农村小规模学校的资源配置与运行机制调查，本文主要内容关键词为：小规模论文,资源配置论文,运行机制论文,农村论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，村小、教学点等农村小规模学校的生存与发展问题引起了社会各界高度关注。2012年9月《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》指出：“坚决制止盲目撤并农村义务教育学校。已经撤并的学校或教学点，确有必要的应予以恢复。对保留和恢复的村小学和教学点，要采取多种措施改善办学条件，着力提高教学质量。”2013年12月，教育部《关于进一步做好村小学和教学点经费保障工作的通知》从校舍维修、公用经费拨付及教育经费管理等方面出台了政策，初步搭建起有利于农村小规模学校发展的经费保障制度。 上述政策的出台有效遏制了一刀切地“撤点并校”行为，也为农村小规模学校发展提供了有力的制度保障。不过，在中国城乡差异和地区差异巨大的背景下，现有促进农村小规模学校发展的政策还不完善，还有很多空白地带。由于农村小规模学校边缘化处境之形成非一日之功，制约农村小规模学校发展的因素也是盘根错节，纷繁复杂。如果人们对农村小规模学校生存状态和发展困境缺乏真切了解，有关农村小规模学校的政策效果可能会大打折扣。笔者从实证研究的视角探讨农村小规模学校的“资源配置”与“运行过程”，以此揭示农村小规模学校生存状况和发展困境，为国家制定相应政策提供参考。 一、农村小规模学校的生存困境 2009年4月至2010年10月，华中师范大学课题组对山东、浙江、湖北、湖南、山西、青海、内蒙古、黑龙江等11个省(自治区)进行了大规模调研。此次调研共获得有效农村学校样本3075个，其中在校生数不超过100人的农村小规模学校(作者注：本文指称的农村小规模学校是指在校生不超过100人的农村学校，包括农村小学和教学点。非特别说明，所有数据均来自此次调研)1161所，占农村学校样本的38.9％。通过与非小规模学校对比，课题组探讨了农村小规模学校经费、师资等资源配置状况的信息；同时课题组对中部某省两个山区县的十余所农村小规模学校进行了跟踪研究，运用质化研究方法揭示了农村小规模学校生存与发展面临的困境。 （一）农村小规模学校资源配置状况不佳 学校经费严重不足。数据分析显示，农村小规模学校经费主要用于“保人员”和“保基本运转”。财政拨款占农村小规模学校年度总收入的比例高达99.5％，几乎成为小规模学校经费的唯一来源。财政拨款中人员经费占总收入的四分之三，公用经费收入约为年度总收入的十分之一，而专项经费收入仅占0.5％。比较分析发现，非小规模学校的公用经费和专项经费所占比例均高于农村小规模学校。 总体看，农村小规模学校无法足额获得公用经费和专项经费，这导致很多小规模学校校舍破旧不堪，公用经费捉襟见肘，甚至以“打白条”的形式列支。尽管国家已于2010年11月规定，对不足100人的农村小学、教学点按100人核定公用经费补助资金，但仍有部分小规模学校因缺乏独立核算权而无法享受该政策。如某山区镇有8所不足100人的村小和教学点，2011年秋季起有4所小学被邻近的中心学校托管，其公用经费拨付额度由中心学校分配，实际拨付的额度远低于国家规定标准。 师资队伍结构不合理。研究表明，农村小规模学校教师年龄老化、低学历及代课教师居多。从教师年龄结构看，年龄超过50岁的教师比例，农村小规模学校为35.4％，非小规模学校为25.1％；31岁以下教师在小规模学校比例为7.5％，而在非小规模学校为13.4％。从学历结构看，小规模学校中获得本科及以上学历教师的比例仅为6.6％。 调查显示，18％的农村小规模学校聘用了代课教师，凡是聘用代课教师的小规模学校，代课教师所占比例高于50％。近年来国家大力推行“特岗教师计划”，但数据分析表明，94％的小规模学校根本没有接收过“特岗教师”或“支教教师”。在政策实施中，大多数乡镇按照“先中学后小学、先乡镇再村庄”的顺序配置外来优秀师资，农村小规模学校无法享受国家的优惠政策。 (二)农村小规模学校的运行乏力 农村小规模学校的生存困境不仅表现在资源配置中处于边缘化地位，其日常运转更遭受各种歧视和不公平待遇，教育系统内外各种力量的裹挟，导致农村小规模学校处于“内外无援”的孤立状态。 教育系统内部的支持乏力。近年来，国家对农村教育日益重视，频繁出台政策促进农村教育发展。但调查显示，农村小规模学校在整个教育系统中的边缘化程度不仅没有减弱，反而有不断固化的趋势。 在现有格局中，乡镇中心学校和中心小学是农村小规模学校资源获得多寡的重要决定者。在自上而下的教育资源配置体系中，农村小规模学校处于教育系统最末端，其本应获得的教育资源往往被剥夺、被截留。中心校收管了农村小规模学校的人事权与财权，但缺乏对农村小规模学校教育教学过程的管理和支持。田野调查表明，农村小规模学校在教师培训、评优评先、教研活动和文体比赛等活动中常常被忽略，教育系统内部的歧视造成农村小规模学校艰难而孤独地运转。 家校关系的疏离。城镇化的快速推进与农村青壮年劳动力流入城镇，导致农村人力资源和物质资源被不断抽空。农村社会分层对家庭教育需求产生了重要影响。对于那些有一定经济实力或社会关系的家庭来说，他们不满足于让孩子在村里接受“低质量”的教育，往往选择让孩子到城镇就读；对于那些处于弱势地位，无力外迁的农村家庭来说，农村小规模学校往往成为孩子就近入学的首选场所。社会分层、家庭分层与教育分层，导致农村小规模学校中的家长往往是社会弱势群体，小规模学校很难从这些家长那里获得有力的支持。 在农村小规模学校，教师很少主动开展家校联系活动，基本不召开家长会。调研中许多教师指出，由于学校中大多数学生是留守儿童，属于隔代监护，这些祖辈监护人年老体弱、行动不便，没办法到学校参加家长会；而那些在家的年轻父母通常不愿意放弃一天的零工收入来参加家长会。在访谈中，有老师告诉课题组成员：“很多家长认为孩子送到学校了，教育就是老师的事情，学校开家长会往往是制造矛盾、自找麻烦。” 社校关系的隔膜。在学校管理权逐层上移、村落日益衰落的大背景下，农村小规模学校获得的社区支持也在减弱。在“以县为主”的义务教育管理体制下，乡村不再承担本地教育的筹资责任，学校缺乏合法渠道从村社中获得资源。调查显示，农村小规模学校所在村落“零投入”的趋势越来越明显，同时学校与村委会或社区的冲突却频繁发生。有小规模学校教师抱怨村委会只顾发展经济，不愿意投资于学校，甚至村委会因觊觎学校的地理位置，鼓动村民向乡镇教育管理者提议“撤掉学校”的事情时有发生。 在现有政绩考核体制下，农村教育发展得好坏对基层政府和村委会的影响力很小，许多乡镇和村委会专注于发展经济和维护稳定，这导致占据农村小规模学校场地，瓜分校园林木的现象屡禁不止。在田野调查中，课题组真切地感受到一部分农村小规模学校所处社区环境的恶劣性：不仅学校难以从社区获得人力、物力和财力等方面的支持，甚至社区还“盯着”学校，想方设法要分割或剥夺学校的校产。 二、农村小规模学校走出困境的策略 农村小规模学校弱势地位的形成非一日之功，它受制于政府、市场、社区、家庭等多种力量的影响。改革开放以来，我国城镇化快速推进。在城镇化进程中，一些地方错误地将城镇化理解为“圈地”、“盖楼”和“造城”，土地城镇化的蔓延和扩张导致生态环境被破坏，农民利益被严重剥夺，社会矛盾不断激化。 粗放型城镇化对我国农村教育发展带来巨大影响。在集中化办学、规模化办学、城市化办学的价值观引导下，各地大力实施“撤点并校”政策，大量农村学校被撤并，农村教学点、村小等小规模学校成为撤并的重灾区。1995年至2010年，农村教学点由19.4万所减少至6.5万所，减幅高达66.5％。“撤点并校”导致学生上学距离过远，交通隐患增加，家庭经济负担加重。在外部环境影响下，农村小规模学校在资源分配、生源质量、家长支持和教育教学规范等方面都不如大规模学校，小规模学校陷入“低水平发展陷阱”的趋势日趋明显。 大量研究表明，农村小规模学校不仅为社会弱势群体提供就近入学的机会，也是社区信息的集散地，为乡土文化传承和社区能力建设提供了重要支撑。伴随新型城镇化发展战略的实施，农村小规模学校发展面临难得的机遇。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”由于人的发展具有差异性和多样性，在社会主义初级阶段，人的城镇化不是“人人进城镇”，社会主义新农村建设离不开美丽乡村学校，而农村小规模学校就是美丽乡村学校的重要组成部分。 因此，保留并发展农村小规模学校是振兴农村教育的重要举措，是新时期农村教育“底部攻坚”计划的核心环节，也是美丽乡村学校建设的重要组成部分。因此，制定一整套适切于农村小规模学校发展的政策，促使农村小规模学校从“小而差”向“小而优”转变具有相当的紧迫性。 (一)赋予农村小规模学校独立身份 农村小规模学校弱势地位的形成，很大程度上是因为缺乏独立身份和法律地位。2013年教育部发布的《关于进一步做好村小学和教学点经费保障工作的通知》指出：“中心学校不得以统筹的名义，截留、挤占、挪用、克扣村小学和教学点公用经费。”“中心学校要将村小学和教学点收支情况在会计账目上分校(点)单列反映。”这是一种改革的尝试，但是在农村小规模学校的独立身份被遮蔽的制度安排下，在既得利益格局的博弈中，上述政策很难被不折不扣地执行。 唯有教育管理体制创新，将教学点等小规模学校视为与其他学校具有同等法人地位的学校，在人、财、物方面给予同等的政策和制度安排，农村小规模学校才有可能可持续地发展。在赋予农村小规模学校独立身份的基础上，建议实施“农村小规模学校标准化工程”，加大督导力度，促进农村小规模学校发展。 (二)建立农村小规模学校动态调整机制 客观地看，农村小规模学校是丰富多样的学校发展形态中的一种模式。相对于寄宿制学校、大规模学校，农村小规模学校是一种必要的存在。它也许不是农村教育发展的主流模式，但它是适切于社会弱势群体需求的有生命力的学校形态。在城乡差异、社会分层与家庭教育需求差异化背景下，我们可以期待的理想图景是：充分尊重家长的教育选择权和教育发展规律，无论是就近入学还是远距离读书，社会都能提供优质的、有特色的学校供老百姓选择。 因此，赋予农村小规模学校独立身份，发展农村小规模学校不等于“遍地开花”地办校，不等于说所有的农村小规模学校都必须永远存在。我们必须要尊重教育发展规律，尊重老百姓需求，在民众广泛参与、科学决策的基础上建立起恢复、保留、撤并农村小规模学校的动态调整机制，使农村小规模学校的存在或消失成为一个历史的自然选择过程，而不是行政主导的强制行为。 (三)构建以需求为本位的资源配置政策 首先，实施倾斜性师资配置政策。大幅提高农村小规模学校教师的收入和津补贴标准，吸引优质师资到农村小规模学校任教。在教师教育培养体系中，专设全科教师专业，为农村小规模学校培养适用的教师。其次，针对农村小规模学校特点，提升教师的专业性。强化对农村小规模教师的在职培训，在“国培”计划中单列一定指标用于小规模学校教师培训；在培训课程设计上，为农村小规模学校教师“量体裁衣”“量身定做”，提高小规模学校教师的复式教学水平。第三，强化校际联系，促进小规模学校发展。建立以政府为主导的义务教育均衡发展保障机制，鼓励校际合作，推广并完善“联校走教”“强弱捆绑”“教育发展协作区”等模式，通过优质教育资源的辐射，带动农村小规模学校发展。 (四)推进小规模学校特色发展 相对于城市学校和大规模学校，农村小规模学校也有独特的乡土资源优势，比如自然资源、社区资源、民风民俗、人文资源等。因此，应在小班化教学、学校文化建设、乡土课程开发、教师专业能力提升等方面彰显农村小规模学校优势和特色，实现小规模学校从“小而差”向“小而优”的转型。从农村教育发展实际看，当前农村生源减少也为农村学校采取小班化教学，提升教育质量带来难得机遇。各级政府应抓住这一历史机遇，提升小规模学校的教育质量，增强农村学校的吸引力。