变得越来越难以领导可能牵动既得利益结构的经济和社会变革。
中央政府此次实施产业振兴规划将会是一个历史教训，它所反映出来的是一个铁一般的逻辑：经济发展(或以GDP为衡量指标的经济增长)是微观经济活动的总体结果，所以企业和工业的健康发展是整个经济健康发展的基础，产业升级是经济转型的主要动力。只要中国的工业发展尚未跻身世界前沿，中央政府就不能放弃产业政策和工业行政。从撤销国家经委到再成立国家经贸委，从撤销国家经贸委再到成立工业和信息化部，以及在全球金融危机中以产业振兴规划来弥补宏观调控的不足，这些机构和政策的变迁都证明，工业行政是中国政府一项与国防、外交、财政等职能同样不可或缺的长期职能，其重要性足以使中央政府的工业行政机构设置纳入宪法的明文规定，而不能留给领导人凭个人偏好去随心所欲。
严重的问题是，在中国迫切需要经济转型和产业升级的关头，中央政府是否具有领导这种转变的能力？所谓政府具有领导经济转型和产业升级的能力，是指政府能够塑造经济体系发展的正确方向，能够去激励、鞭策和帮助竞争性企业向产业升级的方向努力。要具备这样的能力，中央政府需要具有有利于达到这些目标的政策思维和独立立场(国家意志)；具备有关工业的知识，理解产业升级过程的基本问题，并在有知识的基础上发展出政策手段；拥有足够规模的机构和干部队伍以贯彻国家的政治决断。但是，所有这些要素，即使中央政府今天不是完全不具备，至少也是严重不足的。
直到今天，政府的主导思维似乎仍然把产业升级和经济转型的希望(也许是部分希望)寄托在引进外资上，以为只要“引导”外资投向“高新技术产业”之类的领域，只要对外国企业在中国的研发活动给予与中国企业同等的优惠政策，就可以利用外资来推动中国的科技创新和产业升级，却殊不知这样做是与中国产业升级和经济转型的逻辑相根本矛盾的(最贴切的形容是“缘木求鱼”)，中国的经济活动性质将因此而更加难以转变。因此，虽然两年前爆发的全球金融危机曾经给了中国一个经济转型和产业升级的机会，但中国能不能抓住这个机会却令人质疑。
四、结论
把中国产业升级的机会转变为现实需要中央政府实施有效的战略和政策，由此反映出一个更具普遍意义的主题：领导中国的经济转型和产业升级需要政府能力的成长。从中国产业升级和经济转型的角度，我们概括出中国TFT-LCD工业发展历程对思考技术政策和产业政策的四点教训。
第一，产业升级和经济转型要求摒弃“三段式”的技术政策，而采取有利于自主学习和创新的技术政策。
全球TFT-LCD工业的历史经验证明，中国只有走自主路线才能发展这一工业：后来居上不是国际产业转移的结果，而是后进国家的企业为获得竞争优势而培育起更强能力的结果。虽然全球化的条件使技术知识和信息高度流动，但利用这些知识和信息而实现发展仍然只能依靠通过学习而来的自主能力。
今天的中国出现了在新技术前沿、甚至以基础研究的突破为起点进行创新的企业，但它们的开发和创新仍然不可能在封闭的情况下进行，而在知识来源、人员流动和产业链关系等方面都处于与外国企业和研究机构互动的过程中。无论怎样，坚持自主的技术学习和创新是推动产业升级和经济转型的唯一正确道路，所以支持更多的中国企业走上这条道路应是政策的原则和重点。
第二，产业升级和经济转型的直接动力是中国竞争性企业的成长，所以支持这种成长应该是产业政策的核心。
中国的竞争性企业——自主进行产品开发的企业——是中国技术学习的主体。强调这一点并非是说大学和科研机构不重要，而是指明中国工业普遍缺乏自主开发是中国创新系统的主要问题。只有越来越多的中国企业走上自主开发的道路，大学和科研机构以及政府对基础研究的支持才能发挥应有的作用。
以产业升级和经济转型为总目标的产业政策，应该以鼓励、鞭策、支持和保护中国企业的技术学习和创新为核心内容。政府应该做得更多的是围绕这个核心内容发展政策手段和改革管理体制，而不是热衷于上新项目，更不能把新一轮引进当作调整产业结构和产业升级的主要手段。只有这样做，政策的重点才能从重新分配现有资源/能力转向促进新的产业活动和经济成分的增长上，才能有效地促进产业升级和经济转型。
第三，产业升级和经济转型需要政府的积极作用，而这种作用应该具有战略性。
要领导产业升级和经济转型，政府的行动就不能不具有战略性，即在明确目标和原则的条件下采取考虑时间地点的各种手段。需要这种战略性是因为中国的产业升级和经济转型将改变现有的世界技术和产业结构(必然改变贸易结构)，意味着中国工业越来越多地能够在国内外的高端市场上竞争；这种前景不可能符合现有发达国家的利益，所以将会产生比在粗放发展阶段更多的摩擦甚至冲突。但如果不升级、不转型，中国的经济就不能持续发展，也就不符合中国人民的利益。正因为存在这种与既得利益的结构性矛盾，所以中国不可能完全依靠自由市场机制来实现经济转型和产业升级，必须要有国家力量的支持和政府的领导。
第四，以经济转型和产业升级为重点的中国经济发展要求政府能力的成长。
产业升级和经济转型同时要求政府能力的成长，其必要性在于，领导产业升级和经济转型要求政府具有独立的立场和意志——它们由战略思维带来的眼光、知识和执行力所支撑。
有效地领导产业升级和经济转型，既不能依靠传统计划体制下的行政命令方式，也不能依靠粗放发展阶段的“袖手旁观”方式，而应该采取能够以自己的战略方向和立场去塑造企业和市场行为的方式——这种方式需要在学习基础上不断增长的能力。
为增强领导经济转型和产业升级的能力，政府面临着转变政策思维、加强学习和重建机构的三重任务。事实上，曾经为全党学习的“科学发展观”就是转变政策思维的指导方针，但需要把宏观层次上的理论原则具体化为经济和产业政策的原则。同样，重新成立工业行政机构也证明了机构重建的必要，但需要进一步明确国家工业行政职能的长期性，摆脱机构反复撤并/再成立的怪圈，把工业行政机构的重建当作国家能力建设的一个部分。
政策思维转变和机构重建是政府为积累知识而进行学习的前提条件。政府的学习也是组织性的学习，需要与工业的实践互动，需要系统地积累知识和经验，需要试错。产业政策的有效性必须建立在工业特定甚至企业特定的知识基础之上，不仅因为每个工业都有自己的技术轨道和竞争，而且也因为技术和工业竞争条件永远处于变化之中。产业政策的微观特性对政府知识和能力的要求是更高更多，而不是更低更少，所以政府能力的增长与竞争性企业的成长都是中国产业升级和经济转型所不可缺少的要素。
*本文根据研究报告《战略与能力——把握中国液晶面板工业的机会》的部分内容改写。该报告是国家信息化专家咨询委员会研究课题《消费电子产业发展趋势和振兴战略研究》的成果，其观点由研究者独立做出并承担责任，不代表国家信息化专家咨询委员会的立场。
注释：
①在本文中，液晶面板、TFT-LCD和液晶平板显示器等几个概念可以互换。
②中华液晶网http://www.chinafpd.net/fpd_news_view.asp?id=4222.
③新浪科技，“三星在华设厂引发技术外流质疑 韩政府力排众议”，2009年11月25日，http://tech.sina.com.cn/e/2009-11-25/18323624485.shtml.
④Mathews,John A.,"Strategy and the Crystal Cycle",California Management Review,2005,Vol.47,No.2,pp.6-33.
⑤Murtha,Thomas P.,Lenway,Stefanie Ann,and Hart,Jeffrey A,Managing new industry creation,California:Stanford University Press,2001.
⑥这个“生存定律”是京东方的决策者通过实践逐渐体会出和概括出来的。
⑦http://www.displaysearch.com/cps/rde/xchg/displaysearch/hs.xsl/100512_tft_lcd_glass_substrate_demand_forecast_to_grow_
15_in_2010_to_278m_m2.asp.
⑧例如，商务部专家王志乐在2006年10月17日接受《人民日报》(海外版)的专访时，就当时国内各界反对外资廉价收购中国骨干企业的呼声说，“外资企业是中国企业的一部分，不是外国企业，它们不仅具有中国企业的法律地位，而且已深深地融入中国经济体系——创造了中国约1/3的工业产值，提供了全国超过1/5的税收，雇佣了2000多万员工，国家统计局历来将其作为中国经济的一部分纳入国家经济统计。”于是，“我们不能把内资企业被外资企业并购视为被外国人控制，这只是中国企业之间的商业行为，不应将其意识形态化，进而渲染为国家经济安全问题，人为制造恐慌。”“不要以为目前被人收购了是多么严重的事，如果从全球化大视角及历史发展的观点看问题，我们会认识到外资并购仅仅是中国企业成长壮大走向世界全过程中的一个阶段。”“改革开放27年来，当跨国公司把中国纳入其全球经营网络时，我们事实上也把跨国公司的资源整合到中国经济体系中了”(http://finance.sina.com.cn/review/20061017/07012992071.shtml)。可笑的是，按照这个逻辑，如果抗日战争没有胜利，中国人也可以自豪地说：虽然我们成了亡国奴，但我们事实上也把日本的资源整合到中国经济体系中了。
⑨2010年5月，商务部条约法律司原巡视员郭京毅因被控受贿数额总计价值人民币845万余元，被北京市第二中级人民法院以受贿罪一审判处其死刑，缓期两年执行，并处没收个人全部财产(http://news.sina.com.cn/c/2010-05-20/134020312183.shtml)。同月，商务部外国投资管理司原副司长邓湛因涉嫌受贿被北京市第二中级人民法院一审以受贿罪判处12年有期徒刑(http://news.sina.com.cn/c/2010-05-28/092317576337s.shtml).
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