论行政诉讼的证据规则，本文主要内容关键词为：行政诉讼论文,证据论文,规则论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从证据学的角度看，不同类型的诉讼证据的本质是相通的，都是诉讼法律关系主体用以证明案件事实情况的材料。这些材料包括书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录等等。作为证据的材料本身并无固定的属性，这些特殊“材料”的价值体现在与诉讼主体的权利义务的关系上。诉讼主体所运用的证据材料若能使其在诉讼过程或诉讼结果上获得权利的实现，这种证据材料也便实现了其价值。因此，可以说，证据是和不同的诉讼关系、诉讼法律关系的主体及其运作证据的方式相关联的，不同性质诉讼的证据决定了不同的证据规则。
一
诉讼证据的规则和诉讼证据的内容、形式是密切相关的。证据的内容、形式决定着证据规则，因此，在论证行政诉讼证据规则之前应考查行政诉讼证据的内容和形式。行政诉讼证明的是具体行政行为是否合法，是否侵犯相对人的合法权益。就被告（行政机关）而言，其证据内容应为证明其所作的具体行政行为合法；而原告提供证据是为证明被告所作的具体行政行为违法、侵犯其合法权益；人民法院则应对原告和被告提供的以及在有权范围内收集的证据进行审查并判断具体行政行为是否合法。这和民事诉讼、刑事诉讼的证据内容是不同的。民事诉讼证据的内容体现为证明双方当事人在民事法律关系中的某种行为和事实，而刑事诉讼证据所要证明的是犯罪嫌疑人、被告是否有犯罪行为或犯罪事实。在证据的形式上，行政诉讼证据主要有两个方面特点：
（一）行政诉讼的证据主要来自于行政案卷。行政机关作出行政决定或进行行政复议都必须有证据为根据，而相关的材料都将收入行政决定和行政复议的案卷中，产生行政诉讼法律关系后，这些案卷将提交法院审查。因此，在行政诉讼阶段，证据的主要渊源（形式）是行政案卷。在我国，法律限制被告在行政诉讼中自行收集证据，反对先决定后取证。对于原告，法律上虽无明文限制，但从法理上讲，同样要求其在行政诉讼中提供必要的证据，不能事先不提供或隐瞒证据。作为当事人之一的原告向法院起诉，寻求司法保护，必须要有具体的诉讼请求和事实根据，即是说，原告在起诉时应提供必要的证据，以证明其权利被作为被告的行政机关所侵犯。因此，行政案卷证据是行政诉讼证据的主要形式。西方一些国家在这方面规定得更为严格，即我们通常所说的“案卷主义”。例如，美国行政程序法规定，法院审查行政决定的理由，以行政机关决定时根据的理由为限，这个理由一般应记载在行政机关决定时的记录之中，法院根据行政机关的记录进行审查。〔1 〕“整个案卷必须有足够的证据，使一个理智的人能够作出与行政机关在案卷中所作的结论相同的结论。”〔2〕否则，“法院可以将裁决发回行政机构， 令其重新进行听证，重新作出裁决。”〔3〕
（二）文书证据主要体现为规范性文件和非规范性文件证据。规范性文件在民事诉讼和刑事诉讼中有时也会起证据作用，但其他地位远不及在行政诉讼中的地位。这主要是因为具体行政行为的作出除了依据法律法规外，还依据各种规范性文件，甚至一些非规范性文件。例如，我国《商标法》第三条规定：“经商标局核准注册商标，商标注册人享有商标专用权，受法律保护。”该法第五条还规定，“国家规定必须使用注册商标的商品，必须申请商标注册，未经核准注册的，不得在市场销售。”即如要证明对某项产品在市场上有销售权的，要求权利人必须具有经商标局核准注册的注册商标证。又例如，我国《食品卫生法（试行）》第二十六条规定：“食品生产经营企业和食品商贩，必须先取得卫生许可证方可向工商行政管理部门申请登记或者变更登记。”取得许可营业的营业执照，方可经营食品生产和销售。这是说，行政诉讼的文书证据是规范性文件所要求的特定形式的证据。就是决定、命令、行政指导性文件等等尽管不具有对外的法律约束力，但往往是行政机关作出具体行政行为的依据。行政诉讼证据的这个特征要求有更严密的规则来规范行政行为。
行政诉讼证据的特殊内容和形式要求，决定了行政诉讼证据规则的特殊性，这具体表现为举证责任和证据的收集两个方面。
二
举证责任的设定，对于法律关系当事人的诉讼权利和实体权利有直接的影响。而举证规则设置的主要依据是不同的诉讼法律关系的特点。我国《民事诉讼法》第六十四条规定：“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”也就是说，无论是原告还是被告，都有提供证据证明案件事实的责任。而行政诉讼的举证责任如果也这样设置的话，将导致完全的不公正。我国《行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”这一条规定明确了被告对作出的具体行政行为负有举证责任的特殊的证据规则。行政诉讼的目的，是对行政机关作出的具体行政行为进行司法审查。行政机关的具体行政行为的合法与否的一个重要的标准，是行政机关作出具体行政行为是否依据充分确凿的证据，没有以充分确凿的证据为基础的行政行为，即为违法行为。这一证据规则可以从以下几个方面来把握：
（一）这一举证责任是“谁主张，谁举证”的证据原则在行政诉讼中的具体化。“谁主张，谁举证”是举证责任的一般原则。行政诉讼的审查对象是具体行政行为，具体行政行为的合法性或是原告行为的违法性，都是被告的主张，因为被告之所以作出行政决定，如处罚决定，强制措施决定等都是基于确认原告行为违法的主张。如果被告不能举证证明自己的主张，即作出的具体行为是合法的，则法院就推定其主张不成立而予以否定。另外，若被告只能证明原告的行为违法而不能证明自己的行为合法，法院也将予以司法意义上的否定。
（二）这一举证责任规则并不否定原告在一定条件下需要承担举证责任。尽管原告一般情况下无须为被告的行为违法提供证据，但如果被告已经提供了证据证明自己的行为合法时，原告仍主张被告的行为违法，则负举证责任。例如，在原告诉被告滥用职权侵犯其合法权益的诉讼时，若被告已提供证据证明其行为不是滥用职权的行为，而原告仍主张其滥用职权，则原告应提供被告滥用职权以及侵犯其合法权益的证据。若原告不能提供行政机关人员殴打、辱骂原告，损害原告财产等等证据时，则可能承担败诉责任。
（三）这一举证责任规则和被告享有提供证据的权利相统一。被告对具体行政行为合法承担举证责任并不等于被告只有举证义务而无举证权利。从被告的诉讼利益考虑，举证只是为了证明其被诉具体行政行为的合法性，辩驳原告的诉讼主张。因此，被告为维护公共利益和具体行政行为的法律效力，享有主动向法院提供证据的权利，而不是由法院简单的从其案卷中调取证据。举证是一种权利，也是一种义务。
（四）被告举证责任和举证权利只限于一审庭审之前。我国《行政诉讼法》规定：“被告应当在收到起诉书副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提交答辩状。”这里的有关材料，包括了作出具体行政行为的证据。在一审庭审过程中，被告仍可以向人民法院补充证据，但只限于一审庭审结束之前。若在一审庭审结束之前，被告提供不出或拒绝提供具体行政行为合法的证据，法院则必须判决其败诉。二审过程中，被告即使提出证据，也不能因此而推翻一审判决。因为，“如果允许被告可以在一审中不提供证据，而在二审中提供证据的话，就会使一审成为一场毫无意义的游戏。”〔4〕
三
行政诉讼的证据规则的另一方面是有关收集证据的规则。在绝对案卷主义国家中，法院不能依据案卷外的证据立案，可定案的证据只能源于行政程序案卷。但在我国，人民法院可以在诉讼过程中要求当事人提供或补充证据。这种规则的设定，是基于存在行政机关作出具体行政行为管理社会事务的需要和程序规范化程度低下之间矛盾。行政机关作出具体行政行为的结果可能是合乎公共利益的要求。而案卷材料因条件的限制无法一次性提供完备，这就使法院不得不在诉讼过程中要求行政机关补充材料。随着法制的健全和诉讼机制的完善，案卷中的证据要求将进一步严格化和规范化。关于收集证据的规则，有两方面的内容。一是，法院在诉讼过程中收集的证据哪些可以作为定案证据的问题。若人民法院在诉讼中收集的证据都可以用作定案根据的话，则意味着行政机关在作出具体行政行为时，根本无须考虑行为的事实和法律依据。显然，这是与行政法治原则相违背的。因此，法院在行政诉讼过程中收集的证据，必须是行政机关作出具体行政行为时考虑或采用过的，由于特殊的原因没有归于案卷。如果法院收集的证据是行政机关没有考虑或者没有采用过的，即使这些证据可以证明行政机关具体行政行为的合法性，也不足以成为定案证据。这是行政诉讼中有关收集证据的一个重要规则。在美国，法院允许行政机关在司法审查中对作出决定时根据的理由作补充说明，但说明的应是原来的理由，而不是新增加的理由，美国法院不象我国那样可以代替行政机关说明理由。“法院在审查行政机关有权作出决定或判断时，必须根据行政机关提出的理由，审查该行为是否合法。如果行政机关提出理由不正当，法院不能用法院认为更正当根据作为代替，以肯定行政机关的行为。”〔5〕二是， 被告及其代理人在诉讼过程中不得自行向原告和证人收集证据。我国《行政诉讼法》第三十三条规定了这一证据规则。这一证据规则不排除被告由于特殊情况无法收集证据，而申请法院动用司法权力去收集行政机关考虑过的证据。被告由此可以获得诉讼权利上的补救，而不可自行收集证据。这一证据规则可以有效地防止被告在诉讼过程中，运用行政管理的权力非法收集证据，也可以防止行政机关利用事后收集的证据规避法律责任。
四
行政诉讼的证据规则是行政诉讼法律关系的内在需求所决定的。从法律关系的理论角度看，这种证据规则是为了实现法律关系主体之间的权利义务平等，这是行政诉讼证据规则具有特殊内容的根本原因。我们知道，民事法律关系是一种对等的法律关系，“在对等法律关系中，主体双方的法律地位完全平等，都享有权利并承担义务，而且权利和义务等量，互为内容。”〔6〕在民事法律关系中， 主体之间的权利义务内容始终是对称的，即一方主体享有的权利，另一方同样必然享有。如果权利义务内容不对称，则意味着不平等和法律不公正。民事诉讼法关于证据规则的设定，也正是基于实现民事法律关系主体权利义务平等的需要。在行政法关系中，则并非如此，行政法关系是由多种复杂的法律关系构成的，包括行政实体法律关系、行政程序法律关系、行政诉讼法律关系等。在行政实体法律关系中，行政机关和相对方的权利义务是不对等的。行政机关为实现公共利益可以运用行政权力限制相对人的一部分权利，而法院也往往承认其具有公定力。因此，在行政实体法律关系中，行政机关更多时候是权利主体，而相对方是义务主体。而在行政诉讼中，相对人更多是权利主体、行政机关是义务主体。而在行政诉讼中，相对人更多是权利主体、行政机关是义务主体。也就是说，在行政诉讼法律关系中，行政机关承担更多的义务。这种权利义务关系的设置，正是为了实现行政法关系主体的权利义务的总的平衡和平等。证据规则是直接影响诉讼主体权利义务关系的规范。行政诉讼的证据规则，在很大程度上制约了行政机关在实体法律关系中的行政权力，它也是保证法律关系主体维持平等关系的重要机制。“平等是一种原则，一种信条。这项原则今天已被公认的司法准则。”〔7〕考查英国的传统行政法， 我们会发现英国传统的司法审查是适用民事诉讼的证据规则的，这种情况和我国传统的行政诉讼适用民事证据规则的状况比较相近。因此，行政诉讼的证据规则的确立，是平等司法原则通过法律技术改进为具体规则而实现的，是司法规则进步和科学化的重要表现。
注释：
〔1〕〔5〕王名扬.美国行政法，中国法制出版社，1995，690
〔2〕E·格尔亨，B·博耶.行政法和行政程序，西方出版公司， 1981第2版，59
〔3〕姜明安.外国行政法教程.法律出版社，1993，316
〔4〕姜明安.行政诉讼法学.北京大学出版社，1993
〔6〕张文显.法学基本范畴研究.中国政法大学出版社，1993，166
〔7〕皮埃尔·勒鲁.论平等.商务印书馆，1996