试论市场经济下城市规划的作用，本文主要内容关键词为：城市规划论文,市场经济论文,试论论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
亚当·斯密的《国富论》奠定了西方市场经济制度的理论基础。在市场经济制度下，许多西方国家通过工业革命和科学技术完成了现代化的过程，成为当今的发达国家。历史证明，在提高生产效率、满足市场需求、促进经济增长和激励创新等方面，中央计划经济远不及市场经济制度优越。市场经济通过“看不见的手”，即价格所反映的供需关系，及通过价格自动调节供需关系，达到生产和消费的协调。市场经济意味着没有经济计划，只有管治，如合同、劳工法、污染控制等。既然自由经济发展不需要计划，为何城市发展需要土地使用规划及空间规划？即为何城市的发展需要一定程度的集中管理，不遵循完全的自由市场原则。简·雅各布(Jane Jacobs,1961)的《美国大城市的生与死》一书认为城市规划遏制了城市的话力。亚历山大·克里斯托夫(Alexander Christopher,1965)的《城市不是一棵树》批评规划的城市结构常常并不反映城市生活的需要。许多经济学家质疑，有什么可以证明规划决策比市场决策更为明智？既然通过市场手段分配资源的做法是高效率的，而效率又是人们所追求的，为什么还需要以规划手段来干预市场呢？实际上，争议和批评主要是针对某些具体规划方案(plans)，如花园城市、卫星城、新城及邻里单位等。针对是否需要规划(planning)本身的争议则较少。
城市规划方案编制固然重要，规划实施也同样重要。规划实施不力，规划方案的编制将前功尽弃。目前对于规划实施的重视程度似乎远不及对于规划方案编制的重视。我们以为，对规划实施研究的轻视已经引起了许多问题，造成了严重的危害。南方许多城市里环境恶劣和土地低效率使用的状况、城市新商务区的盲目开发，经济开发区的盲目设立及土地使用权廉价转让（注：据统计，目前全国已有各类开发区3837家。其中，经中央省级政府批准的只有1251家，开发区规划面积达到3.6万
(http://www.people.com.cn/GB/14857/22238/28463/28464／2015058.html，查于2002年10月9日）。）等，正是对空间规划在市场经济条件下所起作用的不理解所致。本文主要探讨城市规划的经济效益问题。
2 市场与城市规划
即使在资本主义国家，城市土地的业主也并不能完全按照自己的意愿或市场的需求，开发自己所拥有的土地。这是因为一个完善的市场需要满足四个条件：
(1)同质性（注：同类的商品，相互之间无任何不同，可完全替代。），即同一种商品必须由多个销售者出售，不致产生垄断；
(2)有足够多的销售者和消费者，没有一个个体可以影响市场价格；
(3)任何资源都可以自由出入市场，
(4)消费者对市场有充分的了解。
参照这四个条件，土地市场自然是不完善的。首先，土地商品是异质性（注：房地产商品相互之间有许多不同之处，不可替代。）的，房地产因地段、房屋结构、施工质量等而不同，而且因区位因素容易形成卖方垄断。其次，因开发费用庞大，进入开发市场的门槛高，开发主体和产品交易量相对其他商品而言甚少。第三，房地产商品交易成本高，包括获得信息的费用、律师费用、中介费用等。第四，房地产固定在土地上，一旦投入，就无法撤出。
土地使用及空间规划的制度是基于土地市场不完善而引申出的四个因素：
(1)外在性(externality)，即一块土地的开发对于周围地块及地区的不可避免的影响。
(2)确定性(certainty)，房地产开发一旦投入，就成为不动产，无法撤资。没有事先制订的土地使用安排，就意味着不可预见的“外在性”，开发商无从确定该地段今后的发展趋势，因而也无法确定眼前的开发项目。
(3)基础设施。市场决策基于局部和个体考虑，而整个城市范围的基础设施安排需要整体考虑。
(4)公共设施如绿地、学校等。因为没有利润，市场不会提供，然而这些公共设施对于社会发展及城市生活质量而言至关重要。
因此，土地使用规划可用来确保“外在性”的内在化，防止不良“外在性”对于周围地区的影响，保障地区开发性质的确定性，制定政府提供城市基础设施和公共设施的计划。北美曾实施过用市场的手段解决“外在性”问题，办法之一为“开发权转移”，即对于某块有开发可能的空地，周围受影响地段的各位业主集体买入该空地的开发权，如此一来，他们对该地块是否开发、如何开发就有了决定权，从而可避免那些他们不愿受到的“外在性”影响。而另一方面，该空地的业主也因为开发权的出售，而避免了因为空地不能开发造成经济利益受损。
3 经济制度与城市规划
在公有制和计划经济制度下，城市规划与城市开发二位一体，都是政府行为，政府是城市建设的唯一投资者。毫无疑问，计划和规划可以成为城市开发的龙头。在这一条件下，如果规划没有成为龙头，那是因为体制内部的调控机制存在缺陷，是一个技术性的问题。唐代长安城和明清北京城的规划实施是“规划是龙头”的典范。但是在市场经济制度或混合所有制的条件下，政府投资只占城市开发的一小部分，多数投资将来自市场。在城市建设方面，政府与开发商有不同的作用，规划与市场也有各自的作用。即规划师规划城市，开发商建设城市，政府提供基础设施和公共设施。市场经济制度下的城市绝大多数采用这种模式。
所谓成功的西方城市规划理论和实践，即“规划龙头”完整地主导了城市开发，往往是规划与开发二位一体的结果。规划与开发二位一体的成功例子有：霍华德组织开发的两个“花园城市”莱奇沃思(Letchworth)和韦林(Welwyn)；由政府组织的新城开发公司开发的英国新城斯蒂夫尼奇(Stevenage)。哈洛(Harlow)、坎伯洛(Cumbernauld)等；而美国私人开发公司开发的哥伦布(Columbus)新城，则是规划师兼作开发商。在某种程度上，新加坡城市的建设开发也是如此模式，城市开发中的大量投资来自于政府。
上海波特曼旅馆设计中的“中庭”创新概念之所以获得成功，很大程度上在于波特曼既是建筑师又是开发商，既能够从开发的角度设计建筑，又能从建筑的角度考虑开发。这类规划设计和城市（建筑）开发合一的模式是自由市场经济的特例，不具普遍意义。具普遍意义的是规划和开发两位分离的模式，规划是政府行为，而开发是市场行为。中国大部分的城市开发就是处于这种状况。
4 城市规划为市场的开发活动提供引导和秩序
世界上不存在纯粹自由的市场经济。正如体育比赛必须有规则才成为比赛，市场经济也因为有规则而使自由竞争能有序进行。经济发展要有秩序本身是无争议性的，有争议性的问题在于：秩序应当由计划产生，还是由市场产生？以城市交通为例，交通出行、出行次数、流量分布是市场个体决定的总和。我们无法想象每个个体的交通出行、走向如何都必须由中央计划决定。同样，我们也无法想象现代城市的交通完全不受制约，其结果必定是极度的混乱，致使城市瘫痪。交通秩序的建立有赖于交通规则。城市越大，交通强度越高，交通规则也就越多，城市活动因而有序展开。以此推论，土地开发如同交通出行，土地使用及空间规划如同交通规则，其目的在于建立城市开发的市场秩序。
当城镇规模较大、系统较复杂时，光有一般的规则还不够，规划在确定城市空间结构和总体布局方面还要起框架及引导作用，因为即使有局部的秩序和资源优化配置，也不能避免整体的无序。例如，我国一些特大城市目前面临的交通困境，通过微观层面的管理已不可能解决，而只能依靠城市总体规划布局、交通政策及交通结构等规划手段来获得解决。这不是由自由市场产生的，而是社会的共同理性选择。
在微观层面上，城市土地开发需要秩序，其目的有以下几条：
(1)严格控制土地开发的“外在性”对周围土地使用的负面影响，保证城市土地利用的综合效益。市场经济条件下的“外在性”涉及诸如工业污染、中心地段高密度土地利用对该地区交通强度的影响、前排建筑对后排建筑日照间距的影响、现代建筑对历史保护区的影响等。在许多城市可以观察到沿街店铺倾向于将货物摊在店外人行道上，这固然有利于该店招揽顾客，从而在与周围店铺的竞争中取胜。但是周围店铺也懂这一招，也将货物摊在店外人行道上，第一家如此行事的店铺所获的的好处随着其他店铺的模仿而消失殆尽。商店生意并不因额外努力而改善，但人行道步行环境因此而恶化。这是一个典型的城市“外在性”问题。没有控制，总体受损且投入无效劳力；有控制，总体受益且没有无谓投入。
(2)土地开发市场要有确定性。如前所述，如果一个未开发地区的土地使用前景未明，市场土地开发投资将会裹足不前，生怕万一有不利的开发项目随后出现，导致巨额投资收效甚微。如果规划可以不经程序随意修改，旧城改造的市场也会不确定，因而影响土地投资的信心。一个有吸引力的土地市场是一个有相对确定性的市场。美国不少工业城市内城衰退，许多原来是中产阶级的居住区住房价值在短时间内大幅贬值，这个现象加快了内城衰退的速度。其原因是居住区内的白人中产阶级居民面对有色人种进入，对居住区的前景没有信心，而政府和市场均不具备合适的机制提供社区的确定性。但不少内城仍有历史悠久的被衰败社区包围的高尚居住小区的存在，原因是由于市场供需关系，居民对高质量的居住区有信心，这些居住小区就因此有了确定性。
(3)土地开发市场要有公正性。计划经济用行政手段管理经济，而市场经济用经济手段辅以法律制度管理经济。公平竞争是市场经济的灵魂，政府的任何干预必须透明且有依据。土地使用规划是对土地开发市场的干预，也必须透明而有依据。从市场经济的角度看，土地使用规划涉及土地资源的再分配，从这个意义出发，规划是政治。政治的权威在于它的公正性。不公正的规划是没有权威的规划，没有权威的规划无法提供土地开发市场的确定性，也无法严格控制土地开发的“外在性”。没有权威也意味着没有秩序。权威性首先来自规划编制的法律程序。
(4)土地开发市场要有稳定性。所谓秩序，存在于规则的稳定性和连续性之中，短暂多变的规则不能称之为秩序。因而，规划必须有稳定性。诚然，迅速发展的城市经济社会经常使得已有的空间规划不合时宜，规划修改不可避免，但是修改后的规划应与修改前的规划保持连续性，尊重现状的土地房产权。西方许多历史古城得以完整保护，不仅仅因为政府重视，还得益于完善的保障房地产权的法律制度。稳定性源于规划的法律地位，经过法律程序的土地规划修改可确保一定程度的连续性。
城市规划所提供的秩序是城市土地开发市场的重要制度之一。全球化经济是国际竞争的经济，效率是经济发展的关键所在。如同交通秩序促进交通效率，城市开发秩序提高城市环境效率。经济竞争归根到底是制度竞争。竞争促进经济发展，也促进制度完善。
5 城市规划引导市场达到规划目标
5.1 规划的市场观念
经济发展周期性是市场经济的基本特征之一，城市的发展也具有一定的周期性，了解城市发展的周期性可增强对城市开发的认识。建立城市规划的市场观念有助于深化对规划客体的认识，从而改善规划主体的质量。市场由供需关系及随之而来的价格体系决定，城市规划作为对土地市场的制约可以影响和引导市场。有效的市场引导取决于市场的状况和针对市场状况的规划引导能力，牵涉到规划与市场合作的形式。
规划引导市场的形式取决于市场经济气候（Brindley、Rydin和Stoker,1989）。经济高涨期，需求大于供给，房地产价格上升，土地开发活动增加；经济低落期，需求下跌，房地产空置率上升，土地开发的风险提高，开发活动停滞。市场各方在城市建设中的参与程度显然取决于城市经济状况。市场需求越是肯定，就越易于吸引投资，市场需求越不肯定，就越易于失去投资。在经济高涨期，规划能够积极地引导城市开发达到设定的规划目标，规划控制承担着纯粹的城市开发的管理作用，选择批准有利于城市总体利益的开发项目。此时，城市规划应能达到规划目标——创造具有经济、社会和环境效益的，可持续发展的城市环境。在经济低落期，如果政府有财政能力，就必须增加预算投资开发，将城市建设活动维持在适当的水平，一方面是为了避免建筑行业劳工的大规模失业，更重要的是为了及时更新城市设施以满足经济活动的需求，并帮助恢复市场的信心，冀以引起良性循环。1998年东亚金融危机后，中国政府采用了积极财政政策，取得了很大的成功。
困难的是如果地方政府财政能力不足，规划应该如何应付低迷的市场经济？这是一个无论是发展中国家还是发达国家都面临的问题。西方发达国家所采取的做法大都是通过减税促进地方经济发展、中央财政专用拨款用于城市振兴。如英国中央政府针对衰退的工业城市更新所执行的财政资助（derelict land grant,urban programme.city grant等）(Healey,1991)。这些计划或好或坏，收效不一。总体来看，这些计划与其说是促进衰退城市的经济发展，不如说是一次社会再分配。毫无疑问，在市场经济低迷、政府财政能力不足的情况下，规划引导市场的能力将大大降低。
规划如何起积极引导的作用，是一个在世界各国都属学科前沿的研究问题——如何通过市场实现公共目标。已经采用的做法有：“旗舰”项目、政府与市场合作开发、社区参与等。“旗舰”项目(flagship projects)是指政府主持的大型项目，期望会带动市场“舰队”（Bianchini等，1992）。政府与市场合作开发(public-private partnership)是指公共目标和市场商业利益的结合。公共投资带动市场投资是关键所在。城市如何吸引外来投资，研究证明，良好的城市基础设施是重要的因素。价格低廉当然也是重要的因素之一，这就是发展中国家能吸引外资的原因。所谓价格低廉是指劳动力、土地和其他生产资料的市场价格有竞争力。但土地成本一般只占生产总成本的约7%～10%，远远低于劳动力成本所占的比例。许多城市试图通过土地使用权廉价转让（低于市场价）来吸引投资，这是一个不明智的政策，因为一方面土地低成本不是一个重要的因素，另一方面必定会导致过多、过快地消耗土地资源。与其廉价售地，还不如用土地出让的收入来改善城市基础设施，以良好的环境来吸引投资。
5.2 规划的经济观念
在资源和财政有限的条件下，规划应该提高政府公共投资的效益，使公共项目具有“旗舰”效应，带动市场对城市的投资。政府投资额与市场投资额之比是一个评判城市政府政绩的指标。美国巴尔的摩中心城改造被认为是这方面的成功之作。20世纪60年代，巴尔的摩市政府投入3880万美元，开始了查尔斯中心商务区的复兴工程，吸引了1.45亿美元的市场投资。巴尔的摩中心城的第二轮更新于1980年代在滨海地区展开。其中，政府投入1亿美元，估计市场投入1.7亿美元。目前政府已经完成“世界贸易中心”、“马里兰科学馆”、“国家海族馆”的建设，截止1988年底，9幢新办公楼（400万平方英尺）已建成或正在建造中。巴尔的摩因而成为美国旧城改造的典范，也因而成为一个旅游景点。
在资源和财政有限的条件下，规划应该通过开发控制的手段使三级市场的土地增值归于社会。三级市场土地的使用权已经归业主所有，但因为城市的快速发展，土地仍有可能在使用权有效期限内得到再开发。土地转手时的土地增值应归谁所有是一个有争议的问题，人们普遍认为土地增值应归社会。因为土地之所以增值是因为社会在整体城市基础设施和公共设施上的投资所至。
在新加坡，如果土地因为改变使用性质或使用强度而增值，开发商必须交纳一定的“开发费”(development charge)。征收“开发费”的另外一个依据是由于土地改变使用性质和使用强度，政府必须投资扩充城市基础设施容量，因而这个与土地增值相关的收费是合理的。收费的比例多少取决于市场情形和规划干预的程度。英国规划部门曾经采用规划收益（betterment levy、planning gain或planning obligations）的方法，在处理开发申请时，要求开发商提供项目之外的为公共服务的设施（Healey、Purdue和Ennis,1995）。规划收益的方法只能在开发市场高度竞争的形势下施行，因为开发商为得到规划批准，才可能被迫放弃一些商业利益来提供公共设施，如低收入住宅、公共绿地、托儿所等。这个规划收益最终源于土地增值。因此通过市场竞争和经济手段，规划能够得益于土地市场的提升和发展。
5.3 规划的法制观念
市场经济下，巨大的土地利益使得城市开发控制成为一个极其重要的环节。开发控制如果没有法制基础，就没有权威，也会失去监督，因而容易成为“寻租”的工具及贪污腐化的温床。1999～2002年，全国立案查处土地违法案件达54.9万件，涉及土地面积12.2万
……对土地违法责任人给予行政或党纪处分的3433人，刑事处罚的363人（注：http://www/people.com.cn/GB/2014899.html，查于2003年9月24日。）。开发控制必须要有法律依据和羁束性，才能使得城市规划真正成为土地开发市场的秩序保障。通过明确的开发定义，城市开发控制才能有效地引导和管理土地市场。例如，改变房屋使用性质如果被定义为开发(development)，开发就必须经过规划批准。现在许多城市不少住宅被业主用作商业或办公用途，收入上对业主有利，但对周围住户不利，破坏了居住环境。这是一个典型的城市环境“外在性”问题。其实，许多热衷于建造中央商务区的城市首先应该控制将住宅改为办公的不当做法，中央商务区的开发才有可能得到市场的支持。
6 结语
改革开放后的土地市场机制的建立，必然对城市规划体制带来深远的影响。缺乏一个有效的城市规划体制会导致土地开发市场的无序。在市场经济条件下，规划与市场的分离使得传统的规划手段失效，且导致市场运作效率低下。而法制不全的规划控制会成为“寻租”的工具，败坏社会风气及阻碍市场机制的正常运作。综上所述，在市场经济制度下，城市规划的理念及体制亟待创新。