进一步完善中国的财政税收制度，本文主要内容关键词为：中国论文,财政论文,税收制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
朱镕基总理在当选之后举行的首次记者招待会上，把新一届政府的施政纲领归纳为“一个确保、三个到位、五项改革”。其中，列五项改革内容第五位的是财政税收制度改革的进一步完善。按照朱镕基总理的说法，我国1994年确立的现行财政税收制度取得了极大成功，保证了财政收入每年以很高的比例增加。但是，目前存在的一个亟待解决的问题是“费大于税”。
一、什么是“费大于税”
改革开放以来，我们一直在两个问题上存在着困惑。其一，财政收入占国内生产总值比重的持续下降与政府机构的迅速膨胀和政府支出的高速增长同时并存。1978年，我国财政收入占国内生产总值的比重为31.2%。到1997年，这个比重是11.4%（1995年曾为10.7%）。两相比较，下降了近19个百分点。但与此同时，我国的政府机构却在迅速膨胀。随着政府机构的膨胀、人员编制的扩大，政府支出出现了高速增长。这种现象把人们带入了困惑：按常理讲，无论是将国内生产总值视作一块蛋糕，还是一个馅饼，政府从中拿的份额下降了，所能支配的钱减少了，其机构和支出便不可能膨胀和增长，更不可能以如此高的速率膨胀和增长。这其间的谜底是什么？其二，企业负担重与宏观税负水平低同时并存。近几年，关于企业负担重的抱怨声不绝于耳。特别是随着国有企业亏损面的扩大、下岗人员的增多，企业负担重的问题引起了社会各界的广泛注意。负担重又被引申为税负重。于是，对造成国有企业陷于困境的责难被归结到1994年后所实行的新税制上。然而，1996年，我国的各项税收相加总共6901亿元，仅占同年国内生产总值（67700亿元）的10.2%。这样的宏观税负水平，无论作怎样的比较，都不能说是高税负，即使在发展中国家的范围内，10.2%的税负也是一个相当低的水平。这种现象亦将人们带入了困惑：依常理说，企业负担和宏观税负应当是一种相互对应的关系。在政府从企业取得的税收额度处于较低水平的同时，企业负担却达到了不堪重负的地步。这其中的原因又是什么？很长一段时间，我们不能很好地解答这两个问题。
随着研究视界的放宽，我们注意到这样一件事情：在现时的中国，财政收入（税收收入）不等于政府收入。在国外，当你想了解财政收入有多少时，人们往往会告诉你，政府收入是多少。因为，政府收入都是要纳入预算的，也都是要拿到国会或议会去讨论审议的。列入预算并交由立法机关审议、通过的政府收入，就是我们所说的财政收入。所以，国外经济文献中的政府收入和财政收入往往是一回事。我国现时使用的财政收入概念，则只是国外所使用的政府收入概念的一个部分。如果以政府收入的概念为统计口径，目前我国可以列入其中的，至少有这样几个类别：第一，预算内收入。预算内收入就是每年财政部长向全国人民代表大会做预算报告时所公布的政府收入，也就是我们所说的财政收入。按照1997年的统计数字，预算内收入占国内生产总值的比重为11.4%；第二，预算外收入。预算外收入是计划经济年代沿袭下来的一个经济范畴，本来是作为预算内收入的补充性财源来使用的。除了十年动乱时期预算外收入的规模较大（1976年，曾相当于预算内收入的35.5%）之外，其余的年份，一般在15%～20%左右。但是，70年代末以来，随着以放权让利为主调的改革进程，预算外收入的规模出现了急剧扩张。到90年代初，预算外收入已经和预算内收入大体持平。1993年，我们对统计口径作了一下调整，国有企业所掌握的预算外资金不再计入预算外收入的范围。现在所说的预算外收入，只包括财政部门和行政事业单位所掌管的预算外资金两个部分。即使就这个口径而论，1997年，预算外收入也要占到国内生产总值的6%～7%；第三，制度外收入。如果将预算内收入称作“依法而征”的收入，将预算外收入称作“依规而收”的收入（尽管放在预算外，但征收管理以国务院、国家计委和财政部等部门颁发的行政性文件为依据），制度外收入则是由各部门、各地区“自立规章、自收自支”的收入。这部分收入的渠道较乱，很难得到精确的统计数字。根据1997年的有关数据推算， 制度外收入至少要占到国内生产总值的5%。除此之外，大约占国内生产总值4%的财政收入退库， 可以算作政府收入的第四类。上述几类收入相加，目前我国政府收入在国内生产总值中所占比重，实际已达到25%以上。
现在，我们终于有了上面所说的两个困惑问题的答案了：财政收入占国内生产总值比重的持续下降与政府机构的迅速膨胀和政府支出的高速增长之所以能够同时并存，原因就在于，我们所说的财政收入只是政府收入的一部分。政府机构的运转及其支出，除了规范性的财政收入之外，还有其它非规范性的资金来源的支撑；企业负担重和宏观税负水平低之所以能够同时并存，原因就在于，规范性的税收只是企业负担的一部分。除此之外，各种非规范性的政府收入同样来自于企业。税收方面的负担和其它非规范性政府收入方面的负担相加，才是企业所须承受的来自政府部门的总体负担。
问题在于，如果以全部的政府收入作为百分之百，那么，在其中，只有40%多一点儿属于规范性的预算内收入，其余的近60%则由游离于预算之外的各种非规范性的政府收入所构成。预算内的收入，基本上是税收收入。游离于预算之外的非规范性政府收入，主要来自于各种各样的、形形色色的政府收费。如行政事业性收费、基金性收费、对农民收取的乡统筹和村提留、各级政府的集资摊派，等等。由于政府从收费渠道取得的收入在规模和份额上均多于通过税收征得的收入，所以说，目前我国的政府收入格局是“费大于税”。
二、“费大于税”的政府收入格局不规范
其实，所谓“费大于税”，并非只是对目前我国政府收入格局的形象性描述，它还隐含着另一层意思：“费大于税”的政府收入格局不规范。
根据国际货币基金组织的统计资料（《政府财政统计》1995），各国中央政府税收收入在全部政府收入（不含债务收入）中所占比重是：美国92.53%（1994），英国91.15%（1993），法国93.28%（1994 ），加拿大88.60%（1992），德国93.64%（1993），意大利97.24 %（1994），韩国88.12%（1995），印度尼西亚92.18%（1991），菲律宾89.57%（1994），泰国90.66%，俄国93.17%（1994）。 从上述的数字中，可以得到这样一种印象：税收收入往往要占到各国政府收入的绝大比重。而且，越是实行市场经济的国家，税收的占比越大。相比之下，我国税收的占比是明显偏低的。
必须解释这样一个理论问题：为什么税收收入要在政府收入中占居绝大比重？
无论那一种形式的政府收入，从根本上说来，都是用于满足政府支出的需要的。政府支出的性质，自然决定和制约着与其对应的政府收入的性质。改革以来，我国财政支出的格局发生了翻天覆地的变化。其中，最为显著的是，基本建设支出所占比重，由1979年的40.4%一路下滑到1996年的9.6%。而且，按照1998年的预算报告，1998 年的中央一级基本建设支出还要在1997年实际执行数的基础上再下调6.8%。这说明， 我国的财政支出格局已经越来越带有“公共财政”的特征。那么，怎样看待这个问题？就大的方面说，这是符合市场经济发展规律的一个变化。因为，市场经济与计划经济的根本区别就在于，资源的配置主要依赖于市场。政府的任务则是拾遗补缺。凡是可以通过市场解决或通过市场可以解决得更好的事项，政府就不去介入。凡是不能通过市场或通过市场解决或不能令人满意的事项，政府才必须涉足。具体而言，在市场经济条件下，政府的职能事项大体有三个方面：提供公共物品或服务、调节收入分配和促进经济的持续稳定发展。只要稍加分析，便不难发现，政府用于履行这三个方面职能而花费的财政支出，具有一个共同的性质。这就是，它都是处于“满足社会的公共需要”这一层次的。它通常只有投入，没有产出（或几乎没有产出）。换句话讲，用于弥补市场经济条件下的财政支出的资金，基本上是“有去无回”的。
政府的哪一种收入形式能够和支出的这种性质相对应呢？政府的收入形式，按大类说主要有三块儿：一是税收，二是收费，三是举债。我们不妨做一下比较分析。
先说税收。税收的性质通常被概括为三性：第一，强制性。它表明，税收是政府依据法律强制征收的，纳税人只要有了应纳税的收入，发生了应纳税的行为，就必须依照税法的规定如数把该缴的税缴上来。所以，政府通过税收所组织的收入的量，是稳定可靠的。第二，无偿性。它表明，政府通过税收所取得的收入，既不需要偿还，也不需要支付任何代价。所以，税收收入的利用，一般不会给政府带来“额外负担”。第三，数额的相对固定性。它表明，政府在征税之前，要以法律形式预先确定征税对象与征税数额之间的数量比例。除非变动税法，否则，在经济发展水平一定的前提下，政府通过税收组织的收入，便是一个既定不变的量。可以看到，能够给政府带来稳定可靠的收入，并且可无偿使用、征收比例既定的税收，同市场经济条件下的政府支出的性质恰恰是一种对应关系。正因为如此，它可以而且应当成为政府收入的主要形式。
再看收费。首先要回答这样一个问题：什么是费？费和税的区别究竟在哪里？政府收费是以交换或提供直接服务为基础的收入形式。收费同税收的根本区别在于，前者以交换或提供直接服务为基础，后者则以政治权力为基础。世界上几乎所有国家的政府部门都有收费。不过，从总体上说，在市场经济条件下，规范化的政府收费只有两类：一是规费（fees），另一是使用费（user charges）。规费是政府部门对公民个人提供特定服务或实施特定行政管理而收取的工本费和手续费。如行政规费（护照费、商标登记费、律师执照费等）和司法规费（民事诉讼费、刑事诉讼费、结婚登记费等）。使用费是政府对公共设施的使用者按一定标准收取的费用。如高速公路通行费、桥梁通行费、汽车驾驶执照费。可以看出，无论规费，还是使用费，都不能成为市场经济条件下政府支出的主要收入来源，而只能在政府收入体系中居补充或辅助地位。这是因为，规费的收取，（1 ）须限定在政府部门提供或实施的特定服务或行政管理的领域，其收取范围狭窄。（2 ）要限定在工本费和手续费的额度内，其收取标准不高。使用费的收取，（1 ）须以公共设施为依托，不是所有的公共物品或服务都可收取使用费。（2 ）要贯彻受益原则，谁使用谁交费，不使用不交费。（3）要实行基金化管理， 专款专用。其收入只能用于公共设施的维修与建设。（4 ）收取标准不能高于提供公共设施的平均单位成本。
最后看举债。国债显然可以作为政府收入的一种形式，但由于受到如下两个限制，它亦不能成为政府收入的主要财源。其一，国债的举借，要建立在认购者自愿承受的基础上。认购者买与不买或购买多少，完全听凭其意愿，不能强制摊派。所以，政府通过举债取得的收入的量，就不那么稳定可靠。其二，国债是有偿的，通过举债取得的收入，不仅到期要还本，而且要按认购者持有时间长短加付利息。由此而形成的还本付息支出，对于政府，很可能是一个沉重的负担。
对三种收入形式进行比较分析的结果，我们看到：税收，只有税收，才是市场经济条件下政府收入的基本来源。至于收费和举债，只能作为补充或辅助性的财源。也许正因为如此，历史上的许多人都对税收的特殊地位和作用给予了高度的评价。马克思曾形象地说过，“赋税是喂养政府的奶娘。”丘吉尔也曾讲过：“世界上只有两样东西是永恒的，一是死亡，另一就是税收。”因此，相对于税收所应当具有的地位和应当发挥的作用来说，“费大于税”的政府收入格局现状，是不规范的。
三、如何看待“费大于税”的危害
“费大于税”是一种不规范的政府收入格局，实施相应的改革举措加以纠正并代之以税收占据绝大比重的规范化的政府收入格局，无疑是非常必要的。然而，对于“费大于税”的现状以及由此带来的一系列弊端，目前人们的看法并不一致。若不能实现认识的统一，为纠正“费大于税”而实施的改革举措，很可能要受到一定程度的阻碍。因此，首先必须做好的一件事是统一认识。
问题是，如何来实现认识的统一？
认识上的差异，主要来源于人们观察问题的角度不同。从表面上看，“费大于税”是所谓的“费税之争”或财政税务部门与其它政府部门的“权力之争”。但是，如果跳出部门或微观的局限，站在整个经济社会发展的宏观层次上考虑问题，就会发现，“费大于税”问题的实质，是政府的收入机制不规范以及由此引发的政府部门行为的不规范。政府部门行为的不规范，已经成为我国各项改革事业进一步推进的极大障碍。在此，不妨例举几件事情。
比如，政出多门的各种政府收费具有一个共同特征：自收自支，不列预算。既能够自收自支，收费项目的多与少和收费规模的大与小就同各部门、各地区的利益挂上了钩，特别是同有关人的个人利益搭上了桥，其收费的积极性自然会越来越高。既能够不列预算，来自收费收入的支出去向又脱离了各级人民代表大会和广大人民群众的监督，那些不便公开亦无法公开的开支项目，也就找到了资金来源，其收费的积极性便愈加高涨。如此演化下去，各种政府收费浪潮日益扩展。尤其是非财政税务部门大规模地介入财政性分配，使得整个国民收入分配渠道陷于混乱状态。各个政府职能部门的行政、执法与来自其管理对象的资金上缴有了直接联系，以权谋钱、以权换钱等不规范行为也就由此产生并蔓延开来。换一个角度说，各类腐败现象之所以屡禁不止，一个重要原因，就在于政府收入机制的不规范为其提供了土壤和温床。
又如，对于政府机构膨胀和行政管理费支出增势迅猛的问题，人们通常把它归结为行政管理体制的改革滞后。其实，除此之外，更为重要的原因，还在于政府的收入机制不规范。之所以会出现这样的局面，很大程度上是因政府收入机制不规范而弱化了政府部门的预算约束。常识告诉我们，政府部门往往是喜欢多支出的，但喜欢多支出并不等于可以不受约束地随意多支出。问题是可供其使用的收入究竟有多少并且有无变通的可能？在政府收入机制规范化的条件下，每年可取得或可供其使用的收入便是一个既定不变的量。其支出的规模，便不能不受其收入规模的约束。无论从历史上看，还是就现实来说，对政府支出约束最强的因素就是税收。税收所具有的特性之一——“数额的相对固定性”，实质是一把双刃的剑。一刃是针对纳税人的，即要求纳税人把该交的税全部如数交上来。另一刃则是针对政府的，即征税的额度必须控制在法律所允许的范围之内，不允许有超越法律之外的征收。我们现在面临的问题是：税收对政府支出的约束是强的，但政府部门可以突破税收的限制，在税收之外通过收费取得收入，各种收费还可以自立章法，按需而征。规范性的税收与非规范性的收费同时存在，后者又大大多于前者，且可在相当程度上“随意”上调。有了如此宽松的环境，政府机构的膨胀和行政管理费支出的迅猛增长，便是一件自然而然的事情了。
进一步说，倘若政府收入机制不规范的问题得不到解决，即使我们在行政上下大气力压缩了政府机构编制并相应削减了行政管理费支出，由于政府部门收入的调节（显然只能是“上调”）余地仍然存在，在我国曾有过数次反复历史的政府机构编制的膨胀之风，很可能会再一次刮起。行政管理费支出的扩张之势，也很可能会再一次出现。
还如，这些年，在政府部门财力分配上所存在的“弱干强枝”现象，一直困扰着我们。所谓“弱干强枝”，无非是将政府部门的财力分配格局比喻为一棵树，这棵树的“树干”是弱的，经不起风吹草动；而它的“树枝”繁茂，致使头重脚轻。这种分散的财力分配格局，不仅存在于中央政府与地方政府之间，而且，在各个不同级次的政府与其所属的职能部门（如省一级政府与其所属的各厅、局）之间，甚至每一级次的政府与其下属级次的政府（如省一级政府与市、县级政府）之间，也都有类似的表现。中国有一句老话，叫做“只有吃皇粮，才能给皇帝办事”。财力分散了，各部门、各地区的支出，除了依靠政府集中调配的那一块儿规范性的资金外，还分别拥有各自非规范性的财源，可以自立规章，自收自支，甚至“拥财自重”。其结果，肯定是中央政府以及各个不同级次的政府宏观调控能力的削弱。大家常说的所谓“诸侯经济”、“王爷经济”，也就是在这样一种背景下出现的。长此以往，势必会危及国家的政令统一和长治久安。无需赘言，各部门、各地区所拥有的非规范性政府财力的基本来源，就是各种各样的政府收费。政府部门财力分散格局形成的原因之一，亦在于政府收入机制的不规范。
诸如此类的事情，还可举出许多。站在这样的高度来认识，纠正“费大于税”的政府收入格局，进而规范政府收入机制，实质是完善整个社会主义市场经济体制的内在要求。
四、规范政府收入机制的四个标志
如果把“费大于税”视作我们为改革而付出的代价或成本（事实上，“费大于税”的政府收入格局，正是伴随着经济体制的转轨过程而出现并蔓延开来的），那么，在改革已经历时19个年头、各方面的体制框架已经基本构建起来的条件下，我们所追求的目标，应当也必须转到规范政府收入机制上来。
必须看到，市场经济体制相对于计划经济体制的一个带有根本性的变化，就是各个经济行为主体之间的利益边界越来越明晰了。你的就是你的，我的就是我的。这意味着，市场经济体制下的政府收入机制，必须是规范化的。
那么，什么是或怎样才能算是政府收入机制的规范化？在笔者看来，从大的方面讲，至少有四个方面的标志可以依循：
第一，以法制为基础。即是说，政府取得收入的方式和数量必须建立在法制的基础上，不能想收什么就收什么，想收多少便收多少。无论哪一种形式、那一种性质的收入，都必须先立法，后征收。
第二，全部政府收入进预算。政府预算的实质是透明度和公开化，它体现着立法机关和广大人民群众对政府收支行为的监督，并非简单地由哪一个部门管理或列入哪一类表格反映。也即是说，政府的收与支，必须全部置于各级人民代表大会的监督之下，不允许有不受监督、游离于预算之外的政府收支。
顺便指出，在实行市场经济体制的国度里，一般不存在所谓“预算外资金”。我国现使用的预算外资金概念，还是建国初期从前苏联东欧国家那里引进、并从计划经济年代沿袭下来的。即便不作更深一步的考察，也会发现，预算外资金同计划经济密切相关，而与市场经济不相容。就这个意义讲，随着市场化改革的不断深入和市场经济体制的日趋完善，在中国，预算外资金这个概念终究要退出历史舞台。
第三，财政税务部门总揽政府收支。也就是，所有的政府收入完全归口于财政税务部门管理。不论是税收，还是收费，抑或其它别的什么形式的收入，都要由财政税务部门统一管起来。即便出于工作便利的考虑，把某些特殊形式的收入，如关税、规费交由特定的政府职能部门收取，那至多也是一种“代收”、“代征”。这样做的好处，就是要切断各个政府职能部门的行政、执法同其经费供给之间的直接联系，从根本上铲除“以权谋钱、以权换钱”等腐败行为的土壤。
第四，政府收入以税收为基本来源。前面说过，以政治权力为基础、能够带来稳定可靠的收入，且可无偿使用的税收，同市场经济条件下的政府支出格局（以“满足社会的公共需要”为主体）是一种对应关系，必须作为政府收入体系中的“主力队员”而居于主导地位。至于其它的政府收入形式，如以交换为基础的收费，只能作为辅助或补充财源而担负起拾遗补缺的职责。
中国在选择社会主义市场经济体制的同时，已注定了要走政府收入机制规范化的道路。事实上，党的“十五大”报告也已经对规范政府收入机制作出了统一部署。江泽民总书记所谈到的“完善分配结构和分配方式”，其中一个重要内容，就是完善政府的分配结构和分配方式。
从根本上说来，规范政府收入机制，还是完善整个社会的分配结构和分配方式的基础或前提条件。没有政府部门分配结构和分配方式的规范化，就不可能有家庭、企业部门分配结构和分配方式的规范化。况且，今天我国分配领域所存在的种种不规范状况，在相当程度上，也是由政府收入机制的不规范所带动或引发的。所以，以规范政府收入机制为着眼点，通过改革将各种非规范性的政府收入转变为规范性的政府收入，是迟早要干、非干不可的一项跨世纪工程。
五、“费改税”的政策选择
为了纠正“费大于税”的政府收入格局，实现政府收入格局的规范化，可以选择的一项改革举措，就是实行“费改税”或称作“税费归位”。
应当看到，“费改税”是一项难度非常大的改革。之所以说它难，是因为它牵涉到沿袭多年的既得利益格局。大凡带来既得利益格局调整的改革举措，历来都要遇到相当大的阻力。但难度大，并不等于没有实施这项改革的有利条件：我国是由共产党领导的社会主义国家， 拥有6000多万党员的中国共产党代表着全国人民的根本利益。只要全党上下统一认识，采取步调一致的行动，“费改税”甚或难度更大的改革，并非是办不到的事情。此其一。在这方面，我们也曾有过成功的先例。建国之初，那时各地的税收制度很不统一，既有老解放区各个革命根据地沿用下来的原各自单独制定的税制，也有新解放区所实行的在税种、税目、税率和征管办法等方面差异很大的五花八门的税制。 但是， 随着1950年1月《全国税政实施要则》的颁布， 一个全国统一的税收制度很快建立起来，并在全国范围内统一实行。此其二。我国有史以来范围最广、力度最大的一次政府机构改革，目前正在紧锣密鼓地进行。随着机构精简和人员分流，原有的收费主体会趋于减少，行政管理费支出的负担会趋于减轻。“费改税”的难度和回旋余地，自然会相应缓解和加大。此其三。
关键的问题是，围绕“费改税”而采取的政策措施，既要积极（保证顺利出台和实施效果），又要稳妥（尽可能化解阻力，换取各方面的认可和支持）。
在当前，比较现实和可行的思路是：
第一，“费改税”从中央做起。注意一下各国特别是实行市场经济体制国家有关政府收入结构的统计文献，可以看到这样两个现象：其一，中央一级政府基本没有收费，税收（包括社会保障税）是其收入的基本来源。其二，以收费的形式取得收入，并且收费在收入结构中占有相当的比重，通常发生在地方各级政府那里。其中的原因不难解释，前面说过，在市场经济条件下，规范化的政府收费只有两类，一是规费，另一是使用费。无论规费，还是使用费，所具有的一个共同特性是：收费项目与家庭、企业的日常生活密切相连，且具有一种直接的服务报偿关系。毋庸赘言，同家庭、企业日常生活密切相连的公共事项，本来就是地方（非中央）政府的职责范围。
有鉴于此，“费改税”的工作，可以也应当从中央一级政府做起。既然实行市场经济体制国家的中央一级政府基本没有收费，那么我国中央政府各部门现存的收费项目经过清理，绝大部分都可以纳入“费改税”的范围。而且追根溯源，在我国，非规范性政府收费的兴起，最初也是发生在中央一级政府（如“预算调节基金”和“能源交通重点建设基金”）。只要中央政府带了头，率先实现了中央一级政府收入机制的规范化，“费改税”便可依次延伸到地方各级政府，从而在全国范围内逐步推开。
第二，“费改税”与“规范费”同时并举。政府收入机制的非规范性，固然主要反映在“费大于税”这一特殊的矛盾现象上，但这并不意味着所有的“费”都应改为“税”。也绝不是说，“费”就没有存在的必要性。实际上，税有税的内涵和外延，费有费的地位和作用。两者之间，并不能互相替代。对那些具有税收性质或名为“费”、实为“税”的政府收费项目，可以通过“费改税”的办法，纳入税收的轨道。或扩大现有税种的税基，将其并入现行有关税种统一征收；或根据其性质，改设新的税种另行征收。对那些本来即属于收费范畴或名与实均为“费”的政府收费项目，则须通过“规范费”的办法，纳入规范化的收费轨道。或作为规费，按照规费的内涵和外延加以管理。或作为使用费，依照使用费的原则和标准加以征收。
第三，先清理，后规范，逐步纳入统一预算。首先，对现存的各种政府收费项目，进行全面的清理。在清理的基础上，区分为必要、合理的收费和乱收费两大类。将那些已经构成政府部门运转的必要前提而且征收性质比较合理的收费项目，作为规范的对象保留下来；把那些既不必要也不合理纯属乱收费的项目，坚决取消掉。其次，对作为规范的对象保留下来的收费项目，通过“费改税”和“规范费”的办法加以规范。以此为基础，将通过“费改税”纳入税收轨道和通过“规范费”分别作为规费和使用费管理与征收的政府收入，先采取过渡办法，暂时单独编制预算——由财政税务部门统一管理和征收，但收入全部返还各有关政府职能部门使用。然后，逐步创造条件，将全部政府收入纳入统一的政府预算。
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