政治任命官员与公务员的关系：现状和建议_公务员论文

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      [中图分类号]D676.58 [文献标识码]A [文章编号]1000-7687(2016)01-0023-11

      政治委任官员(又称“政治官员”)与公务员的关系不是一个新鲜的课题。在大多数西方国家，由民选产生的立法机关多数党组成内阁，或由民选总统委任的人员担任政府内的重要职位实属常态。这些任期有限的政治委任官员如何有效领导、推动及激励终身制的公务员支持他们的施政，是政治及行政学一个重要的研究课题。

      虽然政治委任制度有西方的先例可循，但香港的情况相当特殊，甚至是独一无二的。首先，香港从一百多年的“殖民地”转变为根据“一国两制”和基本法设立的特别行政区，政治地位发生了极大的转变。其次，在这个过程中社会急速开放，政治制度向民主化迈进。香港回归后，原有已发展一百多年的公务员制度被保留，人员基本上完全过渡到特区政府。但新的政治委任制度却是回归后的2002年才开始，它的进一步扩大(增设副局长和政治助理)在2008年才得以实施。这两个制度如何融合、政治官员和公务员如何有效分工合作是个长期的磨合过程。

      一、基本法的相关规定

      基本法与主要官员和公务人员有关的条款包括第15条、第48条、第61条和第99—104条。第15条规定：“中央人民政府依照本法第四章的规定任命香港特别行政区行政长官和行政机关的主要官员。”而“主要官员”的定义列于第48条关于行政长官职权的第5款：“(行政长官)提名并报请中央人民政府任命下列主要官员：各司司长、副司长，各局局长，廉政专员，审计署署长，警务处处长，入境事务处处长，海关关长；建议中央人民政府免除上述官员职务”。

      主要官员的任职资格于第61条规定：“香港特别行政区的主要官员由在香港通常居住连续满十五年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。”与要求连续居住二十年和年满四十周岁的行政长官任职资格的规定相比，主要官员居住年限要求较短，并且没有最低年龄的要求。

      值得注意的是，“主要官员”的定义不只司长和局长，还包括廉政专员、审计署署长和三个香港纪律部队的首长。但在香港有关问责制的讨论，主要官员一般是指司长和局长。

      基本法关于“公务人员”的资格、回归后的安排、聘用条件和宣誓规定等，载于第99—104条，内容概要如下：

      ·特区政府公务人员必须是特区永久性居民，特定外籍人士除外①；

      ·公务人员必须尽忠职守，对香港特别行政区政府负责；

      ·政府各部门包括警察部门的公务人员在回归后可以留用，年资予以保留，各项薪金福利不低于原来标准：

      ·所有主要官员须由在外国无居留权的香港永久性居民中的中国公民担任：

      ·离退休公务人员的安排不低于原有标准；

      ·原有公务人员的招聘、雇用、考核等制度除有关外籍人员特权待遇的规定外，予以保留；

      ·行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员就职必须宣誓拥护基本法，效忠中国香港特区。

      对于公务员与主要官员的工作关系，基本法并没有规定。事实上，在草拟基本法的时候，香港所有司局长的职位均由公务员担任(主要为英国籍)，而比较成型的政治团体还没有出现。因此，期望20世纪80年代的草拟者能够预见十多年后香港的政治环境并在宪制性文件上加以规范，并不合理。而引进“问责制”正是在不违反基本法的前提下，应对回归后香港政治形势转变的一个重要举措。

      二、香港政治委任制度的引进和扩大

      1997年香港回归，行政机关除了由英国委派的港督改为由香港人组成的选举委员会推选行政长官以外，政务司以下的司、局、署等架构基本不变，大部分司局长留任并继续由公务员担任。为了让行政长官更有效地实施其施政理念、并更好地向市民问责，2002年，第二届特区政府推出了“政治委任制度”(又称“问责制”)，其要点包括：(1)司局长和其他主要官员脱离公务员身份，任期与行政长官相同；(2)有别于公务员，主要官员要承担政治责任，包括辞职；(3)所有主要官员均向行政长官负责，而非向各司司长负责；(4)局长以下设“常任秘书长”(常秘)一职，由公务员担任，公务员不再参与最终决策。

      2007年10月，特区政府发表《进一步扩大政治委任制度报告书》，决定增加两层(副局长和政治助理)政治委任官员，并于2008年实施。图1显示问责制实施前后和扩大以后政治委任官员与公务员的从属关系。首先，在2002年后，首长级第8级公务员(D8)只能担任常任秘书长，政策的最终决定权由政治委任的局长负责。其次，在2008年后，政治委任官员增加副局长和局长政治助理两层，但他们与其他公务员互不从属，而在局长出勤时署任的副局长，其职位较常任秘书长低。

      

      图1 政治委任制度实施前后比较

      对于香港实行的“主要官员问责制”，本地学者的研究甚多。资深政治学者、现任运输及房屋局局长张炳良认为，香港虽然继承了被殖民时期的体制，但回归后的政治环境却出现了急剧变化：立法会逐步民主化但缺乏提案权只有否决权、港人治港的承诺让市民对政府有更高的要求、经济危机带来市民的不满等。他指出，2002年引入的“问责制”是特首为应对公务员缺乏效率、制度僵化和对其改革蓝图不予重视而推出的举措。②林维峰则认为，“问责制”的引入使司局之间的协调比以前更差。过去司局长由政务官担任，来自同一系统和背景，比较容易就冲突协调。“问责制”下的主要官员来自不同背景，虽然都向特首负责，但他们难以抱持共同理念，反而更倾向各自为政。③

      刘兆佳则从“一国两制”理论和“新政权建设”角度分析。他认为，香港回归十多年以来，“新政权建设”一直滞后，当中的三大要素：政治主张的建构、强势并团结的领导班子的组成和管治联盟的建立并未成功构建。本研究有关政治官员与公务员的关系属于上述第二要素的范畴。有关“问责制”的评价，他认为，虽然实施了有关制度，但一个强大的领导班子还没有建立起来。当中原因很多，包括香港没有“执政党”和“管治联盟”、特首在挑选班子成员时没有绝对权力、领导班子成员以公务员和专业人士为主、缺乏群众基础和社会联系等。他也同意，领导班子多数人只关顾自己负责范围内的事，少有主动提出需要与其他部门合作。④

      三、政治委任官员的背景分析

      在香港没有“执政党”而且行政长官不能有政团背景的限制下，行政长官属下任职各司局的主要官员大多来自非政团人士。以下是根据过去三届局长、副局长和局长政治助理的背景总结出几个问责官员的来源。

      (一)公务员

      主要官员中的司局长来自公务员的比例一直比较高。在2002年董建华时期的政府中，公务员出身的占43%(6/14)；2007年曾荫权时期政府中公务员出身的比例增加到60%(9/15)，到了本届政府，比例为40%(6/15)。因此，虽然建立政治委任制度的原意是要克服原来公务员(政务官领导下)体制的一些弊端，但在实际运作上，由于香港政治人才不足而公务员对政府运作非常熟悉，公务员始终占政治委任官员最大的比例。

      在制度扩大到副局长和政治助理两层以后，公务员占的比例就比较低。公务员是个终身职业，作为公务员顶层的常务秘书长要担任局长，他们所考虑的主要是按时退休和提前退休担任局长的取舍。但作为四十多岁的首长级公务员，要提前十多二十年离职转到风险高得多的副局长，顾虑就会比较多。由于香港没有建立一个政治官员的升迁制度，当政府换届以后，副局长(和其他政治委任官员)就可能面临失业的情况。虽然过去两届确实有原来中层政务官加入副局长的行列并升任局长，但都属于少数。

      (二)专业人士

      起用专业人士出任相关政策局的局长，反映以所谓通才管理香港的传统思维未能适应日益复杂的社会问题。专业人士出任政治官员的优点是熟悉政策内容、拥有相关专业界别的人脉关系、在公众心目中拥有较强的权威。但他们的缺点可能是：不善于应对传媒和跟政治人物交往、缺乏行政管理经验、过去的商业关系容易被人攻击为“利益冲突”等。

      在香港缺乏政治人才“旋转门”的环境下，专业人士由于是以其多年专业知识贡献政府，在任期结束后可以重回有关专业工作，所以没有公务员出身的政治官员在任满后何去何从的顾虑。当然，离任后的“过冷河”限制(一年内工作需要申请报批)对于政治人才从政是一个障碍，但这方面可以通过简化行政手续来完善。

      (三)学者

      学者是政治官员的一个重要的来源。以本届为例，张炳良和陈家强教授分别出任运输及房屋局和财经事务及库务局局长，而陈肇始教授则担任食物及卫生局副局长。学者担任官员的优势与专业人士类似：他们拥有丰富的专业知识，在社会上拥有较高的地位，不少学者经常接受传媒访问，广为市民认识。值得注意的是，学者从政不一定与其本身的研究范畴相关，如张炳良是政治行政学者，上届的环境局副局长潘洁则是一位政治学者。

      (四)政团人士

      外国实行政党政治，执政党成员组成内阁是正常的做法。香港虽然没有“执政党”，行政长官规定不能有政团背景，但委任立法会内较大的政团进入行政机关，理论上对确保政府议案通过有帮助。然而，政治委任制度实施多年，有政团身份加入的人数寥寥可数，包括只有两名副局长和三名政治助理⑤，也有原政团成员选择辞任加入政府⑥。

      相对于外国政党成员入阁可以根据该党的理念影响政府决策，香港的政团成员进入政府后，与原来的政团关系几乎割断。因此，不少政团成员对“党友”进入政府是“又爱又恨”：一方面为政团成员能参加政府感到高兴，但另一方面，也慨叹流失政治人才，影响政团的发展和选举的部署。

      对于政府而言，委任政团成员是希望政府政策能够更容易得到该政团的立法会议员支持，但事实上，碍于建制派政团也需要与反对派争取民意和选票支持，委任政团成员加入政府似乎未能解决建制派与政府“铺铺清”(即每次都讨价还价，并非无条件支持)的合作关系。所谓特区政府与建制派政团组成“执政联盟”的构想并没有从委任政团成员进入政府而成为现实。

      (五)传媒

      来自传媒或公关界别的政治委任官员主要出任副局长和政治助理的职位。新闻发布是政治工作的一条重要战线。毫无疑问，他们拥有了解传媒运作和人脉的优势，在准确发放信息、及时反驳不实或歪曲的报道方面，可以发挥很大的作用。但由于政府民望低落和传媒普遍以批评政府为尚，倚靠传媒出身的官员游说甚至淡化或阻止一些不利消息的报道，事实上相当困难。

      网络媒体近年蓬勃发展，甚至推动政策议题和反政府的社会运动。它们的出现让媒体和记者有新的定义(或者难以定义)。媒体出身的政治官员在处理网络言论方面也会有一定优势，但更多是视乎个别官员在社交媒体的活跃度而定。

      (六)智库

      香港的智库发展比较缓慢，政团或者商人出资成立智库的文化还没有成熟。然而，在香港屈指可数的智库当中，也有晋身政治官员的例子。例如，创办思汇政策研究所的前总监陆恭蕙出任环境局副局长。

      从事政策研究的政治官员的优势包括：了解政策内容和政策制定过程的复杂性、善于撰写研究报告和评论文章、拥有较好的政圈人脉关系等。当然，政策研究与政治高度相关，但也需要很不一样的能力。政策研究讲求客观理性、以社会最大福祉为依归，理想成分较大；参与政治更多的是不同利益和政党之间的博弈、追求短期成效和目标，需要高度的沟通技巧和应对公众的能力。

      总体而言，政治委任官员的团队是以前公务员、专业人士和学者为主，再加上政团、传媒和智库人士。前三者较多出任局长和副局长的职位，而后三者则较多出任政治助理。表1列出本届与上届副局长和政治助理的背景资料。由于只有两届的实践，副局长和政治助理的任用标准还没有形成明显的规律。

      

      四、政治委任官员与公务员的关系

      有政治学者把政治官员和公务员的关系分为两类：委托类型(Trustee)和代理类型(Agency)。⑧委托型是指公务员根据一套社会认可的制度、原则、理念和程序办事，并非单纯执行政治委任官员的指令；至于代理型的理论则强调由于政治官员有民意的授权，公务员只应被界定为技术官僚，必须忠实执行政治官员的政策。这两种工作关系的假设、出发点和效果截然不同，值得作为研究香港情况的参考。本地学者约翰·彭斯(John Bums)和伊恩·斯科特(Ian Scott)就副局长和政治助理的实施曾经做过深入的研究。⑨他们认为，“问责制”标志着政治官员和公务员从“委托型”(Trustee Type)过渡到“代理型”(Agency Type)关系。⑩

      香港政治委任官员与公务员的关系由政府内部两个文件规范：《政治委任制度官员守则》(11)和《公务员守则》(12)。首先，政治委任官员包括主要官员中的司局长、行政长官办公室主任、副局长和政治助理。他们也受到其他规范公务员的条例所约束，包括《防止贿赂条例》和《官方机密条例》。

      两份文件反映了原来主导特区政府的公务员，在面对政治委任官员时，倾向采取“防御性”的(defensive)态度。以2009年9月颁布的《公务员守则》为例，当中有一半篇幅谈及公务员的“基本信念”和“操守准则”，另一半则详述公务员与政治委任官员共事时的角色、职责和彼此的关系，而重点在于必须“维护公务员的基本信念和价值观”。例如，政治官员需要积极维护一支“常任、诚实、用人唯才、专业和政治中立的公务员队伍”，他们“不应该要求公务员作出不合法、不恰当或有违其基本信念的行为、违反政府规例的行为、涉及行政失当的行为、与公务员角色有冲突的行为、违背政治中立的行为”，等等。(13)在《公务员守则》的最后部分，详细列明公务员遇到政治委任官员“不恰当指示”时的沟通、投诉和申诉机制。

      此外，在政治委任制度扩大后，《公务员守则》规定公务员不从属于副局长和政治助理，他们是以“伙伴合作精神”与后者共事；副局长和政治助理只能“代表局长要求公务员预备和提交资料，或传达局长的意见”。(14)

      相反，公务员对政治委任官员的责任占的篇幅少得多，包括必须“全心全力支持和执行后者的决定”“不得试图妨碍、阻挠或延误政策和决定的执行”“不得公开表达不同意见”等。但对于违反规定的惩处、公务员不服从政治官员的处理机制却没有任何规定。

      为深入了解问责制实施以来的具体情况，并提出改善建议，笔者访问了15名现任及前任政治官员及高级公务员。其中对政治委任官员的访谈内容包括，从政经历、工作范围、工作关系、资源和培训及对完善制度和改善与公务员关系的建议。对高级公务员的访谈内容包括，对“问责制”的总体评价、与政治官员的工作关系和分工、政务官士气、政务官成为政治委任官员的考虑因素和对完善制度和改善与公务员关系的建议。篇幅所限，本文主要总结与公务员关系相关的部分。被访者的背景详见表2。

      就局长和副局长而言，他们一般在45岁或以上，有较强的商界或政界的事业基础。他们选择放弃原有的事业加入政府，主要来自一份使命感和好奇心。他们一般在参加政府之前已参与政府咨询委员会的工作，对于公共政策和公共事务有强烈的兴趣和一定经验。被问及为何加入政府，普遍回答是“想为香港做点事情”“希望推动自己熟悉的政策”和“希望从评论者换个身份，成为参与者”。他们也可能是政务官出身，放弃终身制的公务员生涯，希望凭借在政府的丰富经验，为政治官员团队出一份力。

      

      他们深知这份只有五年时间的工作属于“高危”，须面对众多的压力与攻击，而对于连任或者下届由副局长升任局长也不抱厚望。他们既然进入了“热厨房”，大多抱着“为香港作出贡献”的心态，积极认真地在任期内尽量完成所有工作。

      被问及从政后最失望的事情，主要有两点。一是不满家人受到骚扰和跟踪，二是政治形势的恶劣使理性探讨政策、平衡不同利益和声音的工作变得相当困难，甚至接近不可能。据了解，个别传媒经常用“狗仔队”跟踪局长、副局长甚至他们的家人，这为官员和他们无辜的家人带来很大的心理压力，他们对自己的一言一行都要分外小心。

      至于政治助理，他们多来自传媒、公关、政团或政策研究的背景(见表1)。不少人在加入政府之前都从事与政治或政策议题有关的工作。他们普遍觉得，这份工作最具挑战性也是最有价值的，是能够了解政府内部的运作及政策的制定过程，并通过游说工作推动政策的落实。大部分政治助理的年龄在30～45岁之间，处于事业拼搏及成家立室的关键时期。他们从一个中层管理职位、一名记者或者一个区议员的身份进入“热厨房”，投身一个新的而且饱受批评的政治官员队伍之中。但正如副局长的职位一样，他们五年后能否留任、能否回到原来的行业或专业，也是未知之数。

      除了职位本身的不确定性，离职后的限制也是一个困扰政治官员的问题。政治官员在离职一年内，从事任何工作都要得到“前任行政长官及政治委任官员离职后工作咨询委员会”的同意，并公开有关结果。委员会主要的考虑是新的工作是否有“潜在利益冲突”，但何谓“利益冲突”并没有明确的定义。这不利于吸引专业人士加入政府，也与制度原来构想的“旋转门”机制出现矛盾。政治助理的工作是以联系和游说为主，并没有实质的权力，但他们仍然如局长和副局长一样，受到同等的离职限制，这个安排值得商榷。

      (一)局长与常任秘书长的工作关系

      在政治委任官员与公务员的关系当中，最受关注的首推局长与常任秘书长的关系。

      根据政府的《公务员守则》和《政治委任官员制度守则》，主要官员的职责包括：(1)须为行政长官所指派的政策范畴承担责任，统领有关执行部门；(2)负责制定策略方针、制定政策、作出政策决定，争取公众和立法会对政策方案的支持；(3)在立法会会议上代表政府，并处理与立法会事务有关的工作；(4)有责任向立法会、区议会、社会人士、持份者、政团及传媒进行游说。

      常任秘书长方面，则“须就辖下决策局的运作及其职能所涉及的事务向其局长负责”，而其他公务员须经由常秘向主要官员请示。根据《公共财政条例》(香港法例第2章)，常秘为部门的“管制人员”(Controlling Officer)，要对其所负责的决策局及部门的一切开支负责。根据《政治委任制度官员守则》，管制人员需要“遵守财政司司长就公帑及政府财政的安全、经济效益及利益所制定的所有规例和发出的指示或指令”，并“有责任确保政治委任官员在妥善财政安排和遵循相关规定的所有有关事项，以至较宏观方面的考虑，包括审慎而合乎经济原则的管理、效率与效能、衡工量值等，均获得适当的意见”。

      人事权方面，常秘负责局内高级公务员的评核、升迁和日常管理。除了直接为政治官员服务的公务员外，政治官员都无权参与公务员的人事评核。《公务员守则》指出，“公务员向公务员队伍的上司直接负责，其工作表现也由上司评核”。

      综合被访的现任和前任局长，实际的工作关系与上述的规定大同小异，但更重要的，是局长与其常秘之间是否合拍。被访者普遍认同，常任秘书长的全力协助对局长的工作至关重要。常秘是政治官员与公务员的桥梁，问责局长下达的命令、任务都通过常秘去组织公务员同事去执行。公务员就政策、资源和日常事务要请示局长也是通过常秘进行。如果局长和副局长也是来自政府以外的话，对政府运作、程序、人脉、政策都了如指掌的常秘发挥的作用就更大。

      在财政权方面，被访者表示，虽然常秘拥有法定权力，但他们都会请示局长，而除非局长的建议严重违反财政纪律和规则，常秘一般都会支持和配合。至于人事权，可分为人事评核、调动和升迁的权力。人事评核方面，除常秘的评核由局长负责外，其他直属常秘的官员(署长和副秘书长)的评核则一般由常秘撰写、局长确认。在公务员调动方面，政治官员包括局长只能有限参与。以调动公务员为例，假如局长对其常秘不满，由于要经过众多程序，而高级公务员本身的编制很少(以甲一级D8和甲级D6为例，各只有十多人)，要成功调动所需时间往往超过一年。

      对于公务员的升迁方面，现时局长对公务员的升迁并没有权力。有被访者认为，公务员系统的运作政治官员不宜插手，外国也是政治与行政分开为惯例。但也有被访者表示，能够掌握下属的升迁是作为领导的一个很重要的权力，也是下属愿意全心全意效力的一个重要因素。局长不能决定下属的升迁，又要在短短的五年任期内与公务员同事磨合并做出政绩，殊不容易。

      (二)副局长与公务员的关系

      副局长与公务员包括常秘的关系是另一个外界关注的重点。首先，在级别上，副局长定在D6(较大的署长)的位置，比常秘D8要低。然而，当局长放假或者外访时，副局长会署任局长，履行局长的职务。这个特殊的安排使副局长和常秘的关系十分微妙。

      副局长的具体职责因局而异。对于个别没有明确分工的副局长而言，他们的处境可能比较尴尬。一名被访者表示，由于其局长没有对副局长的工作范围作出明确指示，常秘主持的很多工作会议也没有邀请副局长参加，副局长对很多局内的政策并不是完全清楚。

      此外，副局长和政治助理都未能直接领导公务员，这是妨碍他们有效开展工作的一个很重要的因素。为应对引入副局长、政治助理而推出的《公务员守则》，表明公务员不隶属副局长和政治助理，而只向其公务员上级(以常务秘书长为首)负责。公务员是以“伙伴合作精神”的态度与副局长和政治助理共事。

      这项规定是参考西方先进国家如英国的做法，原因是“保持政治中立”。然而，外国有非常成熟的政党政治制度，每换一届政府都有大量富有经验的政策研究、地区工作或传媒公关人士进入政府协助有关工作。香港并不具备这样的条件。据一位了解问责制的被访者透露，上述规定主要为“安抚公务员对扩大问责制的抗拒”，也与扩大后没有相应的额外资源聘请公务员有关。

      由于上述种种原因，副局长要在政策局内“立足”，必须具备政策专长和政治工作两种能力的至少其中一种。首先是官员对有关政策的认识，比如医生或医学教授在食物及卫生局就有先天的优势。这种内行人出任政治官员的传统除了食物及卫生局还有保安局。后者的副局长和政治助理都由具备纪律部队工作经验的人出任。

      第二是有较强的政治手腕和人脉关系处理政治工作。如果官员过往的经验有助于把政策议题和相关的反对声音处理好的话，他在公务员包括政务官中的威望会比较强。出身传媒或者政团的人士在这方面会有优势。

      能兼备上述两项特长是理想的政治官员；如果两者都欠奉的话，无论是局长或者副局长，都很难在政策局内建立应有的权威。至于公务员出身的局长或副局长，则先天拥有了解政府运作和人脉的优势，他们虽然不是某个政策的专家，但也具备丰富的处理政治工作的经验。因此他们一般比较容易“站稳阵脚”，就算任内没有很大的政绩，但多能保持较好的形象和民望。

      五、突出问题

      政治委任制度从2002年实行至今，逐步浮现了一些问题。原来的制度设计是希望司局长在面对日益复杂的政治形势时，可以通过副局长和政治助理协助处理“政治工作”，以维持公务员的“政治中立”。然而，实践证明，在日趋政治化的香港社会，公务员不参与“政治工作”只是一厢情愿，更成为妨碍公务员与政治官员两个团队有效协作的因素。

      (一)政治工作与政治中立

      设立问责制的其中一个目的是让政治委任官员从事所谓“政治工作”，而公务员则从事“非政治工作”。其实，纵观不同被访者的意见，所谓公务员“不从事政治工作”是回归以后才出现的说法。一直以来，公务员要严守的是“政治中立”。《公务员守则》第三章“操守准则”一节中提到公务员须具备八项操守，其中一项是“政治中立”。该部分的重点包括：

      (1)不论本身政治信念如何，公务员必须对在任行政长官和政府完全忠诚；

      (2)在履行公职时，不得受本身“党派”的政治联系和政治信念所支配或影响；

      (3)公务员不得以公职身份参与“党派”的政治活动，不得把公共资源用于“党派”的政治目的上；

      (4)以私人身份参与“党派”活动时，须避免引起与公职身份有实际、观感上或潜在利益冲突，不会使政府尴尬；等等。

      “政治中立”注重的是公务员须不偏不倚，不参与政治，这是没有争议的。但这不等于公务员没有义务协助政治官员从事政治工作。事实上，无论是向立法会和区议会解释政策，或者联系传媒和社会各界人士，这些工作从回归以前都是一直存在的。政府内部更配备大量的公务员，包括民政事务处(主要处理地区工作)、新闻处(总部和派到各单位的新闻主任、局长的新闻秘书)、行政署(统筹立法会事务)等。因此，如果说公务员不懂做或不该做政治工作，实在是个迷思。这个迷思让政治官员和公务员产生不必要的隔阂，彼此重分工轻合作。香港近年来政治内耗严重，虽然特区政府比过去花更多时间进行公众咨询，但却陷入“越咨询越没有共识”的困局。(15)加强政治官员和公务员的紧密合作，实在刻不容缓。

      此外，“政治中立”不能脱离香港的具体政治地位去理解。正如上述“政治中立”原则的第1条：公务员必须对在任行政长官和特区政府忠诚。因此，虽然公务员不用宣誓拥护基本法，但他们必须在支持“一国两制”方针和基本法的前提下去坚持“政治中立”原则；而公务员支持政治委任官员从而参与“政治工作”应该被视为支持特区政府依法施政的重要组成部分。

      (二)政治官员与公务员的从属关系

      如上所述，在扩大的政治委任制度中，公务员并不隶属于副局长和政治助理，而只向其公务员上级(以常务秘书长为首)负责。这个规定是参照外国的政治委任制度作出的，问题是，在拥有成熟的政党政治和大量政治人才的国家，执政党上台后，政治官员可以而且有能力带一批有关的专家顾问进入政府工作。但香港是个地方政府，难以照搬西式政党政治的经验，且政治人才也不足，在可见的未来都不会有“执政党”出现。在公务员人手和经验都充足的情况下，他们不隶属副局长和政治助理的规定并不合理。

      再者，现行规定公务员不隶属于副局长，但后者署任局长时却可以领导局内所有同事，制度设计并不合理，也无助于副局长熟悉局内的工作。笔者建议，撤销《公务员守则》内公务员不隶属于副局长和政治助理的规定，让公务员与副局长和政治助理能够真正在一个团队内合作无间，应付繁重的政治工作。

      (三)资源和培训不足

      大多数被访者都认为政治官员办公室的资源十分不足。这主要是指没有足够的人手协助官员应付繁重的工作。近年来政府在推动基础建设或者民生政策时，都受到各种反对力量的阻挠，部分甚至是恶意的瘫痪现行机制。如立法会议员的“拉布”行为、各种导致流会的行为、针对个别规划建议而在城市规划委员会进行数以千计的反对陈述、立法会公听会的大量性质相同但恶意反对政府计划的发言等。这些恶意举动加上网络媒体、网络动员的力量越来越大，使政治官员应对政治工作疲于奔命。

      在公务员未能直接协助副局长和政治助理的情况下，政治官员唯有尝试聘请非公务员职位，但这并非易事。据了解，非公务员虽然不占正式编制，工资也低于一般公务员；但每个局都有一定限额。因此，扩大政治官员办公室的人手编制，包括针对年轻人和网络舆论的回应、对十八区民意的掌握和游说、强化政策研究等，实在十分必要。

      至于对政治官员的培训，据了解现在并没有系统的训练，也没有专职的部门负责。事实上，政治官员所需的技能是多方面的，包括所属的政策知识、应对传媒和演说、立法会的运作、网络媒体的运用、还有对基本法和“一国两制”方针的深入认识等。一个官员要全部精通所有技能是不可能的。因此，系统的、具针对性的对政治官员的培训是刻不容缓的工作。

      香港是中央人民政府之下的特别行政区，实行“行政主导”的政治体制。政治官员与公务员的关系，作为行政机关内部的关系，应该提升到促进“行政主导”的高度去理解。一般对于“行政主导”的讨论，都从基本法立法原意和条文去阐述行政机关与立法机关的关系。然而，“行政主导”除了是个法律问题，也是个实际的政治问题。没有一个强大的、高效的、有魄力的行政机关和管治班子，“行政”是很难“主导”起来的。而良好的、合作无间的政治官员与公务员的关系，是构建一个强大的行政机关的先决条件之一。

      笔者以为，“问责制”在港澳研究领域中似乎没有得到足够的重视。事实上，除了跟“行政主导”关系密切以外，这个范畴跟落实“一国两制”方针、培养治港政治人才息息相关。在仅有的研究当中，大部分从西方观点和公务员队伍的稳定等角度出发，忽略了香港政治人才不足、政治委任制度尚未发展成熟的实际情况。笔者希望有更多的专家学者能从制度建设和落实“一国两制”方针的角度出发，对完善问责制和促进政治官员和公务员关系方面，作出深入的研究。

      ①包括“回归前原香港公务人员中的外籍人士、或者回归后担任政府部门的顾问及一些专门和技术职务的人员”。

      ②Cheung,A.,"Hong Kong's Post-1997 Institutional Crisis:Problems of Governance and Institutional Incompatibility",Journal of East Asian Studies,vol.5,no.1,2005,pp.138-142.

      ③Lam,WF,"Coordinating the Government Bureaucracy in Hong Kong:An Institutional Analysis" Governance:An International Journal of Policy,Administration and Institutions,vol.18,no.4,October 2005,pp.633-654.

      ④刘兆佳：《回归十五年以来香港特区管治及新政权建设》，香港：商务印书馆，2012年，第72～73页。

      ⑤原商务及经济局副局长苏锦樑(民建联)、民政事务局局长刘江华、民政事务局政治助理徐英伟(民建联)、教育局政治助理施俊辉(“新民党”)、商务及经济局政治助理陈百里(民建联)等。

      ⑥如唐英年于2002年脱离“自由党”加入政府任工商及科技局局长。

      ⑦个别官员的工作经验包含超过一个范畴，这里以上任前的工作分类。

      ⑧C.Hood and M.Lodge,The Politics of Public Service Bargains:Reward,Competency,Loyalty-and Blame,Oxford University Press,2006,pp.24-60.

      ⑨⑩John P.Bums,Li Wei and B.Guy Peters,"Changing Governance Structures and the Evolution of Public Service Bargains in Hong Kong",International Review of Administrative Sciences,vol.79,no.1,2013,pp.131-148,140-145.

      (11)http://www.cmab.gov.hk/gb/issues/PAO_Code_1.7.2012.pdf，最后访问时间：2015年12月20日。

      (12)http://www.csb.gov.hk/tc_chi/admin/conduct/1751.html，最后访问时间：2015年12月20日。

      (13)(14)《公务员守则》第5、10页。

      (15)何建宗：《香港咨询模式新探索——以“可持续发展委员会”模式为例》，北京：《港澳研究》，2014年第3期，第32～42页。

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