“企业化政府”——美国金融危机的政治学视角，本文主要内容关键词为：政治学论文,美国论文,视角论文,金融危机论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F171.20 文献标识码：A 文章编号：1004-8634(2009)05-0046-(07)
20世纪70年代以来的美国，新自由主义在经济、政治与社会三个领域逐渐显现出它的影响力：其一，以经济为中心的自由主义；其二，与经济自由主义互为因果的政治结构——企业化政府；其三，向以效率为中心的管理社会转换。
企业化政府的运行机制来自于丰田模式，它以市场为导向，实行创造收入的运行制度；它强调政府管理的非规则化，对市场的控制从纵向型向横向型移行。然而，“效率至上”的政府运行机制实际上把社会价值剥离了政治学体系，从而实现政治学范式的转换。
今天，我们重新审视美国金融危机的政治学背景，很难回避与经济自由主义互为因果的政治结构——企业化政府。联邦政府在金融领域的权力转让，从而导致“公”权力的弱化，金融危机似乎成为一种必然趋势。
一、企业政治战略——金融危机的逻辑起点
在美国，凯恩斯主义的政治经济结构被称作“被埋葬的自由主义”，它是指公司活动被置于政治的、社会的规制下，公司的经济产业战略被制约，有时被逆向推进。20世纪70年代以来，深刻的资本积累危机致使凯恩斯主义在经济与政治两个层面逐渐陷入困境。为了与凯恩斯主义抗衡，企业以更多的资金以及全国的组织网络去获得一种政治力，并以此获取国家权力的支持。
1.资本积累危机与企业政治战略
战后几乎所有的西方国家都不同程度地限制上层阶级的经济权力，工人收入水平有了较大程度的提高。在美国，收入最高的1％的人占国民收入比例，从战前的16％下降到8％以下，在资产价值方面，由于股票、不动产价格的急剧跌落，资产价值占GDP的比例从1965年的38％跌至1975年的22％。[1](P28)资本积累危机致使经济精英与统治高层明显感到一种政治上的威胁，统治阶层为了维护在政治经济中逐渐失去的权力和利益而转向新自由主义。
新自由主义以著名的政治哲学家哈耶克为中心，他们信奉19世纪后半期新古典经济学的自由市场原理，他们决心与国家计划制度以及凯恩斯主义进行一个世纪的斗争。20世纪70年代以后，新自由主义在政治领域逐渐显现出它的影响力，一个基本点是与经济自由主义并行的“小政府主义”。“小政府”是新自由主义在政治领域改革的一个标志性口号，然而，新自由主义所讲的“小政府”不是指政府规模的一种“量”的改变，而是指对政府行为的“质”的制约。
如何对政府行为进行“质”的制约？对企业界来说，运用国家权力是一个中心问题。尼克松政府任命的联邦最高法院法官鲍埃尔曾经在给全美工商会议的一份报告中对企业政治权力作了如下阐述：“对自由的公司体制的批判已经过时，在美国，应该与破坏这一体制的行为抗衡，以此唤起美国企业界的智慧与才智，为了实现这一计划，必须建构具有长期目标的组织，以更多的资金以及全国的组织网络去获得一种政治力。”[2]
为了获取国家权力的支持，全美工商会议所的影响力不断扩张，在它名下的企业，1972年是6万家，10年后增至25万家以上。1972年全美工商会议所建立CEO公司圆桌会议BRT(Business Round Table)，公司圆桌会议一年用于政治活动的资金达9亿美元。全美工商会议所凭借它雄厚的资金对联邦议会进行游说活动，并对政府、大学、媒体、出版界和法律界等主要机构采取攻势，以改变人们传统的思考模式。当时的政策智囊集团，如胡佛研究所、美国公司研究中心(CSAB)、美国企业研究所(AEI)等都设立了政策研究机构，这些机构积极地向政府提供新自由主义政策。
2.企业“政治活动委员会”
企业政治战略基于特定的经济基础，围绕特定利益，并借助于公共权力，以实现其特定权利。从20世纪70年代开始，企业政治战略的组织结构基本成型，其标志是建立企业“政治活动委员会”。
当时，企业政治战略是阻止制定保护消费者的劳动法则，并促使政府制定出有利于公司的税制等规制立法。为了争取共和、民主两党的支持，“政治活动委员会”应运而生。“政治活动委员会”是企业之间组成的政治资金团体。在美国，直接的企业政治捐款是不允许的，所以，企业组成“政治活动委员会”，以该委员会的名义向议员或政党捐款。“政治活动委员会”企图通过募集大量的资金来控制两大政党的财政，而予以法律支持的是1971年制定的《选举资金法》与1976年的《宪法修正案》。在《宪法修正案》的第一条首次规定了企业有向政党捐款的权利。结果是显而易见的，民主、共和两党事实上已经依存于巨额的政治捐款而不能自拔。与此关联的是，“政治活动委员会”的数量从1974年的89个增至1982年的1467个。[1](P72)
3.纽约财政危机与企业政治战略
20世纪70年代发生的纽约市财政危机是实现企业政治战略的良好契机。纽约市在20世纪60年代发生“都市危机”，急速发展的“去城市化”、贫困化从城市中心发生。与此同时，公务员数量的剧增与福利扩张，造成纽约市的收入与支出失衡。最初，金融机构通过借贷弥补赤字，可是到了1970年代中期，投资银行拒绝纽约市政府拖欠债务，纽约市的财政被逼入困境。急剧恶化的财政状况致使公共福利以收益者负担的原则而被大幅度削减，工资冻结、公务员雇用减少、自治体工会甚至把年金基金投资市债等等，这就是纽约市的财政危机。为了获得投资银行的借款，新的政府预算管理机构以债权者优先为原则，赋予债权者对市税收有第一请求权。然而，这是对收入、财富与权力进行逆向分配的“抑制通胀战略”。当时“救市”的唯一方法是把创造良好的企业环境放在最优先的地位，如果市民利益与金融债权者利益发生冲突的话，政府向金融机构倾斜。
长期以来，企业政治战略是在公共政策的层面上来发挥作用的，而政府的“企业优先”政策致使行政与企业的关系事实上向伙伴关系转换，可是，这一转换的风险是巨大的。企业政治战略的功效在于把风险从市场向社会扩散，这是一种风险外部化的过程，在金融市场，它成为金融危机的逻辑起点。
二、“企业化政府”——金融市场非规制化的创导者
传统官僚制范式被称为“规章驱动型政府”，它意味着理性的组织方式与效率。然而，从20世纪八九十年代，传统官僚制范式遭到新自由主义抵制，而且，这一抵制逐渐成为美国主流的政治过程——从“规制政府”到“企业化政府”。
1.“企业化政府”——从“福特模式”到“丰田模式”
传统政府向企业化政府转型必须以企业转型为基础。从市场经济的视角来看，20世纪80年代，企业面向市场的生产方式由“福特模式”向“丰田模式”转换。
传统企业面向市场的方式是以“库存方式”为主，也称“福特模式”。1913年亨利·福特在福特汽车公司首先推行泰罗制，从而形成“福特主义”。福特主义的企业组织结构呈现纵向控制模式，在这种模式下，统一标准规格以及制度规范，实现操作的可替换性，并有计划、最大限度地利用各道规范的工序来创造规模效益。从第二次世界大战后到20世纪70年代中期之前，欧美国家相继进入福特主义阶段。凯恩斯主义与欧美福利国家政策一般都以福特主义为基础。
20世纪80年代以后，企业面临市场的方式由“库存方式”向“订单方式”转换，即由“福特模式”向“丰田模式”转换。丰田模式是一种效率模式，它以“顾客导向”为特征，以“灵活生产”、“灵活消费”的JIT(Just In Time)运行机制为其宗旨，力求完成“多工序操作人员——多台机械——多工序流水作业”的工作流程。然而，对于企业化政府来说，效率之上的组织结构与分权模式是借鉴的核心之处。丰田的控制模式从纵向型向横向型移行，强调管理的自主权以及重视结果的责任模式。以这一模式“重塑政府”，目的在于确立效率优先的行政目标，以实现政府行为的非官僚化、政府管理的非规则化。
2.“企业化政府”目标与金融市场非规制化
伴随着经济上的新自由主义思潮，在政治上形成了新公共管理理论。“企业化政府”是新公共管理的标志性口号。在金融市场，新公共管理实践导致政府管理的非规制化，从里根、克林顿到布什政府都在创建一个无规则的“场外市场”。
20世纪80年代初期上任的里根政府在航空、电气通信、金融等领域放宽规制，除了规制工人的条款，所有规制都被视作妨碍经济增长的因素。在里根总统的指示下，行政管理预算局把过去以及当前的所有规则都做成本与效益分析，如果成本高于收益，便废除规制。里根的规制改革为大企业开辟了无规制的市场。例如，1930年的金融危机，美国投资银行衰亡，一度从金融领域消失。可是，战后的全球化，政府让投资银行复活，而1980年代的规制缓和，使投资银行重新成为华尔街的金融中枢。
20世纪90年代中期美国遭遇经济衰退，各州的财政赤字增至几十亿美元，此时，作为民主党主要智囊团的成员戴维·奥斯本与特德·盖布勒合作，出版了《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书，书中提出了“企业化政府”。“企业化政府”得到了民主党自由派的高度评价，克林顿对此书作了全面推荐：“美国的每一个民选官员都应该读这本书，此书给我们提出了改革蓝图。”[3](P3)戈尔副总统领导的行政改革小组花了6个月时间撰写的研究报告，以及报告后政府采取的一系列措施，都是对“企业化政府”的回应。
处于经济衰退的克林顿政府依赖于巨额的政治捐款，在主要的政策层面实施一系列有利于企业和金融界的新自由主义政策。克林顿政权的最好业绩是财政赤字的扭亏为盈，可是，在金融领域的市场主义方面，也许是实施得最彻底的。1998年，11月发表的《金融市场总统令以及作业委员会报告》中，期货交易委员会(CFTC)提出了金融衍生产品的规制案，然而，法案遭到了财政部长罗宾、联邦储备委员会主席格林斯潘以及证券交易委员会主席莱布特的强烈反对，期货交易委员会主席因此而辞职。显然，民主党自由主义派掌控了政治运营的主动权，它唯一的宗旨是提供金融领域各利益集团的资金保障，这就是金融市场的非规制化，在美国，这被称之为“利益集团的自由主义”。
布什政权下的联邦政府实现了以企业为中心的政治结构，这是一个历史性的变化。罗斯福新政以来，社会分配机能与规制是联邦政府的两项基本职能。民主党在1960年代建构了社会再分配制度，美国政治学家洛伊在1979年出版的《自由主义终结》一书中把社会分配机制称之为“第二共和制”。[4]可是，布什政权下的联邦政府在社会分配方面却实施了一种逆向转换政策。在政治结构层面，向企业分权，构筑一个“以企业为中心”的福利国家；在经济层面，联邦资金的重点向企业利益倾斜，无限制地发挥公司活动的自由。布什政府把新自由主义“私”的理念扩大至公共领域，其真实的含义是把国家的规制部门都引入非规则的“私”的范围中，金融机构的非规则化就是典型一例。新自由主义主张中央银行等主要机构要抵制来自民主的压力，资本应该在各地域之间、各个国家之间自由流动，因此，必须取消妨碍资本自由流动的所有规制。2004年4月证券交易委员会(SEC)实施了大幅度的规制改革。在这场规制改革中，取消了五大投资银行的借入金限制，并容忍金融风险的自我管理，等等。这种自由放任的政策实际上放弃了证券交易委员会的监督权。于是，对于华尔街的金融活动，政府已经没有办法控制。
三、金融资本主义政治结构——“公”权力的弱化
20世纪70年代以来，在新自由主义理论推进下，美国贸易型的财富积累体系开始向资本自由型的财富积累体系转换，也就是说，通过产业金融化的方式对财富格局重新分配，这被称之为“金融资本主义”。然而，从产业资本主义向金融资本主义的转换过程中，“企业化政府”却发挥了一种“负”的功能，金融市场“公”权力弱化直接导致“次贷”危机的发生。
1.从产业资本主义到金融资本主义
翻开美国历史，刚刚跨入20世纪的时候，这个国家还没有中央银行，1913年成立联邦储备委员会，可以说，20世纪初期才开始筹建中央银行。所以，传统的融资以直接金融为主。银行的地方贷款业务中心也是以证券这种直接的金融中心模式来运行的，这就是历史上美国模式的金融体系。1929年世界经济危机引发的股市暴跌，随着实体经济萎缩，银行业与证券业的一体化，投机风险剧增。于是，1933年的美国银行法规定，银行户头与证券分离，银行不准经营股票业务和参与证券业。可是，1970年以后，这一规制开始放宽。到了1980年代，尤其1990年代，“美国模式的金融体系”被称作“新经济”或者“IT革命”而进入了10年的繁荣期。于是，直接金融中心的美国金融模式得到国际的推崇，美国证券市场一片活跃，金融资产在经济结构中的比例大幅度提高，这被称之为“金融资本主义”。
以过去30年世界经济体系中的国际资本膨胀为例。从1991-2000年，发达国家的GDP增长为26％，世界贸易额占GDP的比例，1980年是36％，2006年增长到55％；而跨国境的金融资产流动占GDP的比例，1990年是58％，2004年膨胀到131％。[5]其中，发达国家的资本流动300％，直接投资600％，证券600％，债券130％。[6]
综上所述，美国贸易型的财富积累体系已经向资本自由型的财富积累体系转换，这是资本积累方式的根本变革，是一种金融资本主义模式的财富积累。
2.“次贷”——“掠夺型”贷款
次贷是典型的、资本自由型的财富积累方式。由“次级按揭贷款”引发的次贷危机是“市场失败”还是“政府失败”？毋庸置疑，是“政府失败”，更确切地说，是以企业为中心的政治结构导致了次贷危机的发生。
20世纪80年代以后的金融化是以投机的、掠夺的方式进行的。例如，美国正常贷款价值比是80％，但是由于CDO市场的刺激，贷款银行为了吸引刺激借贷人不断降低LTV值，甚至出现超过100％的现象。[7]从2001年初美国联邦基金利率下调50个基点开始，美联储的13次降息，到2003年6月，联邦基金利率降低到1％，达到过去46年以来的最低水平。在房地产市场上，30年固定按揭贷款利率从2000年底的8.1％下降到2003年的5.8％；1年的按揭贷款利率从2001年底的7.0％下降到2003年的3.8％。然而，从2004年6月起，美联储的低利率政策开始逆转，经过连续13次调高利率，到2005年6月，联邦基金利率从1％提高到4.25％，到2006年8月，联邦基金利率上升到5.25％。2008年2月的总统经济报告《美国经济白皮书》承认，住房抵押贷款融资——次贷是一种“掠夺型”贷款。[8]
除了利率风险之外，掠夺性的积累方式还包括：有组织的股票操作、通过通货膨胀掠夺资产、通过合并、收购(M&A)强夺资产、公司欺诈行为以及养老金的挪用等等。在美国，不断推进的金融创新加快了贷款债权证券化的步伐，由于住宅泡沫，民间的住宅融资公司犹如雨后春笋，而华尔街的煽动致使住宅泡沫无限制地膨胀，次贷由此而发生。
3.金融市场“公”权力的弱化
从美国的政治决定过程来看，新自由主义全面否定凯恩斯主义，并使其逐渐上升为美国主流的政策过程——以效率为中心，无限制地发挥公司活动的自由；而美国联邦政府在金融领域的权力转让导致了“公”权力的弱化。可以说，金融危机是企业政治战略与“企业化政府”互为因果的政治过程。
在金融市场，企业化政府的政治结构是一种分权的模式。新自由主义崇尚自由市场，并保障企业集团在自由市场框架内自由活动的权利。可是，这一分权模式强化了金融机构的自主性，由此而来的是金融机构违规操作与非规则化。一般来说，次级按揭贷款人在利率和还款方式上，通常要被迫支付更高的利率，并遵守更严格的还款方式。可是，美国金融当局的金融监管没有得到真正实施。由于长期的信贷宽松、金融创新、房地产和证券市场价格上涨等原因，金融当局纵容“次贷”的过度扩张。
次贷——一种自上而下的运行机制是由政府来建构的。新自由主义认为，财富的增长渠道是自上而下的过程，即由上层向下层扩散。所以，在住房按揭贷款方面，一种自上而下的制度也是由政府来建构的。如1970年代的《社区再投资法》规定银行必须向低收入家庭和低收入社区提供住房贷款；1970年代末出台的《平等信贷机会法》又要求贷款机构不能因借款人种族、肤色、年龄、性别、宗教信仰、原国籍和身份差异有任何信贷歧视。除此以外，政府资助房地产业的还有：联邦全国按揭联会(Federal National Mortgage Association)、联邦家庭贷款按揭公司(Federal Home Loan Mortgage Corporation)，两者均为GSEs(government-sponsored enterprises)，即“政府资助企业”。所以说，“次级按揭贷款”是有法律保障的。对私人金融机构来说，“次级按揭贷款”的风险很大，但拒绝给穷人贷款风险更大，这一风险来自政府。一旦私人金融机构拒绝给穷人等风险很大的次级用户购房贷款，就可能因触犯法律而遭到投诉；而一旦被投诉，其业务就会遭到政府金融监管部门的限制或终止。正是从这意义上说，次贷危机爆发，不是市场失败，而是“政府失败”。
美国的政策由立法、行政和司法三个部门制定的，然而，把哪些问题提上政治日程，这是一个复杂和充满争议的过程，更具体地说，是由政府最上层的掌权者决定的。联邦储备委员会主席格林斯潘为了走出IT泡沫而实施持续的低利率政策，然而，这一低利率政策却引发了房地产泡沫。从2001年的IT泡沫破裂到2008年的次贷危机，正好是共和党布什政权的始末，信奉完全市场经济的“标志性人物”格林斯潘长期奉行放任的经济自由政策，他的著名论断——“金融市场自我监管比政府监管更有效”实际上纵容了“次贷”的过度扩张，使得在一定条件下发生的次级按揭违约事件呈不断扩张趋势。
在金融市场，一般的假设是：不应该存在权力的干预与信息的非对称性，市场的活动主体均处于信息对称的状态。可是，这一假设事实上并不存在。金融机构的投机活动与新自由主义理论基本一致，通过非规制的政治过程来扩大金融的影响力。在发行按揭证券化产品时，不向投资者披露房主难以支付的高额可调息的按揭付款，而且也不透露购房者按揭贷款的零首付情况，而评级机构的不透明又使得这些高风险资产顺利进入投资市场。
投机的泡沫将导致社会连带的解体。当危机来临的时候，国家权力运用于企业救济和回避金融危机。例如，1987年-1988年美国储蓄贷款组合危机发生的时候，联邦政府投入约1500亿美元，危机成本向纳税人转移；1997年-1998年发生的风险投资基金长期资本管理(LTCM)危机，政府投入约35亿美元。[1](P104)毋庸置疑，新自由主义理论指导下的法律和规制结构都是对公司有利的，把良好的企业环境置于全球政治的层面。然而，一种逆向的因果关系表明，金融机构的非规制化致使金融市场充满了不确定性。
四、“效率、公正与自由”——走出金融危机的政治学路径
企业化政府，从方法论的视角来看，新自由主义把政治学引向一个类似于自然科学的领域，政府“效率至上”的运行机制实际上把社会价值剥离了政治学体系，从而实现政治学范式的转换。
1.“企业化政府”——剥离了价值体系的自然科学方法论
企业化政府来自于丰田模式的运行机制，它以市场为导向，主张分权的政府；它强调政府管理的非规则化，对市场的控制从纵向向横向移行。丰田模式与企业化政府的比较如表1所示。
新自由主义认为，私利对财富与权力的渴望是人之本能最卑微的方面，可是它又是动员万人利益的最佳装置，由此形成的两个基本的观点是：第一，效率至上；第二，私有化。企业化政府把上述两个基本点内化为政府目标，问题是，政府目标必须以价值判断为前提，没有价值判断的“非规制化”是难以想像的。然而，“效率优先”的企业化政府，实际上把价值判断剥离了政治学体系，从而把政治学引向一个类似自然科学的领域。
自然科学，例如物理学，作为分析对象的物质不会随着历史以及时代的变化而变化；而政治学是基于特定的经济基础、围绕特定利益、借助于社会公共权力来规定和实现特定权利的一种社会关系。政治学的分析对象是随着经济现象的变化而变化的，对于过去的研究结果，很难保证其将来的有效性，这正是政治学的特点。
在美国，战后主流派经济学以资源分配的效率性为目的，他们认为，自由的经济市场能带来合理的资源分配，即“帕莱特最优”。可是，这一假设是以静态的市场为前提，实际上这种假设是不存在的，因为不断变化的国内国际市场是不确定的，效率是动态的，由这种动态的经济现象所决定的政治现象，如社会公正、自由也是多样的、动态的。在某一时期，也许提高效率比改善分配更重要，可是，政策对改善经济效率的作用并不大，因为体现为社会公正的失业、收入等问题不断在发生变化，它们对效率产生负面影响，结果导致政策失效。对此，凯恩斯曾经有过精彩的论述：“苹果落在地上，但苹果没有动机；大地对苹果也没有期待，更没有对将来的预测。”[9](P32)美国金融危机的起源是1980年代以后金融领域的技术创新。金融主管部门把金融产品的技术力当作自然科学来对待，从政治学的视角来看，忽略了动机、期待以及心理层面的不确定性。
2.走出金融危机的政治学路径
政治学是一门手段的学问。英国政治学家、思想家伯克(Burke)认为，政治学和经济学都是一种手段的学问。伯克的政治学说“The Political of Edmund Burke”(1904)收藏于剑桥大学200本未发表的资料中。[9](P50)伯克的理论基于以下的思考：政治理念是普遍存在的，但是并没有实现其政治理念的政治，而作为实现其政治理念的手段的政治是存在的，因为普遍性的政治理念是外力所给予的，这就是政治的手段。政治学是一门手段的学问，而“效率”与“自由”同样是一种手段，所以，对于“手段”的追求必须予以制约。
然而，以“企业化政府”代替传统政府运行模式，对于这一“手段”的制约却有难以克服的矛盾：第一，政府的目标与任务是否在宪法和法律的框架下加以实施；第二，分权的政府与放松规制是否以公共责任为前提；第三，政府功能的市场化难以保障公平原则以及公众监督的权利；第四，以“顾客”取代公民实际上很难用健全的法定程序与基本规范作保证；第五，以企业为中心的政府运行机制，民主与公平原则将随着市场的变化而不断作出调整，最终导致政治学范式的转换。
凯恩斯在《自由主义与工党》(1926)一文中提出了基于经济学基础上的人类政治结构——“效率、公正与自由”。[9](P29)凯恩斯认为，“自由”如果仅仅理解成经济的自由是错误的，“个人自由”最重要的是不能妨碍其他人追求幸福的权利，所以，与新自由主义不同的是，凯恩斯强调扩张政府权力，以避免经济上最大的问题——危机、不确定性与无知。
从金融资本主义的政治结构来看“效率、公正与自由”。首先，政治学的使命是把视角延伸到与自由市场经济密切相关的社会公正问题。在金融领域，新的衍生产品、新的资本组织形态不断出现，美国投资银行20％的职员在从事金融专利创新。问题是，在金融全球化进程中起主要作用的证券、期货以及交易都是以无规则的路径突进的，当它动员所有的技术力都来参与金融创新的时候，金融衍生产品所具有的不稳定性、风险和投机将会导致社会连带的解体。这就是资本主义内部酿成危机的一般倾向。正是从这一意义上来说，作为经济基础之上的政治学，其研究范围比经济学家们所追求的效率问题更加宽厚、深入，政治学的使命要把研究延伸到一个更加广阔的社会公正问题。
其次，走出金融危机的首要条件是强化政府规制下的金融信用体系。在美国，资本急剧膨胀下的金融机构以及超越规制的所谓金融技术的“创新”是金融市场混乱的根本原因之一。所以，克服金融危机首先要在金融市场重构政府、议会的公共作用，重新审视规制缓和、民营化以及以自由效率为核心的经济政治政策。为此，对于经济效率的追求必须具备批判的精神和警戒心，如果无视这两方面的因素，那么，一味地追求经济效果将破坏人们所期待的社会制度。
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