失地农民权益保障的制度经济学分析*，本文主要内容关键词为：经济学论文,失地农民论文,权益保障论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F304.6[文献标识码]A[文章编号]1006—012X(2007)—05—0091(05)
欧美发达国家的发展经验表明，工业化、城市化是经济社会发展的必然趋势，也是实现现代化的唯一途径。深入实施城市化战略，有助于推动农民向城镇居民转变，推动农村经济向城镇经济转变，从而带动整个国家的现代化发展进程。但近年来我国城市化进程出现的焦点问题表现为地方政府在城市化进程中通过土地征用抽取农业剩余，侵蚀农民利益，失地农民权益所得与城市土地增值之间的“剪刀差”不断增大，大量失地农民因“种地无田、就业无岗、社保无证”转化为城市贫民，其生存权、经济权、就业权、财产权、发展权以及政治文化、教育等方面的权益均因为失地而受到严重损害，成为影响社会安定和经济发展的突出矛盾。
一、失地农民权益受损的制度经济学分析
加快实施城市化战略是推动我国二元经济向一元经济转变、缩小城乡差别、工农差别的现实选择。但在近十年的城市化发展进程中，农地征用中的“剪刀差”现象日益凸现并广泛存在，被征地农民的基本权益受到严重侵犯。政府以极低的代价征用农村集体土地，再以较高的价格转让给土地使用者，形成了一种新的工农“剪刀差”。据估算，1953～1978年间全国通过“工农产品剪刀差”使农民受到的损失为3000亿元，而1979～2001年间全国通过“土地剪刀差”从农民手中获取的利益超过20000亿元。[1]土地作为农民工作和生活的重要场所和生存基础，在城乡分割的二元政策下，是国家赋予农民社会保障的载体，但由于征地权的滥用和日趋严重的土地“剪刀差”现象，以及没有妥善处理失地农民的安置问题等，导致失地农民既丧失了拥有土地所带来的社会保障权利，同时又无法享受与城市居民同等的社会保障权利，使得失地农民成为既有别于一般农民，又不同于城市居民的边缘群体。
失地农民权益流失包括经济权利的渐进性缺失(农地流转中的权利缺失和农地非农化中的权利缺失)、社会权利的弱化性消失等各个方面，[2]包括附着在土地上的一切权益损失，[3]是一种全方位、综合性的权益受损。[4]从制度经济学的角度分析，计划经济和城乡二元制度的综合作用是失地农民权益受损最根本的体制原因，而现行土地制度和土地征用政策是其直接原因，具体为：
1.农村集体土地产权不清晰
农村集体土地产权不清晰，包括集体土地所有者代表不明确，[5]集体土地产权主体的权能不明确，[6]国有土地和集体土地财产权不平等。我国农村集体土地产权制度存在较显著的模糊性，所有者缺位问题突出。《宪法》、《民法通则》、《农业法》等重要法律中都明确规定，我国农村的土地归农民集体所有，但“集体”的定义极为含糊，如《宪法》简单地界定为集体所有，《民法通则》界定为乡村两级，《农业法》界定为乡(镇)、村或村内农业集体经济组织。由于“农民集体”事实上是一个虚置的权利主体，农村集体土地所有权主体不明确、归属不清晰，弱化了农民对土地使用权、处分权和收益权的有效运用。当地方政府强制性低价甚至无偿征占农地时，无人出面进行干预；当农村集体领导人贱卖、侵占集体土地时，也无人出面制约。而由于实际拥有土地权利和土地收益分配权利的主体是地方政府，地方政府在追求政绩最大化过程中完全可能滥用征地权，侵占农村集体土地收益。
2.政府职能错位与行政行为失偏
政府职能错位与行政行为失偏包括政府土地征用目的、范围模糊，[7]政府行使征地审批权不当或违法，[8]征地程序不规范，[9]征后跟踪监察不够[10]等。我国现行法律关于土地征用方面的规定存在一些相互矛盾的地方，这是我国农地征用权被滥用的法律根源。我国《宪法》第十条第二款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。1998年修订的《土地管理法》第一条第四款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。可见，是否符合公共利益是土地征用权行使的依据。但《土地管理法》第四十三条同时规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”1995年1月1日开始施行的《城市房地产管理法》第八条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”显然，除公共利益需要外，某些单位和个人进行经营性活动需要申请使用国有土地时，政府可以先将农村集体土地征为国有土地，再进行有偿出让。而经济行为的短期化必然导致地方政府混淆公共利益需要和非公共利益需要，导致征地权的滥用和征地范围的扩大。不少地方政府为追求政绩的最大化，行为短期化趋向严重，过多采用粗放式外延扩张的用地模式，在“经营城市”、“推动土地资源向土地资本转变”等口号下，没有严格区分公共利益和非公共利益，滥用土地征用权，非法强行征、占集体土地，出现了“多征少用，多占少用，早征迟用”，甚至“征而不用，占而不用，好地劣用，非法租用”的粗放性用地模式，造成十分严重的浪费土地和侵犯失地农民权益的现象。
3.征地补偿安置标准过低
目前我国实行的征地补偿办法明显留有计划经济时代的痕迹，不仅征地补偿标准低，征地补偿的内容也不合理，难以全面反映现代高效农业收入现状，不能真正体现土地的价值和劳动力失业损失，无法保证失地农民维持一定的生活水准。以耕地为例，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6～10倍；其余由各地自行规定。在实际操作过程中，不少地方政府不断降低征地补偿安置标准，使失地农民难以维持基本生活水准。以下情况在不少地方均普遍存在：(1)一些地方政府为增加招商吸引力，往往压低征地补偿安置费标准。近年来各级地方政府为了发展地方经济，纷纷出台具有吸引力的优惠政策，其中之一就是以低廉的土地价格甚至零低价来吸引投资者。在无钱进行贴补的情况下，政府只有不断压低对农民的补偿安置标准。(2)一些地方政府为多获取土地收益，往往压低征地补偿安置费标准。不少地方政府由于财力有限，在经济快速发展过程中往往面临严重的资金瓶颈障碍，为此，一些地方政府以“经营城市”、“经营土地”为政府工作的重要内容，强调通过有效运作土地资源，以地生财，利用不断增大的“土地剪刀差”来获取更多的土地收益。(3)一些国家重点项目和地方项目为节省工程投资，也普遍存在压低征地补偿标准情况。由于财力紧张，不少国家重点项目和地方项目往往采取包干办法征用土地，不论人均耕地多少，产值高低，均按法律规定的最低限额进行补偿，而在执行过程中不少项目的补偿标准甚至低于法律规定的最低限额。(4)一些地方瞒报产值，谎报地类，混淆权属。一些地方政府为了最大限度降低征地成本，或者找上级统计部门出假证明，调低征用集体土地所在区域以往年度的产值；或者谎报地类，将耕地、园地归类为建设用地、未利用地；或者混淆权属，将集体用地确定为国有用地。(5)征用补偿标准中年产值补偿倍数本身不合理。根据我国现行的土地管理法律、法规，征地补偿的范围限于土地本身、地上的青苗及附着物，以及农业人口和劳动力的安置，至于那些通常所受损失的补偿，如残余地分割的补偿、经营损失补偿、租金损失，以及其他各种因征地所致的必要费用补偿等具有客观价值而又能举证的具体财产损失，均未列入补偿范围之中，更谈不上体现足量的土地资本和土地资本的预期收益。
4.农民自我保护能力短缺
农民自我保护能力短缺是指农民利益表达能力短缺、经济参与能力短缺与社会机会不足。[11]一方面，广大失地农民对国家法律法规十分不了解，对自己应当享有的权益知之甚少，寻求法律保护、运用法律手段的意识薄弱；另一方面，广大失地农民是社会弱势群体，即使具有自我保护的意识，但却不具备自我保护的能力，失地农民不具备知情权和参与权，失地农民参与国家和农村集体事务决策的权益基本得不到保障，甚至表达愿望的渠道也常常被堵塞，正常利益常常被集体组织截留。[12]同时，我国农民是一个人数最多而组织程度却最低的群体，组织资源的极度缺乏，使农民在城市化过程中与其他利益群体的博弈时处于不利地位。村民委员会作为政府主导的产物，兼具“政府职能代表”和“群众自治代表”双重身份，加上村干部权力趋向的偏好，当涉及农地征收、交易谈判和土地补偿款分配等重大问题时，村委会往往不能站在农民的立场，忠实表达农民的意愿，导致在征地中失地农民的权益几乎陷于无人维护的境地。[13]
二、完善失地农民权益保障的建议
高度重视和解决失地农民权益保障问题，既是推动工业化、城市化健康发展的现实需要，更是构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村必须面对的重要课题。在构建和谐社会的视角下建立既充分满足农民需要、又合乎国情的征地补偿机制，构建可持续发展的失地农民权益保障体系，既是“以人为本”发展观的体现，即工业化、城市化和现代化必须保护包括失地农民在内的绝大多数人的根本利益；又是“可持续发展观”的体现，以兼顾失地农民个人可持续发展与土地资源可持续发展；还是“构建和谐社会”的重要内容，通过协调城乡发展利益关系，在协同发展中实现城乡社会的共同稳定。
笔者认为，失地农民权益受损根源于城乡分割的二元体制，直接原因在于现行农地产权制度，而政府职能错位与行政行为失偏加剧了这一问题的严重性。失地农民权益保障涉及经济权益、社会权益与政治权益三个方面，只有对这三者的完整补偿与保障，才能共同构成失地农民权益保障体系。失地农民权益保障的基础在于土地增值过程必须与失地农民产生过程具备同步性，一切权益补偿与保障必须与土地增值过程同步提高；同时，失地农民权益补偿与保障必须具备可持续发展，包括农民个人的可持续发展与土地资源的可持续发展，推进农民向市民、农村向城市的转变。就政府主管部门而言，必须通过成本——收益分析，合理确定失地农民权益保障范围和标准，讲求保障体系运行的经济效率，形成失地农民权益保障的长效机制。
1.完善农地产权立法，建立农民权益保障的长效机制
只有从法律上严格界定了农民个人在农村土地集体所有中的所处位置和所拥有的权力，才能从根本上保障农民的权益不受到侵害。针对农村集体土地产权制度的现有缺陷，建议进一步完善农村集体土地产权的立法工作，对《土地管理法》等相关法律进行修改，对农村集体土地所有权主体范围进行科学界定，明确土地产权主体的权利和义务，进一步确立农民的土地所有权的主体地位，做到农村土地的占有权、使用权、收益权和处置权等有法可依，有章可循。要尽快以法定形式明晰农民的土地财产权，建立和完善农民承包土地所具有“占有、使用、收益、处置”的完整物权制度，实现农民土地产权的固定法、长期化、可继承化和市场化，切实保障农民土地财产的合法权益。通过完善农地产权立法，让农民土地权利的法律依据更加明确化，让农民树立起土地权利意识和依法保护自己土地权利的法律意识，让农村干部树立起尊重农民土地权利、依法管理土地的法制意识。
2.改进征地补偿工作，建立失地农民土地补偿的长效机制
在深入实施农村城市化战略的过程中，较大规模地征用农地在所难免，关键在于要建立公平、合理的征地补偿制度，提高补偿标准，建立失地农民土地补偿的长效机制，以满足失地农民生存和发展的需要。
(1)改革现行征地制度
征地制度改革的基本思路是：严格行使土地征用权，规范征地范围；体现市场经济规律，合理制定征地补偿费用标准；以社会保障为核心，以市场需求为导向，拓宽失地农民的安置途径；坚持政府统一征地，实行征地与供地分离，简化征地批后实施程序；建立征地仲裁制度，保证征地工作公平、公正、公开和高效。目前国土资源部已选定部分省市开展征地制度改革试点，应进一步加快试点进程，总结经验，逐渐铺开，积极稳妥地推进征地制度改革，按照落实土地基本国策，保障经济建设用地，维护被征地农村集体和农民合法权益，引入市场机制、优化配置土地资源，实现征地“公开、公平、公正和高效”的原则，逐步构建起适应市场经济体制的新型征地制度。
(2)提高征地补偿标准
必须依据地租和地价规律的要求，完善合理的农村土地购买价格的形成机制，使农民集体所有的土地所有权让渡价格的构成逐步合理化、科学化，以使农地所有权在经济上得以充分而合理的实现。土地所有权价格是地租的资本化，农地的类级不同，产生的级差地租不同，因而其地租的总量也不相同，作为地租资本化的地价也就必然不同。所以，补偿标准应当有所区别。必须严格区分公共目的的农地征用和其他目的的农地征用，公共目的农地征用的补偿可以由法律或者政府定价，在缺乏农地买卖市场情况下，根据其最高层次和最佳用途进行估价；对于其他目的的农地征用，应该更多地引入竞争机制和谈判机制。同时，应当扩大土地征用补偿的范围，将一切可确定、可量化的财产损失都列入补偿的范围，使农村土地所有权价格中的土地资本及预期收益在土地征用中得到充分的反映。
(3)加强征地工作管理
各地要严格按照有关法规的要求，加强征地工作管理，认真做好征地过程中各环节的工作。国土资源管理部门要切实行使审查、监督、指导的职责，确保征地补偿安置措施真实、合法，为政府把好关。征用土地经依法批准后，省级国土资源管理部门要跟踪检查征地补偿安置方案的实施情况，督促市、县人民政府和有关部门、单位兑现补偿费用，落实安置措施。各地不得在违反土地利用总体规划、补偿低于法定标准和补偿没有足额到位以及人员安置不落实的情况下，强行征、占农村集体土地。要强化征地补偿费用管理，规范分配使用，严禁拖欠、截留和挪用被征地农民的补偿费用。为了确保加强和改进征地工作的各项措施到位，可以考虑建立征地调节资金，用于统一垫付征地补偿费、支付失地农民基本生活保障的补助和失地农民技能培训的经费补助。
3.建立健全失地农民社会保障体系，建立失地农民社会保障的长效机制
为失地农民建立社会保障是保障失地农民权益的根本途径，可以解除失地农民的后顾之忧，为此，必须建立健全失地农民社会保障体系，建立失地农民社会保障的长效机制。
(1)完善失地农民基本生活保障的实施方式
尽可能扩大基本生活保障的覆盖面，对被征地时的所有在册农业人口均要纳入基本生活保障的范围，保障重点是劳动年龄段内和劳动年龄段以上人员。要加快失地农民最低生活保障、养老保障、医疗保障等社会保障制度的改革步伐，并根据不同年龄段保障对象的特征和要求，实行不同的基本生活保障。
(2)确保失地农民基本生活保障的资金来源
建立失地农民基本生活保障制度的关键是落实保障资金。必须进一步完善资金筹措机制，采取政府、集体、个人各承担一部分的方式建立失地农民基本生活保障基金。其中政府出资部分从土地出让收入中列支，集体承担部分从土地补偿费中列支，个人承担部分从征地安置补助费中抵缴。同时，要按照失地农民基本生活保障资金总额的一定比例，在土地出让金中提取建立失地农民基本生活保障风险准备金，以应对未来的支付风险。在构成比例上，政府出资部分应保持相对较高比例，因为“剪刀差”有巨大的增值收益。从土地转让的增值收益中划拨出一定比例用于设立失地农民基本生活保障基金，既有利于维护失地农民的正当权益，也具有现实可操作性。
(3)规范失地农民基本生活保障基金的管理和运营
必须加强基本生活保障基金的管理和运营，确保失地农民基本生活保障基金安全运营和实现保值增值。在管理上，失地农民基本生活保障基金(含风险准备金)实行收支两条线和财政专户管理，单独建账，专款专用，不得转借、挪用或截留、挤占，建立健全基金监督和管理机制。同时，必须实现投资方式多样化，适当涉足实物投资、银行存款、国债及其他各种债券、股票、投资基金、抵押贷款、外汇、期货和国际投资等，加强投资的风险管理，在确保安全性的前提下充分体现基金的收益性，保证失地农民社会保障基金的顺利保值增值。失地农民社会保障基金管理机构与经营机构必须分开设置，前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控，后者负责基金的筹集、投资运营和保险金的发放等，并保证监管机构的权威性、公正性、科学性和独立性。
4.积极拓展就业渠道，建立失地农民就业扶持的长效机制
土地是农民最基本的生产资料和生活资料，对失地农民而言，就业是生存之本。但失地农民大多属于被动失地，在思想、观念、技能等方面缺乏足够的准备，就业意识、劳动技能与劳动力市场的要求存在较大差距，属于需要特别帮助的弱势群体。为此，各级政府要充分认识解决失地农民就业问题的重要性和紧迫性，采取切实有效的措施，加大培训力度，积极拓展就业渠道，建立失地农民就业扶持的长效机制，千方百计促成失地农民就业。
(1)加大对失地农民的培训力度
加大培训力度，尤其是要加强中青年失地农民的技能培训，以提高失地农民素质，适应竞争上岗就业要求。各级政府应创造市场主导、政府指导、网络调节、机构合作为一体的社会化职业培训机构，在发挥预测引导功能的同时，将职业培训、技能鉴定、考核纳入市场的统一运行过程，与职业介绍形成“一条龙”流程。打破就业培训工作围墙，将失地劳动力的培训推向市场，在市场的引导下，大力鼓励培训组织单位参加的“购买培训”，提高对劳动力的培训效果。同时，要在继续保护失地劳动力切身利益的前提下，引导他们加大思想观念的转变力度，确立起依靠市场而不依赖政府的意识，树立起正确的就业观。
(2)积极拓展失地农民的就业渠道
各级政府必须努力探索失地农民安置的有效办法，在以安置求稳定、以效率求发展的基础上实现创造性的转换，注意充分发挥全社会的力量，多渠道创造就业渠道。要注意发挥政府的宏观调控作用，加强对失地农民安置的间接调控，通过对劳动力市场的功能的修复和完善，促进市场就业；同时大力刺激地方经济发展，增加就业岗位。要鼓励社会各界积极创办安置型企业，将其主要定位为劳动密集型企业，吻合失地农民的现有素质水平；同时，推动安置型企业加强就地选用良才、加强岗位技能培训、加强企业基础管理，使安置型企业在短时期内走上正轨，稳步推进，多元发展，择机突破，实现安置型企业向效益型企业转变。要适度发展过渡型产业，突出发展特色经济，大力发展民营经济，重振乡镇企业，推进新型产业发展，为失地农民创造更多就业机会。
*本文为国家社科基金项目“构建和谐社会视角下的失地农民权益保障研究”(07BJY089)；四川省农业发展研究中心立项课题“失地农民权益保障问题研究”的部分成果。
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