打破农村经济领域中的垄断——关乎八亿农民的命运，本文主要内容关键词为：农村经济论文,命运论文,农民论文,领域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近来学术界有关反垄断的讨论焦点，更多对准的是与城市经济相关的领域，而关乎广大农村的垄断行业改革问题却仍然是“被人遗忘的角落”。有鉴于此，本刊特发专稿指出：打破农村经济领域中的垄断——关乎八亿农民的命运
中国是一个世界上最大的农民国家，因此，二十世纪两个最伟大的人物孙中山和毛泽东，都反复告诫世人，中国的问题是农民问题。
我们现在强调“三农”问题，与历史上强调的农民问题在宏观制度环境上有本质差别。最近以来值得欣慰的是，“三农”问题不仅在中央受到重视，也开始受到社会的普遍关注。连一向云山雾罩的理论界，也已经逐渐认识到“草根”和“三农”问题的重要。不过人们应该了解，“三农”这个提法的产生不是近期的事情，江总书记早在十四大召开前，就反复强调农业的基础地位，要求全党高度重视农业和农民问题。党的十三届八中全会上曾经有一些老同志提出建议，强调农民问题，提出农村经济存在能否可持续发展的问题，可见“三农”问题在当时就很突出。15年前曾经对解决三农问题起过一定积极作用的那6个“一号文件”，也从来是把重点放在解决农民和农村经济问题上，因为在中国，农业问题是前两个问题派生的。
三农问题背后的两个基本矛盾
从现象上看，农民收入增幅已连续四年下降，从1996年的9.6%下降到2000年的2.1%。近几年，农业生产资料价格持续上扬，主要农产品价格持续下跌，在一些地区，农业已是亏损行业。农民收入普遍下降，特别在粮食主产区下降得更多一些，城乡收入差距持续拉大。
关于农民收入的统计数字一直有不同的意见。农业部有关单位去年抽样调查，67%的农户收入在平均收入线以下。最近三年积极的财政政策，对启动内需保持经济稳定起了很大作用，出口也有所增长，带动流动打工人口增加。但从调查看，积极的财政政策和出口的增加，并没有相应带动农民收入增加。因为能够吸纳非农就业、增加农民现金收入的乡镇企业，从上世纪90年代中期后就开始收缩，吸纳农村剩余劳力的力量减弱。农业、乡镇企业、城市打工是农民收入的主要来源，现在都遇到了问题。农民上访事件、突发事件、城市刑事案增加，整个社会的不安定因素在强化。传统的增加农民收入的办法，现在都遇到新的约束条件，难以马上奏效。
原因是深层问题太严酷，很难克服。多年来，对农民、农村和农业这“三农问题”起制约作用的矛盾主要有两个：一是基本国情矛盾：人地关系高度紧张；二是体制矛盾：城乡分割对立的二元社会经济结构矛盾。“三农问题”的一切根子，都在这两个矛盾上。理解“三农问题”，不能脱离对这两个矛盾的认识和讨论。同样，一切解决三农问题的办法，也只能在深刻认识这两个矛盾的基础上展开，只有或多或少地消解这两个矛盾的政策才会有效果。
由于人地关系高度紧张，耕地承担的对农民人口的福利保障功能远远大于耕地的生产功能。耕地是农民的“生存资料”，是农民活命的基础。不单纯是西方经济学里体现市场配置资源“效率”的“生产要素”，可以不断流向收益率高的行业或人手中。由于农村人口难以大幅度减少，在农村社区里人人都至少要活下去，所以，即使乡村干部是清廉正直的，完全没有“以地谋私”，在社区内部，土地也必然要随人口变化不断平均分配。这就是“耕地福利化”。在这种趋势下，农地制度安排上不得不体现公平原则高于效率原则。
由于人地关系高度紧张的趋势实际上在恶化，使中国农业经济和农村社会与追求效率的市场经济有一种天然的对抗性。也使中国历史上的历次革命，都以农民为主体，20世纪的3次国内战争和最近50年的3次改革或改良，都以“平均地权”为内容。
80年代初期农村以平均地权为实质的改革推行以来，一些地方为了效率目标，强调规模经营，结果未必都理想。十多年来，按照学者们设想出来的通过“合法手续”转让集中的耕地面积，从统计上看不到总面积的1%。但是在农民之间，实际上大量发生土地转包、代耕。也就是说，现行制度本来并不影响土地流转。可是我们的学者似乎更愿意追求理论上的正确。最近有些讨论中人们关心农村问题，有的难免好为人师，或者有开方的习惯。例如为了扩大规模经营的耕地面积，主流经济学家都提倡土地私有化。似乎忘了人地关系紧张这个基本国情。土地私有化和规模经营的前提，是农民在非农产业上有就业机会和更大的收益，大量的农民离开耕地也能够生存，不然，农民卖了地靠什么活？就算我国顺利地加快城市化，而且耕地保持现在的规模，劳均规模能够扩大一倍，也才达到劳均3亩（美国劳均780亩）多一点，还是根本谈不上规模经营。但那需要农村劳力至少流出近2亿人。有人认为我国城市化的发展将创造耕地规模经营的条件。但是，由于人口增加导致城市占地绝对增加，耕地总面积不增加还可能减少，在未来几十年里，即便我国城市化率达到50%，仍会有8亿多农村人口，人地矛盾几乎得不到任何缓解。因此在耕地问题上，我从来强调，先保障公平，再兼顾效率。只有在大量的农民离开土地，耕地的主要功能不是基本福利保障的时候，才有条件尝试那些以效率为中心的耕地分配和经营制度，但这只可能在一个十分久远的未来才有条件。
目前，一切围绕效率原则的政策措施，在中国农村，都必须为“农民能活命”这个至高原则让步。看来这是一个浅显的道理，但从我对中国100年农村制度变迁史的研究中，却发现这个道理竟常常被一些人忽视。我在研究中发现，近代中国农民革命的主要原因，不是农村地主和农民的阶级矛盾，而是工商业资本和金融资本在农村经济商品化进程中对农村的过量剥夺引起的社会矛盾。满清后期的工业化和国民党政府的工业化，都从农村过量提取剩余，直接导致了农民贫困和农业破产，让农民活不下去。改革以前国家主导下的工业化，也以农民的巨大牺牲为代价。我们应当警惕的是，如果基层政府为了财政收入、城市工商业为了利益和效率，无原则地推进耕地私有化和规模经营，最终将破坏农民的活命基础，逼得农民无路可走。
打破垄断：要让农民在农业生产以外找到发展空间
农业资源的空间本来就有限，但并非这有限的资源空间就完全归农民享有了。1949年以来，我国耕地面积一直呈减少之势。1990-1994年的5年间，平均每年减少耕地面积940万亩。尽管中央自1997年起严令禁止新增占有耕地，但结果是当年继续减少了700万亩。这是城市利益挤掉农民利益的城市化过程。农村非耕地资源数量也不少，但好多地方林地、水面、矿产都完全不属于农民，其收益也主要流向城市。由于人均资源紧张，效率低下，居住在乡村的63.9%的人口，生产的总值下降到只占GDP的15%左右。在城乡二元结构的体制矛盾制约下，农村所有的公共品、包括社会保障和福利等，都从这个极低的财富比例中来，每年还要上交300亿的农业税和近千亿的乡统筹、村提留，和无数名目的乱收费，农民的日子怎么过！我看保障农民生存的办法不是没有，而是想不想做。当前解决农村问题应该“双管齐下”，综合治理。
其一是土地和社会保障问题。如果推行耕地私有化，我们至少应该允许农村社区保留10%的免税“公田”，其收益只能用于修桥补路、鳏寡孤独和农村其他公益事业。另外，应尽可能将位于农村的四荒地、林地、水面甚至矿产的权属作股还给农村，其收益应该向农村集体倾斜，作为农村社区经济和公益事业的资金来源。
同时，在现行国家垄断土地一级市场的条件下，我国耕地面积每年仍然在减少。有鉴于此，国家垄断占有的这部分耕地市场化转让形成的收益应该专门建立土地基金，由国家统一控制，通过上市获得的收益，定向用于农村无地和赤贫人口的社会保障，也可以把其中部分收益用于建立农村医疗保险。任何制度建设都受制于目标，建立土地基金、剥离农地承载的农民保障功能，应该成为农村制度建设的目标取向。
其二是基层管理体制问题。农业税只相当于中国税收总额的大约3%，至少在中西部传统农区应该完全免除。与此同时，改乡政府为乡公所、开支由县政府负责，镇政府改为“自治政府”，与村自治之间从上下级关系改变为平等交换，充分鼓励和利用传统村社的组织资源，完善乡村两级自治，直接对县。取消乡统筹、村提留制度，将公益事业的决策权交给农民自治组织，自下而上提出。在大规模精简乡镇机构人员的同时，将原来由乡镇政府控制的涉农经济部门，改为乡镇范围内村级自治组织参股控股的农民合作组织。
最近，市县乡机构改革已开始，主要目标是总的编制精简20%。这对当前农村的需要来说，远远不够。康乾盛世的秘密，就在“永不加赋”四个字上，这也是历代王朝统治稳定的基本经验。在农村形势日趋恶化的今天，小打小闹无济于事，我们应有一些大动作，解决当前尖锐的利害冲突，严禁官场垄断、官商结合起来与农民争利，将相当一部分利益还给农民，消解城乡矛盾和农村官民矛盾。
在人地矛盾高度紧张这个内在的基本矛盾制约下，解决中国三农问题的政策取向，很大程度要建立在对农村外部条件改善上，要让农民在耕地以外找到生存和发展的新空间。但正是城乡分割对立的二元结构，将农民封锁在了有限的耕地上。改革以后，是政治和行政力量继续了这个封锁。在封闭的环境中，农村人口持续增加，耕地无限细分，农业效率低下，教育落后，生态破坏，农民贫困。80年代中期以来，这个封锁圈曾经一度被打破，劳动密集型的乡镇企业和三资企业的发展，将近2亿农民带出了耕地，城市化有了迅速的发展，使我国城镇人口比例在2000年达到了36.09%，在如此短的时间内，这样的宏伟业绩在人类历史上前所未有。但是，对农民来说，中国城市化进程中也存在一个愈来愈重的阴影，这就是城市工商业的资本和技术增密、排斥就业的问题。在农村，是劳动替代资本投入，在城市，则是资本代替劳动投入。对城市而言，这是产业升级竞争力强化，对农村而言，则是农民逐渐被排斥出城市就业市场。这种对农民的封锁无所谓对错，因为主要不是政治和行政力量，而主要是由于国际资本及其技术标准所演化出来的制度的力量，主要是农民受教育不足。小生产被大生产取代，区域市场被大市场压缩，小城镇经济功能被大都市经济功能替代，资本密集结构挤垮劳动密集结构。
在狭窄的机会空间中寻找机会，本来就是一件难事。研究农村政策的人们，对农民、农村、农业存在些什么问题，往往都会有一些深刻的认识，但当一考虑到解决问题的办法，都会有束手无策的感觉。因为一想到办法，就会想到对操作主体而言的可行性。可想的办法本来就少，加上操作主体的行为能力的限制，办法就更少了。但是，我感到还有一些可能性存在。主要表现在两个方面。
一是涉农经济部门要打破垄断，对农民开放。农民最容易掌握和进入的，是农业和与农业相关的行业。如化肥、农药、农膜、种子、汽油、柴油、农机具等农用物资，也包括农村金融、保险、农科服务、教育等领域。这些行业长期以来都是被垄断部门控制，成为抽取农民剩余价值的重要渠道。
以农村金融为例，最初由农民入股办起来的农村信用合作社，在集体化时期被国家接管成为农业银行的一部分，控制着农村资金的绝对份额。正确的改革选择本来应该是按照当年农民股权增值的比例确定农民股东的财产权益，但由于金融垄断，信用社愿意按一比一退股，因此至今不可能成为农民自己的金融机构。于是，一方面农村资金极端缺乏，另一方面农村信用社却成为将农村资金抽向城市的主渠道。上世纪80年代后期集体化解体以后，适应农民需要，农村合作基金会得到迅速的发展。农村合作基金会资金来源于清产核资和以欠转贷，主要属于农村集体经济组织内部的积累，后来发展到乡镇以上的基金会演变成为乡镇政府直接控制的地方金融工具。比起农村信用合作社，基金会应该与农民更密切一些。但由于90年代中期国民经济过热导致资金市场利率畸高的影响，也有相当多的乡镇政府控制的合作基金会出现违法操作，尽管大多数村级的农民基金会没有卷进去，本来应该区别对待，但到1997年，出于防范金融风险和规范管理的要求，所有的农村合作基金会都被清盘关闭。我国一直没有认真对信用社的财产制度进行改革，重新形成以农民股权为核心的合作金融组织，已有的非农民金融组织已经趋向商业化之路，由于交易成本太高，不可能与分散的农户发展业务关系，只能与少数农村或城市的工商企业打交道，使农村民间高利贷屡禁不绝。
人们一般只知道美国农业人口只占总人口的3%，其实美国直接间接服务于农业的人口占美国总人口的22%左右。美国农业和涉及行业人口占总人口的25%左右。涉农行业是一个很大的就业空间，在我国，这个空间主要被垄断性部门控制，效率低、服务差、成本高，应该让农民进入这个空间竞争。其次，国家支农资金不要再通过行业管理部门来运作，应面对农民合作经济组织，直接作为投资进入，只占股权不占收益，以此壮大农民合作经济。当然，打破城乡二元经济结构，还需要建立在支持劳动密集型经济和区域经济发展，提高农民受教育水平等综合性政策的作用上。
三农问题已到了今天这一步，传统的、个别的、曾经有效的办法已不足以解决今天的问题，非得有一些新办法和硬办法，一是免除农业税；二是推进乡村自治，将乡政府改为乡公所、镇政府改为自治政府，各种自治体平等交换，直接对县，取消实行自下而上的农村公共品决策制度；三是将农村非耕地资源（林地、四荒地、水面和矿产）的权属和收益，尽可能分配到农民社区集体经济组织，作为农村公益事业的资金来源；四是国家直接垄断耕地转让的收益，用于无地农民的社会保障和农村医疗保险；五是对农民开放涉农行业，在村自治体内部成立农民入股的农村合作金融组织；六是国家支农资金不通过农业行业管理部门，直接投资给乡村级农民合作经济组织，占股份不占收益。这些措施不是从理论出发的，涉及的也不是抽象的经济问题，而是八亿多人的命运的问题。
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