国外企业欠薪保障制度及其对我国的借鉴，本文主要内容关键词为：保障制度论文,欠薪论文,国外论文,我国论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对企业雇员欠薪进行制度性保障是一些西方国家的通行作法，国际劳工组织也早在1949年就通过了《保护工资华约》、《在雇主无偿债能力情况下保护工人债权公约》等文件，要求各国保护工人的合法权益，对雇员的工资要以法律形式规范加速垫付或担保程序。部分西方国家很早就建立了比较完善的企业欠薪保障制度，其中有许多经验值得我们借鉴。
一、国外企业欠薪保障制度的法律支撑
1.国外企业欠薪保障的立法形式
在国外，20世纪60年代以前主要是通过规定工资优先债权的形式保护工人索赔企业欠付工资，但是由于优先权的行使受到诸多条件的制约实践中遇到困难，这时候各国开始考虑能否建立一个第三方的机构来保障劳动者的权利。对企业欠薪保障进行立法最早出现在1966年的巴西，巴西建立了一个服务工龄保障基金，该基金仅保障雇佣合同结束时应支付的工龄补贴。目前国外对企业欠薪保障的法律支持一般有三种形式：一种是对企业欠薪保障专门进行立法，这类国家主要有丹麦、瑞典等国。1972年丹麦制订了《工资保障基金法案》；1992年瑞典制订了《工资保障法案》；澳大利亚于1998年制定《雇员保护（工资保障）法案》；而韩国在亚洲金融危机后于也于1998年颁布了《工资偿付保障法案》。第二种形式是有的国家将企业欠薪保障列入劳工关系法的专门条款中。如西班牙根据1976年《劳工关系法》建立了工资保障基金，在《雇员宪章》中又规定雇员由于经济、技术、组织或生产等原因而面临集体裁员时，雇员代表有集体协商的权利。第三种形式则是有的国家在就业保障立法的专门条款或破产法中规定企业欠薪保障，如英国1996年在《就业权利法案》中就对雇员追诉企业欠薪等就业权利作了原则性的规定。荷兰也于1968年开始实施破产企业欠薪保障，规定当企业财产清算不足以偿付雇员欠薪时，余额由社会保险基金支付。而加拿大、美国、新西兰等国则由破产法调整破产企业欠薪的保护问题。
2.国外企业欠薪保障的立法原则
在经济合作与发展组织（OECD）国家，企业欠薪保障立法一般遵循社会共济、低水平以及适用于所有企业的原则。有的国家立法规定破产企业的财产清算应优先用于支付雇员的欠薪，如荷兰、英国等；也有的国家将欠薪雇员的债权优先权后置，比如美国、加拿大、新西兰的立法就将企业欠薪债务放在司法费用、债权人的丧葬费用和医疗费用之后。
二、国外欠薪保障基金的运作与管理
一些西方国家一般对欠薪保障制度都设立了专门的企业欠薪保障基金来进行支持，下面介绍这些国家欠薪保障基金的来源、管理及其偿付的一些具体作法。
1.欠薪保障基金的来源
欠薪保障基金的来源一般是：将企业工资保障基金作为强制性的社会保障，覆盖到所有的企业，一般由雇主按月缴费，个别国家雇员也缴费。
表1.部分国家欠薪保障基金的来源
国别实施年份 基金名称 缴费率
意大利 1982年终止工资保障 雇主缴费，费率1982年为雇员工资总额的
基金 0.03％，1988年上升为0.15％，1992年起为
0.2％。
西班牙 1976年工资保障基金 雇主缴费，费率为雇员工资总额的0.4％；覆
盖所有的公营和私营企业，但账户分开管理。
英国1975年国民保险基金 雇主和雇员均需缴费，费率不详。
比利时 1967年破产基金 雇主缴费，雇员少于20人的，费率为雇员工
资总额的0.31％，雇员大于20人的，费率
为雇员工资总额的0.43％。
丹麦1972年雇员工资保障 雇主缴费，费率与其支付的增值税相关联。
基金
希腊1985年独立保险基金 雇主缴费率为雇员工资总额的0.15％；国家
每年补贴287万美元。
芬兰1973年工资保障基金 雇主缴费，费率为雇员工资总额的0.05％。
韩国1998年工资偿付保障 雇主缴费，费率不超过雇员工资总额的0.2％。
基金
从表1可以看出，西方国家的欠薪保障制度建立得比较早，大部分在上世纪七八十年代就已经建立。欠薪保障基金除了英国雇主和雇员均需缴费以外，一般只需要雇主缴费，费率是雇员工资总额的0.05％～0.45之间，其中西班牙和比利时的最高。
也有部分西方国家的企业欠薪保障基金来源于国家财政收入，比如北欧的瑞典、挪威分别于1970年、1973年建立了工资保障基金，奖金来源均为国家税收；澳大利亚于2000年、2001年分别有EESS计划和GEERS计划，前者有50％的经费来自政府税收，后者则完全来自联邦政府预算。
另外一些东欧转型国家也纷纷建立企业工资保障基金，2000年立陶宛建立工资保障基金，完全由雇主缴费，费率为雇员工资总额的0.2％；斯洛伐克的雇员工资保障基金由雇主缴费，费率为雇员工资总额的0.25％，同时国家财政向基金补贴与雇主缴费相同的数额；拉脱维亚于2003年建立“企业风险基金”，雇主按雇员人数每人每月缴纳1.2欧元，基金的75％用于支付雇主欠薪及社会保险费。
2.欠薪保障基金的管理
部分已经建立工资保障基金的国家都设立了专门机构来管理基金，有的是社会保障机构直接托管，也有的是建立专门的工资保障基金机构进行运作。大部分基金实行现收现付制，也有的实行权责发生制。具体情况详见表2：
表2. 部分国家企业工资保障基金管理对照表
国别基金名称 基金管理机构
意大利 终止工资保障 由国家社会保障局管理运作
基金
西班牙 工资保障基金 由专门机构管理运作，全国有52个分支机构，
按照政府雇主组织和雇员组织代表对等的三方
协商机制管理。
英国国民保险基金 由国内税务局征收与管理
比利时 破产基金 由国家就业和职业介绍局负责管理
丹麦雇员工资保障 由雇员工资保障基金机构管理
基金
希腊独立保险基金 由劳动力就业机构董事会会管理，其中雇主和
雇员代表数各占一半。
韩国工资偿付保障 由韩国劳工福利公司负责管理和运作
基金
这类国家中，管理最为完善的是西班牙。西班牙建立了工资保障基金三方管理委员会，由3名雇员组织代表、3名雇主组织代表和3名政府代表组成；并且建立了中央总部秘书处和52个外围管理单位，负责基金的征缴、运作和执行债务的清偿。
3.欠薪保障基金的偿付
一些西方国家的欠薪偿付范围除偿付所欠基本工资和社会保险费外，还包括假期工资和终止就业合同补偿金。具体情况见表3：
表3. 部分国家雇主欠薪偿付范围对照表
国别偿付范围及其标准
意大利 偿付欠薪期限最长为3个月，上限大约为1900欧元；其他还
偿付年假工资和解雇补偿金等。
西班牙 雇主欠薪的偿付标准最高为最低工资的2倍，最长为4个月；
此外，还包括上有封顶的假期工资和解雇补偿金。
英国偿付欠薪期限最长为8周，每周最高为210英镑；其他还偿付
最长8周的假期工资，最长54周的解雇补偿金。
比利时 偿付范围包括欠薪、佣金、边缘性福利、假期工资和解雇补偿
金等，具体数字不详。
丹麦偿付欠薪期限最长为6个月，标准不详；此外还包括假期工资
和解雇补偿金等。
希腊
偿付欠薪期限最长为3个月，具体标准不详。
芬兰偿付欠薪期限最长为3个月，15000欧元为上限。
在这里，部分国家也对欠薪偿付的雇员资格作了严格规定。其中英国、荷兰、加拿大的法律规定，企业的高级管理人员、企业中雇主的亲属以及掌握企业20％以上股权的人员，均无资格享受欠薪偿付。
从表3可以看出，这些国家偿付企业欠薪一般以最低工资为计算系数，偿付欠薪期限一般为3个月到6个月左右；偿付欠薪都有上限，以芬兰15000欧元为最高。比利时偿付范围最广，偿付所欠基本工资和社会保险费外，还包括佣金、边缘性福利、假期工资和解雇补偿金。
三、国外欠薪保障制度对我国的启示
欠薪一般称为“拖欠工资”。由于其概念具有外延的相对性和内涵的广泛性的特点，不同的国家、地区、群体，在不同时期对欠薪的理解和界定大不相同。笔者认为欠薪主要是指因企业经营者逃遁、企业经营不善或者企业破产等原因造成劳动者的劳动报酬得不到兑现和工资收入达不到最低工资保障线标准而形成的企业对职工的一种负债现象。在社会主义市场经济运行的基本法则建立和健全的过程中，由于经营者的法律意识不强、劳动力市场运行机制不够完善，劳动力自我保护意识淡化等因素的存在，极易导致雇主任意或无故压低、拖欠、克扣劳动者劳动报酬等现象。同时我国的劳动力资源相对丰富，因此在劳资关系中，劳动者总是相对处于被动的地位，工资方面的讨债能力不足，企业欠薪问题也更为突出。最近几年，在我国每到岁末都会出现全国性的声势浩大的“追薪潮”，特别是在建筑业发生的企业拖欠农民工工资现象最为严重。[1] 如何解决企业欠薪问题，地方政府也采取了许多办法，例如深圳建立了欠薪保障金制度，[2] 上海建立了小企业欠薪保障金制度，宁波采取了人工工资支付担保模式，而浙江省的嘉兴和温州建立了欠薪应急周转金制度。这些制度的建立，一定程度上缓解了企业欠薪问题，但是毕竟是地方法规，覆盖的面也没包括全部企业，政府救火式的应急处置包含的行政色彩也太浓。目前部分西方国家已经建立了比较完善的企业欠薪保障制度，解决企业的欠薪问题积累了大量的经验，具体而言，对我国解决企业欠薪问题有以下几点启示。
1.欠薪保障制度要有法律保证
无论是对欠薪保障专门进行立法，还是将企业欠薪保障列入劳工关系法的专门条款中或者在就业保障立法的专门条款或破产法中规定企业的欠薪保障，部分西方国家根据各自的立法原则，对欠薪保障制度有比较全面的法律保证，而且这种立法一般都是全国性的立法。[3][4][5] 而在我国，由于在计划经济条件下，国有企业中几乎很少有拖欠职工工资的情况出现，当时并未对欠薪保障方面的问题有迫切的要求，长期以来忽视了对企业欠薪保障进行立法。虽然在《宪法》和《劳动法》中对劳动者的权利有了明确的规定，但是对于企业欠薪问题缺乏具体的可操作性强的条款，我国还没有一个对企业欠薪保障的专门立法，在劳动法和破产法中也没有特别涉及，只是有些地方立法和地方性的规定。目前内地在破产欠薪保障基金、逮捕潜逃雇主以及对建筑业转包工程中次承建商欠薪的法律责任等方面尚缺少相应的立法规定；在追讨欠薪方面，有关的单独立法还只限于个别城市的地方性法规，而且有关实施追讨欠薪的机构和法律程序也亟待完善。
随着社会主义市场经济的不断发展，在建立现代企业制度的改革过程中，破产、停产、半停产和困难企业必然会逐渐增多，破产、停产、半停产和困难企业拖欠职工工资的情况也呈扩大的态势。目前，无论在公有制企业或是非公有制企业中，破产欠薪现象已大量存在。尤其是在一些个体及私营企业中，欠薪问题日益严重。这客观上要求加快建立企业欠薪保障制度，并努力借鉴国外市场经济国家先进经验，对企业欠薪保障制度进行全面的立法保证。当然在建立企业欠薪保障制度的过程中，要根据自己的国情，使得保障水平与社会经济发展和各方面的承受能力相适应。欠薪保障费用由单位单方负担或通过向高收入高消费者征税解决，同时吸收社会各方面资金，可以考虑采取实行缴费与共济相结合，垫付与追偿相结合和欠薪保障金先行，事后代位追偿的两个基本原则，在充分认识我国经济发展的地区性和行业性特点及其不平衡性的基础上，建立适用于城镇各类企业和个体工商户的欠薪保障制度，基本解决职工工资的拖欠问题。
2.欠薪保障制度应该覆盖全部企业
国外建立了相对完善的企业欠薪保障制度的国家，欠薪保障制度适用范围覆盖全部企业，而不只是部分小企业，这体现了公平性。除了少数国家雇员工资保障基金全部来源于国家财政收入外，大部分国家的所有企业都要按雇员工资总额的一定比例交纳欠薪保障基金。而在我国，由于在长期的计划经济实行中，国有经济对企业员工“大锅饭”的工资保障，使人们忽视了在市场经济条件下，国有企业也可能出现破产，甚至产生欠薪的问题，而主要关注中小私营企业的欠薪问题，一些地区的企业欠薪保障制度只覆盖了部分小企业，例如上海市1999年设立的小企业欠薪保障金制度只适用于用工300人以下的小企业。欠薪保障制度不包括全部企业这难以体现社会公平，因为欠薪情形并不仅仅发生在小企业，一项保障劳动者基本权益、维护社会安定的制度，不能仅适用部分人群；在实际操作中，由于企业规模、用工人数的不断变动，造成小企业界限也不确定，这为征缴和使用带来困难。
3.建立完善的欠薪保障基金
欠薪保障制度的实质就是要设立一个欠薪保障基金，用人单位按一定标准缴纳费用或国家按一定比例向部分消费者征税实行社会统筹使用，当发生经营者逃遁或企业破产或职工工资低于最低工资保障线标准等情况时，保障机构从保障基金中预先支付工薪给被拖欠的企业职工。在国外，部分西方国家一般对欠薪保障制度都设立了专门的欠薪保障基金来进行支持，并在欠薪保障基金的来源、管理及其偿付有了一些具体作法，积累了丰富的经验。现阶段，我国在建立欠薪保障基金过程中，要做好以下几个方面：
一是欠薪标准的规范化、制度化。对于事实上形成的工资欠债，应予全额兑现，对于保障最低工资和困难职工的基本生活，要确定合理的最低工资保障线标准和困难职工最低生活费标准，建立严格的审查批准制度，既要解决欠薪问题，又不能超越劳动者的劳动能力所获得到的劳动报酬。最为重要的是，一旦这些企业效益出现好转，要对所发欠薪进行追偿。二是形成合理的企业缴费标准及调整的办法。部分西方国家，雇主缴纳的费率一般在0.15％到0.45％之间，我国部分地区在垫付破产欠薪的金额方面与国外企业缴费标准也还存在很大差距，这要求企业欠薪保障基金支付的范围要适应扩大，不能只垫付职工的工资、社保费，还要对福利、经济补偿金等其他劳动债权的支付有明确的规定。三是建立各级管理机构并明确其责任。欠薪保障基金的用途，决定了欠薪保障的管理必须坚持专款专用的原则，以保证基金的安全运行。地方政府要成立委员会作为欠薪保障金的协调机构，负责保障金政策的制定、协调，以此来完善管理，建立健全规范的协调机制。四是建立和健全欠薪保障基金使用和管理的制衡机制和监督机制。要改变过去欠薪保障基金收支一条线，在管理上缺乏有效监督、检查和相互制约的状况，对欠薪保障基金的使用和管理要实行政事分开，同时对欠薪保障的财务管理、审计监督要做出具体、明确和严密的规定，建立健全各部门间相互配合、相互监督、相互制约的机制，这样才能确保基金的安全使用。