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文章编号：1003-2053(2016)05-0641-06 科技评价作为科技管理的重要手段和工具，在推动我国科技事业健康发展、促进资源优化配置、营造激励竞争的环境、提高创新能力和科技管理水平等方面发挥了重要作用。但近些年来，科技评价却一直是困扰我国科技发展的关键问题之一，成为科技界、政府乃至社会热议的焦点话题。 对我国的科技评价问题，相关学者和科研管理人员开展了大量的研究。概括来说，相关问题主要表现为两个层面：一方面，从宏观的体系、制度层面来说不够健全。尽管许多政府部门发布了有关科技评价的管理文件，但由于缺乏刚性约束，文件的执行力和评价的效果并不理想，存在较大随意性；此外，相关主体的责任不够明确，造成评价的“缺位”、“越位”同时存在[1][2]。另一方面，从微观的操作、程序、方法来说有待完善，存在一些导向问题。一是片面追求“打分排名”、“评比评优”，导致评价“过度”、片面追求业绩；二是评价结果与科技人员的工资、职称、住房直接挂钩过多，导致科研活动中的急功近利思想，甚至成为科研不端行为和学术腐败的诱因；三是评价指标盲目套用，简单量化，如过分注重科技人员发表论文的数量和刊物级别，而忽视了科研成果的质量和成果转化对社会的贡献；四是行政部门对评价的不当介入过多，影响了科技评价的客观性和公正性[3]。 对此，习近平总书记在2013年视察中科院时强调，“要坚决扫除影响科技创新能力提高的体制障碍，有力打通科技和经济转移转化的通道，优化科技政策供给，完善科技评价体系。”①然而，如何认识科技评价问题背后深层次的原因仍然是制约科技评价改革的焦点所在。为此，本文试图从科技管理层面探讨科技评价问题，以期为我国科技评价改革寻找出路。 1 我国科技评价改革发展的简要回顾与评述 围绕科技评价存在的问题，相关部门开展了很多有益的探索，取得了积极的进展。 1.1 科技评价改革发展的简要回顾 20世纪90年代中期，作为国家重大科技计划管理改革的突破口，原国家科委率先提出用“第三只眼睛”对政府资助的科技计划、项目等开展独立评估，并于1997年组建了国家科技评估中心，开展了卓有成效的一系列评估活动。从1999年开始，经过两年的努力，我国科技评估活动的第一个行为规范和技术规范——《科技评估规范》于2001年4月公开出版，标志着我国的科技评估活动步入专业化阶段。 2000年12月，科技部发布了《科技评估暂行管理办法》，旨在规范我国的科技评估活动。2001年12月在科技部等四部门联合发布的《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》中，明确规定了国家财政拨款资助为主的各类科研计划课题必须引入评估或评审机制。 2003年5月科技部等五部门联合发布《关于改进科学技术评价工作的决定》，明确提出了建立健全科技评价机制的要求。特别是，该文件对科技评价制度建设的紧迫性和重要性做了重要论述。为了切实解决这些暴露出的问题，同年9月，科技部又出台了《科学技术评价办法(试行)》，明确了评价的目的、原则、分类方法、评价准则和监督机制，针对科技活动中计划、项目、机构、人员和成果如何评价的问题进行了系统性的规范。 为进一步推进科技管理体制改革，国务院在2006年发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》中明确指出，改革科技评审与评估制度以及科技成果评价和奖励制度。在此基础上，2008年，科技部发布《科技成果评价试点工作方案》和《科技成果评价试点暂行办法》，旨在转变长期以来以政府组织成果鉴定为主的科技成果评价方式。 2012年，《中共中央国务院关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》对深化科技评价和奖励制度改革提出了具体要求。主要包括：根据不同类型科技活动特点，注重科技创新质量和实际贡献，制定导向明确、激励约束并重的评价标准和方法；建立评价专家责任制度和信息公开制度；完善国家科技重大专项监督评估制度等。2014年国务院在《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》中对推进科技评价和奖励制度改革的相关要求进行了重申。 2015年，《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》提出了改革高等学校和科研院所科研评价制度的要求，强化对高等学校和科研院所研究活动的分类考核；对公益性研究强化国家目标和社会责任评价，将评价结果作为财政支持的重要依据。 1.2 对我国科技评价改革发展的评述 进入新世纪以来，我国科技评价一直在科技管理体制改革的框架下，为促进科技管理的科学化和资源的高效利用而服务。其改革发展体现出两个重要的方向： 一是体现科技评价专业化的要求，实行分类管理。分类管理一直是科技评价改革的核心之一。历年来的相关政策大都强调应该根据基础研究、应用研究、科技产业化等不同类型科学技术活动的特点，避免简单化、“一刀切”。基础研究以同行评价为主，着重评价成果的科学价值；应用研究由用户和专家等相关第三方评价，着重评价目标完成情况、成果转化情况以及技术成果的突破性和带动性；产业化开发由市场和用户评价，着重评价对产业发展的实质贡献。 二是加强评价的组织管理，促进评价活动的公平、公开、公正。相关部门对此进行了积极的探索，主要措施包括：引入第三方评估规避利益冲突、通过视频答辩等改进评估的组织、加强回避等相关制度的落实来加强评审管理、开展相关公示、专家自律等。 毋庸置疑，这些路径是符合科技评价发展要求的。但从实践来看，改革的总体效果却差强人意。一个例证是，教育部于2013年启动高等学校科技评价改革试点，与10年前《关于改进科学技术评价工作的决定》相比，面临的问题依然类似，改革的主要内容来也没有本质上突破[4][5]。此外，十余年来，从两会科技界代表一直把“科技评价问题”作为提案中心议题的现象也印证了这一点。 无论是对科技评价实行分类管理和加强组织管理，都是把科技评价作为一种政策工具，对科技管理进行优化的过程，属于就评价论评价的范畴。因此有必要跳出评价本身，从科技活动和科技管理的角度重新审视科技评价问题，应该说对其改革不无裨益。 2 作为声誉型工作组织的现代科学及其管理 在近代科学发轫之初之后的相当长时间，科学主要是科学爱好者的业余活动。早在17世纪，科学家利用通信手段进行科学交流，以避免个人研究容易导致僵化和教条的倾向。科学的社会互动模式随之形成并获得推演，它表现在“无形学院”的形成和各种学会及科学期刊的出现，由此形成了科学内部的社会管理，即科学共同体的自治，也就是同行来确定诸如谁学、谁教、谁领先、谁将进行科研工作，以及什么结果应被发表和应用等一系列关键决策。 科学体制化在19世纪进入了一个迅速发展的时期。这时，科学发展的中心转移到了德国。这首先得益于德国的大学制度改革，发展出了与教学相结合的科学研究制度，为促进科学研究的发展提供了制度保障。与此同时，政府实验室和工业实验室的相继出现，更加丰富了科学体制的内涵。这也使得政府逐渐进入科技管理的领域。二战期间，以美国“曼哈顿计划”为代表的西方战时科学研究与开发取得了空前成就。人们也从“曼哈顿计划”中看到了科学研究尤其是基础研究的社会重要性以及科学社会功效的可靠性[6]。自此，科学成为国家的战略性资源，政府对科学技术的管理也成为科学技术活动必不可少的一部分。因此，科技管理存在着相互嵌透的双重管理模式，即政府自上而下的管理和科学共同体的自治。 尽管如何在科学自主与政府影响之间保持一种平衡并没有共识[7]，但科学与政治的结合具有必然性，寻找科学与政治结合的正确方式，这一点对于科学重要性日益增加的21世纪尤其具有重要意义[8]。由于基础研究、应用研究和产业化的核心目标都是知识和技术的创新，为简化起见，以下以科学为例，分析知识生产相关活动的特点、管理过程及其评价问题。 2.1 科研活动的特征 作为一种社会建制的科研活动，其区别于普通的生产活动的几个本质特征在于： 第一，科研产品或成果具有首创性。任何一个科研成果只有抢占先机，首次发表或推出才能被社会承认，其价值才有可能实现。 第二，科学家的投入和行动具有不可观察性。科研活动主要是一种脑力劳动，思考的过程是无法被直接观察的，投入的精力、知识等要素也是不可计量的。 第三，科研产出具有很强的不确定性。创新结果既取决于个人禀赋和努力程度，也取决于科研投入状况，同时在很大程度上还取决于运气，受到很多随机因素的影响。此外，除了学术水平之外，论文评审、刊物风格、版面限制等因素使得论文发表也具有很大的不确定性。 第四，科研成果具有不可描述性或不可验证性[9]，其社会价值很难准确估计。大部分科学知识生产的特征和价值是无法用现有的法律规定的条文来描述，也无法找到现成的技术标准进行评价，因而无法由公众或权威的仲裁机构来认定。尽管学术同行可以对其加以认知，在一定程度上达成共识，但评价具有一定的模糊性，是不可计量的，评价结论也可能会因评审专家的不同而不同。与此同时，知识作为一种公共物品具有很强的溢出效应，使得科研成果的社会价值很难被准确地估计出来，也无法通过市场机制来确定。 科研活动的上述特征决定了科研活动不能像企业生产过程那样进行有效的监督和管理。从委托代理理论的视角来看，如果试图以科研成果作为契约变量，这种管理过程只能视为不完全契约，将导致帕累托无效的投资。因此，要想多出高质量成果，外部的直接管理很难达到效果。 2.2 现代科学的组织和控制 科学社会学的研究表明，知识是通过一些特殊的方法得以生产和辩护的——这些方法则是通过长期的训练计划而习得，并被应用于称之为研究实验室和大学这样的特殊场合，是有组织的集体工作的产物。就科学这一较为特殊的组织和控制类型而言，现代科学承诺创新和创造新知识。与其他工作组织和知识生产系统相比较而言，它们制度化了一种在其中占支配地位的价值，即创造出超越和扩展以前工作的新知识。这就意味着，研究成果具有本质的差异和不确定性，从而总体来说，该生产系统中的任务不确定性程度比其他大多数工作组织中的要高，进而导致研究组织和研究控制的一种特殊结构——声誉系统[10]。 科学工作的高度不确定性使它明显区别于其他领域，其控制由身处研究现场的实际操作者来实施，而非受控于外部权力所建立的规则和管理体系，因此类似于斯汀康比的行会式工作管理体系。斯汀康比将工作管理划分为科层体系和行会体系两种形式[11]。两者最大的区别在于计划性和权威。科层体系的工作由行政管理人员预先详细计划，而行会体系是将任务于何时、何地及如何执行等问题，交与全体工作人员当前技能及行业联合会认定的情况来决定。关于权威，科层体系的权威原则上是单一的，工作目标和工作规程都由职业组织中某一个专一的等级体系所控制，而行会体系的权威则一分为二，即分为雇主的权威与认证机构的权威，雇主控制的是为什么开展工作，以及产品的处置，却要与生产者和认证机构一起分享有关需要何种技能和怎样运用和协调这些技能方面的权威[12]。与科层体系相比，对行会体系中的工作人员来说，组织外的社会地位系统具有很大的影响，也就是在该行业永久性的劳动力市场(声誉)中的地位比当前所处的职业组织中的地位更重要。 尽管许多科学知识理所当然是为了雇主、技术人员和受过教育的公众的消费和运用而创造的，但受到最高评价的知识还是那些为正处于创新过程中的同事们自己消费和应用的知识，通过交流和出版系统加以评价和承认。换句话说，科学家为同行生产知识，并依赖于同行生产的知识进行知识生产，依赖于处于优势地位的研究群体以获取资源，使用被认可的研究程序和手段，研究为同行所重视的问题，而且必须说服同行使用其成果。这种交流和出版系统通过高度分散化而不是职业等级化的形式实施的，在控制了知识生产质量的同时形成了科学家个体的职业声誉系统。 声誉系统是对科学进行组织和管理的核心，但由于政府大规模的投入，使得科学的组织和管理也要符合行政管理逻辑的要求，因此科学的管理往往是科层制控制和职业的社会化相结合的产物。从实践来看，研究岗位往往是根据行政等级体系的要求而设置，评聘更多依赖于科学家的职业声誉。在具体的工作中，科学工作的指导由地位较高的科学家实施，而且尽管工作并未由行政管理人员加以规划，但通常也得到相当严格明确而谨慎的限制，比如资金使用、绩效管理的要求等。 2.3 声誉管理的内涵 20世纪50年代，默顿通过对科学发现优先权之争的分析，发现“承认”是科学家财产的存在形式，由此揭示了科学知识生产过程中的奖励机制。默顿认为，科学发现优先权之争实质上是科学家为获得科学共同体对其首创性承认的维权行为，是同行承认的确认过程。“对一个人所取得的成就的承认是一种原动力，这种原动力在很大程度上源于制度上的强调。对独创性的承认成了得到社会确认的证明，它证明一个人已经成功地实现了对一个科学家最严格的角色要求。科学家的个人形象在相当程度上取决于他那个领域的科学界同仁对他的评价”[13]。基于“承认”这种排他性的权利，形成了科学知识生产过程中的奖励系统。不同程度的“承认”，成为科学共同体进行分层并形成权威结构的基础。 作为科学能力和科学贡献大小的标识，“承认”的积累不仅意味着科学家获得了“名誉性奖励”，更重要的是使科学家可以在科学知识生产的职业体系中获得合适的位置，以一定方式纳入到社会分配体系之中，并获得社会的“物质性”回报[14]。 随着现代工业社会的形成与成熟发展，科学作为一种独特的智力活动，其组织方式逐步与外部环境的变迁相适应，出现了科学与经济、社会在结构和运行诸方面相互示范、相互调适、渐趋对应的趋势。众多的学者采用经济理性和市场模型来分析科学运行机制，其中比较典型的是拉图尔的实验室研究。 拉图尔的研究发现，实验室中科学家们最经常使用的概念中有“投资”和“回报”，并经常把他们的努力与所谓市场波动联系起来。实验室科学家经常用“信用(credit)”或“可信用性(credibility)”的概念表示科学知识生产的总体模式，而不是默顿学派所偏爱的“承认”或“奖励”。受经济学模型的影响，拉图尔由此认为科学家从事科学活动的动机是得到信用而不是奖励。“信用”一词不仅包含了“奖励”的含义，而且还与信念、权力和商业活动有关，表示基于他人信任基础上的个人影响力、商业活动中的预期偿付能力以及正直诚实的品质的声誉。类比市场经济的发展过程，拉图尔提出了“信用度循环”的观点，他认为“把科学家得到奖励看作是科学活动的最终目的是错误的。事实上，获得的奖励仅仅是信用度投资大循环中的一个小部分。这一循环的基本特点是获得使再投资得以进行而获得更大的信用度。因而，没有任何科学投资的终极目标，而只有持续不断的资源积累。正是在这个意义上，我们把科学家的信用度，比作资本投资的循环”[15]。 从承认到信用的声誉管理的变化，固然可以看作对科学建制理解的深入，更重要的是反映了科学发展摆脱了独立于社会的科学家个人或科学共同体的行为模式，而被纳入到科层组织内的现象。一方面表明，科学活动中，由于实验观察手段的大型化，知识生产的成本不断提高，对于资源的需求越来越迫切；另一方面，在学院科学向后学院科学转变的过程中，科学研究本身也在发生变化。但无论如何，“信用”的核心在于科学共同体的评价，其核心来源不仅表现在基于科学发现的承认，还在于正式或非正式交流中表现的专业理解和把握能力，即同行的口碑。 3 对我国科技评价问题的重新审视 从以上分析可以看出，科技管理具有行业管理的特征，也受行政管理的约束。两者之间呈现交叉的趋势，其边界既与不同的学科和研究性质有关，也与不同的社会情境和政治结构密切相关。 3.1 科学共同体内部管理未能有效发挥是我国科技评价问题的根源 从理论上看，声誉管理功能的正常履行，要求科学的内部具有相应的组织结构和运行机制，一方面体现在无形学院和多元学派的存在，以及通过学术期刊、学术会议等联系起来的科学共同体，另一方面也需要完善的学术社会化机制和约束惩罚机制和科学共同体的自组织能力。换而言之，从科学共同体本身说，对外需要保持一种独立性，使其免受其他社会系统的干扰，从而保持一种学术自由；对内需要一套相应的约束机制来规范科学家的行为，成为科学建制的职业规范。 当前在科学社会化和社会科学化的背景下，政府出于规避大规模的投入带来的投资风险而介入对科学活动的管理，在科技管理中科学共同体自治和政府的行政管理两股力量本应处于相对均衡的状态。一方面，充分发挥科学共同体在“内部交流比较充分”、“多元一致性”(专业看法一致、途径多元)以及开放性(与外部组织的交换和互动)的优势，保证和维护了科学研究的标准，另一方面，也使国家意志或战略目标得以全面而深入地渗透到科学研究活动之中。但从我国的实践来看，由于历史、体制等原因，科学共同体的自治文化一直未能形成，科学共同体自我约束、自我管理的功能并没有得到很好的体现。尽管当前科学家参与科技管理，但科学家的个人判断深受主观倾向、利益冲突以及个人道德因素等方面的影响，往往不能代表科学共同体的整体看法。由于代表科学共同体共识的声音缺失，因此在科技管理中政府和科学共同体共治的局面很难发生，用行政管理取代行业管理，用计划的模式管理不确定的科学活动，评价的“数量化”、“行政化”等问题也就自然发生了。 3.2 有效的科学家职业化市场是解决科技评价问题的关键 尽管职业化市场与科技评价问题没有直接的关联，但科技评价是科技管理的手段和工具，为科技管理服务，只有理顺科技管理，才能从根本上解决科技评价问题。由于声誉管理的载体是职业化市场。只有建立有效的科学家职业化市场，在充分交流的前提下，将高度分散化的信息汇聚成为科学家的职业声誉，并通过社会化机制建立科学建制与社会的桥梁，才能形成声誉管理和行政管理相互独立又互相促进的局面。 在我国科学家职业化市场建设中还存着诸多问题，既有专业组织、高校等缺乏独立性的体制问题，也有人才成长和人才流动的政策环境问题。具体表现在： 第一，以学会及期刊为代表专业组织在科学体制结构中处于边缘化和依附的地位，而从一般意义来说学会是行业管理的主体，正如师昌绪先生所说“代表一个国家在国际上的科学地位，有两个标志，学会与期刊”[16]。第二，新中国成立后，高校被视为事业单位，在管理上沿袭行政管理体制。改革开放后，我国对高校有许多重大改革，但高校行政权力泛化现象普遍存在。学术主体在管理中的地位不突出，参与决策及管理功能较弱。第三，相对于美国和德国，我国大学教师不仅在入职聘用环节，而且在学术的业绩考核、晋升、薪酬发放等整个过程，都带有一定的锦标赛制特征。这种泛化的锦标赛制固然有其效率主义或让少数人尽快脱颖而出等方面的制度优势，但长远来看，未必有利于学术环境的整体优化以及人才的引进、培养、使用和成长[17]。第四，由于客观环境和条件限制(如配偶工作、子女求学、购房等)以及历史体制等原因，科技人员的流动并不顺畅。 3.3 当前我国科技评价的规范化建设仍显不足 尽管我国在科技评价的分类管理和组织管理上有了长足的进步，但与国外实践相比，还存在着一些不足。例如，就资助机构而言，国外相关机构主要表现在以下几个特点，在这些方面我国还有较大的差距。 第一，加强保密和利益冲突管理。国外资助机构对评审行为规范实践的重点在于保密和利益冲突的治理，特别是经济利益冲突，对此制定了严格的标准，评议组织者会根据评议人提供的相关信息，慎重选择合适的评议人，最大可能地避免利益冲突对公正判断的影响。第二，通过多种方式保障评审的公正性。由于专家遴选、评审标准制定、复议制度等环节都可直接或间接地影响到评审偏见的存在与否，近年来，国外相关机构通过专家遴选与专家库建设、评审标准、反馈机制建设等方面的措施来保障评审的公正性。第三，改善评审的外部条件，着力优化评审环境。近年来，面对申请量激增、资助率下降、评议人负担过重等情况，各国资助机构致力于改善其资助环境和评议的外部条件，为同行评议创造良好的外部环境。第四，建立有效的监督监测机制，加强对同行评议运行的评估。 4 对策建议 在全面深化改革的大局下，通过深化行政体制改革、加快转移政府职能，把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来，极大地推进了科技管理、科技评价相关问题的解决。 基于此，我国要通过自主创新屹立于世界科技强国之林，最根本的办法应该是重建“科学规范”、恢复和重振科学的“精神气质”，通过科学界的自律，更关键的是通过国家决策层和科学界的共同努力在科学对其社会环境的依赖与科学自我决定和自我发展这样两种因素之间保持一种张力的平衡。 第一，进一步简政放权，理顺政府科学管理体制。在全面深化改革的背景下，当前国务院开展的机构改革和职能转变，是以职能转变作为核心，以行政审批制度改革作为突破口和抓手，重点解决好政府与市场、政府与社会的关系问题，把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。为此，应强化政府在宏观管理和基础性制度建设的职能，从主导创新向服务创新转变，在工作方式上逐步由具体管理向规划布局、监督评估转变，重点体现在优化政策环境和公共支出的绩效评估上，使得科技管理向协同治理转变。 第二，发挥科学共同体的作用，重振科学的“精神气质”。不可否认，科学内部社会管理功能的弱化是我国科技评价问题的根源。从组织运作讲，科学的社会管理主要通过学会或协会等各种科学团体来实现。一般讲，科学团体在促进不同科学组织中科学家的交流与联系方面扮演着重要的角色。学会通过学术会议、学术期刊促进科学家间的交流，发挥对科学成果的评价和奖励功能；通过同行评议运作方式对科学社会的分层、科学精英的权威作用、道德规范的形成与职业标准的维护产生不可或缺的影响。因此，需要抓住全国学会有序承接政府转移职能工作的历史机遇，从制度、政策等方面强化科学共同体的自主性，进一步加强同行评议的有效性与权威性或公正性。与此同时，也需要深化科研院所分类改革和高等学校科研体制机制改革，构建符合创新规律、职能定位清晰的治理结构，构建有利于创新的知识生产环境。 第三，通过外部约束和内部自律建立科学自主运行的基本秩序。首先，建立科学规范体系，对科学家、行政官员在科学活动中的行为及其责任和义务进行明确规范，对行政权力干预或控制科学活动的行为、边界等进行规范约束，从法律制度上保证科学活动的自主性。其次，建立学术评价、项目评审公示制度和事后责任追究制度，从运行机制上约束和规范科学评价、评审活动，强化科技专家的责任意识，也是培养科学家的独立精神和回归科学自主性的重要举措。最后，建立学术监督的平台，鼓励科学共同体和其他知情者对各种学术违规行为进行检举，就各类学术成果进行自由探讨和争鸣，为学术批评制度在我国的最终建立搭建基础条件平台。 注释： ①中央政府门户网站.习近平：深化科技体制改革增强科技创新活力.2013年07月17日.〈http：//www.gov.cn/ldhd/2013-07/17/content_2449985.htm〉检索日期：2015年1月5日.